VII SA/Wa 251/13

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia [...] września 2004 r., nr [...] Rada Miasta [...], na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi na terenie [...] wymienione w załącznikach do uchwały.

W piśmie z dnia 22 listopada 2012 r. I. M., w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwała Radę [...], do usunięcia naruszenia jej prawa dokonanego uchwałą Rady nr [...] z dnia [...] września 2004 r., w zakresie obejmującym ulice [...] i [...] w [...], wymienione w załączniku nr [...] do uchwały pod poz. [...] (ul. [...]) i [...] (ul. [...]). Skarżąca wskazała, że uchwała narusza jej prawo współwłasności nieruchomości gruntowej obejmującej między innymi teren pod ulicą [...] na odcinku pomiędzy ul. [...] a [...] i obejmującej działkę nr [...], a także grunty pod ulicą [...] na odcinku pomiędzy ul. [...] a [...] obejmujące między innymi działkę o nr ew. [...], których skarżąca jest współwłaścicielką. Wskazała, że wymienione należące do niej działki stanowią drogi wewnętrzne i nie może być na nich ustanowiona gminna droga publiczna zanim działki te nie zostaną wykupione przez Miasto. A zatem co najmniej w podanym zakresie uchwała sprzeczna jest z przepisami art. 7 ust. 2 w związku z art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Skarżąca wskazała, że jako współwłaścicielka wymienionych działek jest ujawniona w ewidencji gruntów prowadzonej w Urzędzie Dzielnicy [...], zaś działki te wchodzą w skład nieruchomości, dla której w Sądzie Rejonowym dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Następnie w piśmie z dnia 31 grudnia 2012 r. I. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady [...] nr [...] z dnia [...] września 2004 r., w części, w której zalicza ona do kategorii dróg gminnych ulicę [...] i [...] wymienione w Załączniku nr [...] do ww. uchwały pod pozycjami nr [...] (ul. [...]) i nr [...] (ul. [...]) oraz wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie podnosząc wyżej wskazane okoliczności.

W załączniku do skargi skarżąca powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazała ponadto, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. A zatem do spełnienia wymogu z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych koniecznym jest (w przypadku, gdy teren pod drogę nie należy do gminy) uzyskanie prawa własności do takiego terenu, czy to w drodze umowy, czy poprzez wywłaszczenie, czy też komunalizację. Ponadto np. w przypadku pobierania opłat za korzystanie z dróg publicznych - np. za parkowanie w strefie płatnego parkowania - gmina czerpałaby korzyści z cudzej własności.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o oddalenie skargi w całości.

Organ stwierdził, że nadanie ulicom [...] i [...] kategorii drogi gminnej było rezultatem porządkowania stanu prawnego nieruchomości drogowych znajdujących się na terenie Miasta [...] zainicjowanego ustawą z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z dnia 29 października 1998 r.). Zgodnie z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem." Przyznał jednak, że w przypadku spornych działek wskazanych przez skarżącą, na chwilę obecną, jeszcze nie ustalił czy i na jakim etapie postępowania jest proces dotyczący wydania stosownej decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ww. ustawy, stanowiący, że "podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody." Zdaniem organu zbadania wymaga również kwestia ewentualnego zasiedzenia spornych działek przez [...]. Po ustaleniu tych okoliczności, organ niezwłocznie przekaże informacje Sądowi.

Bez względu na powyższe, organ podniósł, że w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała należycie tytułu własności do spornych działek, ani tym samym interesu prawnego uzasadniającego wystąpienie ze skargą o stwierdzenie nieważności uchwały Rady [...]. Numery ewidencyjne działek, które przywołuje skarżąca, nie zostały potwierdzone żadnym dokumentem. Jeśli skarżąca opiera te dane na wypisie z ewidencji gruntów, którego nie załączyła do skargi, to jest to dokument niewystarczający. Wypis z ewidencji stanowi jedynie zbiór informacji i nie posiada waloru przypisanego księgom wieczystym, tj. rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Skarżąca nie przedstawiła również wypisu z ksiąg wieczystych.

Organ podkreślił również, że nigdy wcześniej skarżąca, ani też jej poprzednicy prawni, nie zgłaszali roszczeń do gruntu użytkowanego obecnie, jako droga gminna. Nie opłacali również podatku gruntowego od spornych działek. Trudno też mówić o uszczupleniu prawa własności poprzez nadanie kategorii drogi gminnej, bowiem nadanie kategorii drogi gminnej niczego nie zmieniło w stanie faktycznym drogi. Drogi te przed nadaniem kategorii pełniły te same funkcje, co obecnie.

