VII SA/Wa 302/13

Uzasadnienie

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. pismem z dnia [...] września 2005 r. wszczął postępowanie w przedmiocie podejrzenia choroby zawodowej u J. B.. Po dokonaniu oceny narażenia zawodowego organ przesłał ją do [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. Oddział w W.. Jednostka orzecznicza I stopnia w dniu [...] września 2006 r. wydała orzeczenia lekarskie: nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u J. B. choroby zawodowej - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo - nerwowego spowodowany hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz; wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych.

W następstwie zgłoszenia przez pacjentkę wniosku o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, sprawa dotycząca choroby narządu słuchu, była rozpatrywana przez Instytut Medycyny Pracy w Ł.. Jednostka orzecznicza II stopnia, po przebadaniu pacjentki, wystawiła w dniu [...] grudnia 2006 r. orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u J.B. choroby zawodowej.

W związku z pismami J. B. zawierającymi uwagi do ww. orzeczeń lekarskich, a następnie do kolejnych stanowisk lekarskich organ kilkakrotnie zwracał się o ponowne zajęcie stanowiska w sprawie. Ostatecznie w dniu Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. w dniu wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u J. B. ww. choroby zawodowej

Od decyzji skarżąca – J. B. odwołała się.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W., po rozpatrzeniu odwołania, stwierdził, iż decyzja Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. uchylił w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] lutego 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w. W. skierował J. B. do [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. Oddział w W., na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej. Powyższa jednostka orzecznicza wydała w dniu [...] września 2012 r. orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u J. B. ww. choroby zawodowej.

Od tego orzeczenia J.B. odwołała się i sprawa była rozpatrywana przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Instytut Medycyny Pracy Ł. w dniu [...] kwietnia 2012 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u J.B. choroby zawodowej.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] października

2012 r. Nr [...] na podstawie art. 104 §1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 oraz z 2012 r., poz. 460) po rozpatrzeniu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u J.B. nie stwierdził choroby zawodowej - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo - nerwowego spowodowany hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz; wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 §1 pkt 3-6 i § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że J. B. zatrudniona była w:

1. Studium Wychowania Przedszkolnego, w W. (obecnie: Kolegium Nauczycielskie, w W.) - miejsce wykonywania pracy:

-Szkoła Podstawowa w Ł. (obecnie: Zespół Szkół im. G. w Ł.) w charakterze: nauczyciel ([...].09.1962 r. - [...].08.1974 r.) - prowadzenie zajęć z wychowania fizycznego, języka polskiego oraz dodatkowo zajęć SKS.

- Studium Wychowania Przedszkolnego w W. w charakterze: nauczyciel ([...].09.1974 - [...].08.1976 r.) - prowadzenie zajęć z wychowania fizycznego, przysposobienia obronnego oraz dodatkowo zajęć SKS.

2. Szkoła Podstawowa im. K. w S. w charakterze: nauczyciel ([...].08.1976 - [...].09.1976 r.) - prowadzenie zajęć z wychowania fizycznego i języka polskiego.

3. Szkoła Podstawowa Nr [...] im. W. w W., w charakterze: nauczyciel wychowania fizycznego ([...].09.1984 - [...].02.2004 r.) - prowadzenie zajęć z wychowania fizycznego oraz dodatkowo zajęć SKS i lekcji korektywy; nauczyciel ([...].03.2004 - [...].06.2004r.) - prowadzenie zajęć z wychowania fizycznego i wychowania do życia w rodzinie, a w okresie od [...].09.2004 r. do [...].10.2004 r. wyłącznie z wychowania fizycznego.

Organ wskazał, że decyzję w sprawie wydał na podstawie orzeczenia lekarskiego nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wystawionego przez Instytut Medycyny Pracy im. prof. dra med. J. N. Klinika Chorób Zawodowych i Toksykologii Oddział Chorób Zawodowych otrzymanego w dniu [...] czerwca 2012 r. oraz oceny narażenia zawodowego dotyczących.

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że J. B. podczas zatrudnienia na stanowisku nauczyciela i nauczyciela wychowania fizycznego w ww. szkołach była narażona na działanie hałasu. Pomiary wykonane w 2010 r. w szkole w W. i w S. nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych wartości normatywów higienicznych dla hałasu. Jednakże, z uwagi na odległy czas od zatrudnienia a także liczne zmiany organizacyjne i przekształcenia w powyższych szkołach, do oceny warunków pracy przyjęto porównawcze wyniki pomiarów natężenia hałasu z dnia [...] maja 2007 r., przeprowadzone w Szkole Podstawowej Nr [...], w W., które wykazały przekroczenie wartości najwyższego dopuszczalnego natężenia hałasu na stanowisku pracy (poziom ekspozycji na hałas odniesiony do tygodnia pracy wyniósł 88,2 dB).

