VII SA/Wa 738/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku E. S., reprezentowanej przez pełnomocnika A. S., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] PINB w K. nałożył na H. M. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanej szopy drewnianej znajdującej się na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. S. oraz przedłożenia 2 egzemplarzy oceny technicznej stwierdzającej jej zdatność do użytkowania, oraz oceny stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania eternitu.

Po przedłożeniu przez inwestorkę wymaganych dokumentów decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...] organ powiatowy udzielił H M. pozwolenia na użytkowanie szopy drewnianej. Ww. rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2012 r., zostało utrzymane w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] zwróciła się E. S., wskazując, że zezwolenia były wydane "za pomocą fałszywego dokumentu własności".

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2012 r., znak [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, a przedmiotowa inwestycja, zgodnie z oświadczeniem inwestora, została zrealizowana w latach 1988 - 1989 bez dopełnienia czynności formalno-prawnych. Podał jednocześnie, że do obiektu całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r., w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie, stosuje się unormowania tej samej ustawy. Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego i podlega ocenie na podstawie unormowań zawartych w art. 42 ww. ustawy z 1974 r.

Organ I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji PINB w K. z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...], stanowił art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym podstawą wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie jego zdatności do użytku. Natomiast jeżeli w sprawie nie zostanie stwierdzone, że zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki, to organ orzekający nie ma podstaw do odmowy legalizacji obiektu. Zdaniem organu I instancji z materiału dowodowego rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby zachodziła którakolwiek ze wskazanych przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Sporna inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. przyjętym uchwałą Nr [...]z dnia [...]lutego 2005 r., ponadto przedmiotowy obiekt nie narusza warunków techniczno-budowlanych i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Z oceny technicznej sporządzonej przez C. K., posiadającego stosowne uprawnienia budowlane wynika również, że sporny obiekt budowlany jest zdatny do użytku.

W ocenie organu I instancji decyzja [...] WINB z dnia [...] maja 2012 r., nie jest obarczona żadną z wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., powodujących konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Ponadto art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. przewiduje, że udzielenie pozwolenia może nastąpić na rzecz inwestora, właściciela lub zarządcy, zatem aby uzyskać zezwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, nie trzeba być właścicielem nieruchomości. Odnosząc się do prośby E. S. o wydanie nakazu rozbiórki spornego obiektu budowlanego, organ I instancji wyjaśnił, że celem nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła E. S. reprezentowana przez pełnomocnika A. S.. W ocenie skarżącej przepisy dotyczące samowoli budowlanej nie dotyczą tej sprawy, a H. M. nie jest inwestorem, bowiem dokumenty dot. kupna działki nr [...] są fałszywe i toczy się w tej sprawie postępowanie prokuratorskie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji właściwy organ orzeka tylko wówczas, gdy stwierdzi, że wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a.

W odniesieniu do badanej decyzji organ odwoławczy podał, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie H. M. dołączyła stosowne dokumenty. Inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. przyjętym uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., zatem nie zachodzi przesłanka do rozbiórki obiektu z art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Nie zachodziły też przesłanki do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, albowiem z przedłożonej oceny technicznej wynikało, że budynek kwalifikuje się do dalszej eksploatacji, nie narusza warunków techniczno-budowlanych i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Z akt sprawy wynika nadto, że nie zachodziły okoliczności z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego stwierdzenie zdatności obiektu do użytku poprzez wydanie spornej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie może być uznane za rażąco naruszające prawo.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że aby uzyskać zezwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, nie trzeba być właścicielem nieruchomości, a zatem organ orzekający nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo własności, jak przy udzielaniu pozwolenia na budowę. Wskazał ponadto, że sprawy dotyczące ewentualnego naruszenia prawa własności należą do spraw cywilnych i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym, a nie przed organami nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do żądania o wydanie nakazu rozbiórki obiektów znajdujących się na działce nr [...] w miejscowości K. organ odwoławczy wyjaśnił, że celem nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, a organem właściwym do rozpatrzenia żądania wydania nakazu rozbiórki ww. obiektów jest PINB w K..

Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. S., K. S. i K. S.. Skarżący wskazali, że postępowanie dotyczące spornej inwestycji toczyło się na podstawie fałszywego dokumentu własności nieruchomości.

W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z dnia [...] lutego 2013 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez wezwania stron o sprecyzowanie żądania,

2. art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2012 r. stronie z pominięciem pełnomocnika,

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB pomimo, że podstawa taka istniała w postaci rażącego naruszenia norm postępowania w zakresie postępowania wyjaśniającego tj. art. 6,7 i 77 k.p.a., polegającego na zaniechaniu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie wykazania zdatności obiektu do użytku.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: p.p.S..) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają przepisom prawa.

W niniejszej sprawie Sąd przede wszystkim wskazuje, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] października 2012 r. wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04).