Postępowanie diagnostyczno - orzecznicze przeprowadzone przez [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w P. Oddział w W. (orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] września 2011 r.), a w trybie odwoławczym przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. wskazało na pozazawodową etiologię stwierdzonego ubytku słuchu.

W związku z powyższym, tj. wobec braku rozpoznania choroby zawodowej przez uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki organizacyjne służby zdrowia, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. nie znalazł podstaw do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. (Dz. U. Nr 105 poz. 869 ze zm.).

Od powyższej decyzji odwołała się J. B.. Wskazała, że nie zgadza się z powyższą decyzją oraz przywołanymi w niej orzeczeniami.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2351 i art. 2352 ustawy Kodeks Pracy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego W. z dnia [...] października 2012 r. o braku podstaw do stwierdzenia u J. B. ww. choroby zawodowej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że organy inspekcji sanitarnej mogą wydać decyzje o stwierdzeniu choroby zawodowej, jeżeli są spełnione dwie przesłanki: u pracownika rozpozna się chorobę wymienioną w obowiązującym wykazie chorób zawodowych oraz lekarze orzecznicy potwierdzą, że ma ona związek przyczynowy z wykonywaną pracą zawodową. W postępowaniu związanym z podejrzeniem choroby zawodowej u J. B. powyższe uwarunkowania nie zostały spełnione.

Organ wskazał, ze przypadek J. B. był wielokrotnie rozpatrywany przez jednostki orzecznicze. Lekarze orzecznicy, jako specjaliści medycyny pracy, posiadają kwalifikację i kompetencje do oceny wpływu hałasu na organizm ludzki. Przy rozpoznawaniu chorób zawodowych posiłkują się ściśle określonymi kryteriami diagnostyczno-orzeczniczymi. Obydwie jednostki orzecznicze, nie kwestionując narażenia zawodowego J. B., wydały orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Organ powołał się na § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, zgodnie z którym decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.

Jak podkreślono szczególna rola w postępowaniu przypada orzeczeniom lekarskim, wydanym przez uprawnione do orzekania jednostki orzecznicze. Organ wydający decyzję jest związany treścią orzeczenia lekarskiego, które ocenia stan zdrowia pracownika i określa czy rozpoznane schorzenia mieszczą się w wykazie chorób zawodowych i mają związek z warunkami pracy. Oznacza to, że organy Inspekcji sanitarnej nie mogą wydać decyzji stwierdzającej istnienie choroby zawodowej wbrew lub niezgodnie z orzeczeniem lekarskim, jeżeli zostało ono wydane z zachowaniem norm zamieszczonych w rozporządzeniu, nie jest sprzeczne z zebranym materiałem dowodowymi oraz nie budzi zastrzeżeń co do rozpoznania choroby.

Z tych względów organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji była prawidłowa i należy ją utrzymać w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję wniosła J. B.. W skardze zarzuciła, że z orzeczeń lekarskich wynika, iż charakter i wielkość jej niedosłuchu spełniają kryteria rozpoznania choroby zawodowej, jednakże nie zostało udowodnione wieloletnie narażenie na hałas o natężeniu stwarzającym ryzyko uszkodzenia narządu słuchu. Wskazała na nieścisłości występujące jej zdaniem w orzeczeniach lekarskich wydanych w jej sprawie. Skarżąca nie zgodziła się z uzasadnieniem w czterech orzeczeniach lekarskich, iż choroba cukrzycy miała wpływ na uszkodzenie słuchu. Ponadto zarzuciła brak wzmianki w opisie historii choroby, wpływu powikłań leczenia antybiotykiem (amikacyna), na prawidłowość słuchu. Dodała, ze zgodnie z obowiązującymi przepisami do stwierdzenia zawodowego uszkodzenia słuchu wymagane są następujące warunki:

- rozpoznanie u pracownika obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz (kryteria określone w p.21 wykazu chorób zawodowych),

- udowodnione narażenie na hałas ponadnormatywny na stanowisku pracy (poziom natężenia hałasu LA,eq,8h>80dB).

- taki rodzaj ubytku słuchu jest skutkiem przewlekłego działania hałasu,

- objawy uszkodzenia słuchu winny być udokumentowane wynikami badań wykonanymi nie później niż 2 lata od ustąpienia narażenia.

Jak wynika z dokumentacji i toku postępowania w sprawie, zdaniem skarżącej spełnione zostały wszystkie cztery warunki, określone w art. 2351 oraz art. 2352 Kodeksu Pracy, które konieczne są do rozpoznania choroby zawodowej. W wyżej wymienionych aktach prawnych brak jest informacji na temat cech klinicznych uszkodzenia spowodowanego działaniem hałasu przywołanych w decyzji PPIS, dlatego skarżąca poddała w wątpliwość, na jakiej podstawie takie cechy kliniczne zostały przywołane. Tym bardziej, że we wcześniejszych orzeczeniach Nr [...], Nr [...] oraz Nr [...], nie było żadnej wzmianki na temat tych kryteriów.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała bowiem, że decyzja ta odpowiada prawu, gdyż nie narusza ani przepisów materialnoprawnych ani przepisów procedury w zakresie zarzucanym skargą, ani też w żadnym innym zakresie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego W. z dnia [...] października 2012 r. o braku podstaw do stwierdzenia u J. B. choroby zawodowej - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo - nerwowego spowodowany hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz; wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych.

Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wynikają z przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Zgodnie z art. 2351 tej ustawy, za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 Kodeksu pracy Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), zwane dalej "rozporządzeniem".

Stosownie do art. 2352 Kodeksu Pracy, rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych.

Jak wynika z powołanych wyżej przepisów o stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zachowanie łącznie dwóch przesłanek. Pierwsza to zamieszczenie danego schorzenia w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia o chorobach zawodowych, druga to ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Oznacza to, że podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej jest wykazanie ścisłego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy charakterem wykonywanej pracy, a powstałymi objawami chorobowymi, przy czym rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Tak więc, jak trafnie wywiódł organ odwoławczy sam fakt, że rozpoznane schorzenie figuruje w wykazie chorób nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania go za chorobę zawodową. Istotne bowiem znaczenie ma również to, czy powstanie i przebieg choroby pozwala na stwierdzenie jej etiologii zawodowej.

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika.

Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego.

Bez pozytywnych opinii lekarskich bądź sprzecznie z tymi opiniami, organ inspekcji sanitarnej nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Oczywiście nie oznacza to zwolnienia organu od obowiązku dokonania oceny opinii lekarskich w granicach wskazanych w art. 80 K.p.a. Organ nie może, bowiem oprzeć swego rozstrzygnięcia w sprawie na opinii lekarskiej o lakonicznej treści, nie zawierającej przekonywającego i należytego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa.

Bezspornym jest w sprawie, że skarżąca pracowała w warunkach, w których występował czynnik szkodliwy dla zdrowia w postaci hałasu. Jednakże zdiagnozowane u niej schorzenie nie odpowiadało opisowi choroby zawodowej. Zaznaczyć trzeba bowiem, iż choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne i nie każde schorzenie może zostać zakwalifikowane jako choroba zawodowa.

W toku postępowania skarżąca była badana przez jednostki orzecznicze wymienione w § 5 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., tj. przez [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w P. Oddział w W. oraz przez Instytut Medycyny Pracy w Ł.. Obie jednostki orzecznicze nie kwestionując narażenia zawodowego skarżącej, wydały orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod wskazaną wyżej postacią.

Zdaniem Sądu, wymagania prawne, stawiane opinii lekarskiej zostały spełnione. Wydane w sprawie opinie są w swej istotnej treści jednoznaczne. Zarówno jednostka orzecznicza I stopnia, jak i II stopnia w sposób przekonywający wyjaśniły, z jakich przyczyn nie rozpoznały u skarżącej choroby zawodowej.

Zatem z uwagi na fakt, iż warunkiem koniecznym stwierdzenia przez organy administracji choroby zawodowej jest jej uprzednie, lekarskie rozpoznanie przez właściwe medyczne jednostki orzecznicze, orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej jest wiążące dla organów administracji orzekających w przedmiocie choroby zawodowej, co prowadzić musiało do odmowy stwierdzenia u strony skarżącej choroby zawodowej.

Nadto organ I instancji, przed wydaniem decyzji, dążąc do wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz w związku z zastrzeżeniami skarżącej co do zapisów w orzeczeniach lekarskich, zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. o zajęcie stanowiska. W odpowiedzi jednostka orzecznicza podtrzymała swoje stanowisko zawarte w orzeczeniu o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana po wszechstronnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w oparciu o kompleksową analizę zebranego materiału dowodowego.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej odnośnie warunków przeprowadzania badań i traktowania pacjentów przez lekarzy należy podzielić stanowisko organu, że organy Inspekcji Sanitarnej nie posiadają kompetencji do oceny rodzaju, sposobu i jakości procedur diagnostyczno-orzeczniczych, obowiązujących w jednostkach służby zdrowia uprawnionych do orzekania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako nieuzasadnioną oddalił.