Rzeczą organu w postępowaniu nieważnościowym nie było rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, a jedynie ustalenie czy kontrolowana decyzja [...] WINB z dnia [...] maja 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanej szopy, w dacie jej wydania, była obarczona którąś z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie przesłanki te nie zaistniały.

Materialnoprawną podstawę weryfikowanej decyzji w sprawie stanowił art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623). Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazuje bowiem stosować unormowanie ustawy z 1974 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (to jest przed dniem 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

Organ w toku postępowania administracyjnego ustalił, że szopa została wykonana samowolnie przed 1 stycznia 1995 r. Z tych względów organ prawidłowo zastosował w sprawie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Wydanie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, poprzedziło wydanie decyzji, którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz nałożył obowiązek przedłożenia oceny technicznej stwierdzającej zdatność do użytkowania przedmiotowej szopy w świetle wymogów przepisów techniczno-budowlanych potwierdzonej inwentaryzacją budowlaną tego obiektu z opisem technicznym. Po wykonaniu nałożonego obowiązku decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r., udzielono H M. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanej szopy drewnianej.

Sąd podziela stanowisko organów obu instancji – opisana wyżej decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, o jakich mowa w przepisie art. 156 k.p.a., zatem zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdza, że do obiektu całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. dalej jako "ustawa"), w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się również unormowania tej samej ustawy - art. 42. Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego.

Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., właściwy organ administracji państwowej może udzielić pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w razie, gdy wydał na podstawie art. 40 ustawy, nakaz dokonania w tym obiekcie zmian i przeróbek (art. 40 ust. 1 ustawy) bądź nałożył obowiązek uzyskania takiego pozwolenia (art. 40 ust. 2 ustawy). Stosownie do unormowania ww. przepisu art. 42 ust. 3, podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

W ocenie Sądu, w niniejszym postępowaniu, wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], gdzie organ nałożył na H. M. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanej szopy i dołączenie oceny technicznej, zakończyło ten fragment postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej, który wiązał się z badaniem przesłanek wykluczających legalizację, a opisanych w przepisie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. i po spełnieniu wymogów określonych w tej decyzji możliwe było tylko dokonanie oceny zdatności do użytku wykonanego obiektu.

Sąd orzekając jak w niniejszym wyroku, i dokonując oceny zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji pod względem zgodności z przepisami prawa, miał na uwadze przede wszystkim to, że decyzja, która zapadła w trybie przepisu art. 42 ust 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. kontrolowana była w w trybie nadzwyczajnym – w postępowaniu nieważnościowym.

Dyspozycja ww. przepisu art. 42 ust 3 stanowi, że podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

Pojęcie zdatności do użytku nie zostało opisane w tym przepisie, a kształtowane było przez orzecznictwo. Tym samym, kiedy zważyć na powołaną wyżej interpretację przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 k.p.a., nie można przyjąć, że dokonana w decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym ocena kryterium udzielenia pozwolenia na użytkowanie, nastąpiła w warunkach rażącego naruszenia prawa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

W trybie kontroli, w postępowaniu nieważnościowym, nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa decyzji, w której ocenę zdatności do użytku wykonanego obiektu oparto tylko na wykonaniu nałożonego wcześniejszą obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowania i przedłożenia oceny technicznej, a nie jak wskazuje się w orzecznictwie na ocenie np. dopuszczalności położenia budynku na działce w stosunku do jej granic.

Wskazać ponadto należy, że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidziały bezwzględnego nakazania przymusowej rozbiórki obiektów samowolnie wybudowanych, pozwalając na ich legalizację w przypadku, gdy nie zachodziły przesłanki z art. 37 wyżej wymienionej ustawy.

Ponadto należy podzielić stanowisko organu, że w sprawie zezwolenia na użytkowanie budynku wybudowanego bez pozwolenia na budowę – na podstawie art. 42 wymienionej wyżej ustawy – organ nie miał obowiązku ustalenia czy inwestorowi, który wystąpił z wnioskiem o takie zezwolenie, przysługuje prawo do dysponowania inieruchomościa. Udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu nie przesądza o prawie własności gruntu. Natomiast sprawy dotyczące ewentualnego naruszenia prawa własności nalezą do spraw cywilnych i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 64 § 2 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez wzywania stron o sprecyzowanie żądania wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Organ nie miał obowiązku wzywać skarżącej do precyzowania wniosku, skoro pismo to nie budziło wątpliwości co do treści i zakresu żądania w nim zawartego. W niniejszej sprawie prawidłowo więc uznano, że wniosek z dnia 6 czerwca 2012 r. był wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.

Należy wskazać ponadto, że decyzja organu I instancji została doręczona kilku stronom postępowania. W decyzji wskazano, że otrzymują ją E. S. – reprezentowana przez pełnomocnika A. S., H. D. i J. D. - reprezentowane przez E. S. oraz H. M.. Wśród zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji organu I instancji nie ma potwierdzenia od A. S., jednakże skarżąca działając przez pełnomocnika A. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z zachowaniem ustawowego terminu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O wynagrodzeniu pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 250 p.p.S.. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz.490).