Przy piśmie z dnia 8 sierpnia 2013 r. skarżąca nadesłała do Sądu odpis z Księgi Wieczystej KW nr [...], wypisy z rejestru gruntów oraz dodatkowe wyjaśnienia. W piśmie tym wskazała, że organ nie może twierdzić, że wpis do ewidencji gruntów nie jest wiarygodny skoro dokonuje go na podstawie prawomocnego orzeczenia Sądu oraz aktu notarialnego. Podniosła, że ma świadomość, że jej działki chwilowo nie są jeszcze uwidocznione w księdze wieczystej i dlatego nadesłała szereg dokumentów, z których wynika jej prawo własności do działek nr [...] i [...], m.in.: odpis z księgi wieczystej dotyczący wymienionych ulic, w której widnieje I. M. i M. M., zawiadomienia o zmianach danych w ewidencji gruntów i budynków dla dziełek nr [...] i [...], wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów dotyczące wymienionych działek, wykaz hipoteczny "[...]" z opisem nieruchomości, oraz mapę fragmentu nieruchomości wydzielonej z KW [...] do KW [...] ze szkicem nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona uchwała Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...], w części dotyczącej zaliczenia do kategorii dróg gminnych ulicy [...] oraz ulicy [...] w [...], przebiegających przez działki o nr ewidencyjnych [...] i [...], narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie.

Na wstępie wskazać należy, iż w myśl przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała zalicza do kategorii dróg gminnych drogi wymienione w załączniku do uchwały. Jest to zatem uchwała z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., co więcej stanowi ona akt prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08).

Zauważyć jeszcze należy, że powszechnie akceptowany jest pogląd, iż zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza zatem wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca I. M. dopełniła wymogu uprzedniego wezwania Rady [...] do usunięcia naruszenia prawa i wezwanie to okazało się bezskuteczne. Dało to asumpt do skutecznego wniesienia skargi do Sądu.

Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie dróg do kategorii dróg publicznych gminnych. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.). Z treści art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

Do dróg gminnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, można zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminną. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy.

Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega.

Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowym uchwałą Rada [...] zaliczyła do kategorii dróg gminnych m.in. ulicę [...] i ulicę [...] w [...].

Ze skargi oraz z pisma wzywającego do usunięcia naruszenia prawa wynika, że grunty, po których biegną ulice: [...] w [...], na odcinku pomiędzy ulicą [...] a [...] obejmują działkę nr ewidencyjny [...] z obrębu [...], zaś grunty pod ulicą [...] w [...], na odcinku pomiędzy ulicą [...] a [...] obejmują między innymi działkę o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...]. Organ nie wezwał jednak skarżącej do wykazania prawa własności wskazanych przez skarżącą nieruchomości poprzez nadesłanie choćby odpisu zwykłego z księgi wieczystej dla każdej z wymienionych działek czy jakichkolwiek dokumentów mogących potwierdzić prawo własności. Organ również nie dysponuje decyzją, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), stanowiącym, że "podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody." Decyzja, o której mowa w tym przepisie ma charakter deklaratoryjny, lecz dopóki nie zostanie wydana Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie mogą samodzielnie przesądzić kwestii własnościowych. Rada [...] w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, iż decyzja taka nie została wydana, a w sprawie toczy się postępowanie w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 3 cyt. ustawy.

Stosownie zaś do ust. 1 art. 73 cyt. ustawy "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem."

W tym miejscu wskazać trzeba, że organ na rozprawie złożył załącznik nr 3 do uchwały z 1988 roku - wykaz dróg lokalnych miejskich - z którego wynika, że w wykazie tych dróg znajdują się m.in. ulice [...] i [...]. Samo zaliczenie uchwałą z 1988 roku ulic do dróg lokalnych miejskich nie przesądza prawa własności do tych ulic. Podobnie zaskarżona uchwała zalicza wymienione ulice do kategorii dróg gminnych, a jak już postępowanie wykazało, na dzień dzisiejszy nie są to drogi stanowiące własność gminy, a zatem brak było również podstaw do uznania, że w 1988 roku gmina legitymowała się prawem własności do gruntów, po których drogi te przebiegają. Jednocześnie, jak wynika z oświadczenia organu, nadal nie posiada on dokumentu, z którego wynikałyby jego uprawnienia właścicielskie, a w szczególności ostatecznej decyzji Wojewody stanowiącej podstawę ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność gminy tych działek.

Stwierdzić więc należy, w kontekście ww. wskazań, iż Rada [...] nieuprawniona była do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych ulicy [...] oraz ulicy [...]. Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii drogi publicznej winna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi. Uchwała nie stanowi automatycznego przejścia prawa własności gruntu na samorząd.

Powyższe oznacza, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 2a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, w której zaliczyła ona do kategorii dróg gminnych ulicę [...] oraz ulicę [...] w [...].

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zauważyć również należy, iż zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Sąd mógł stwierdzić jej nieważność, mimo, iż od podjęcia uchwały minął okres dłuższy niż jeden rok, albowiem, jak to zostało wskazane na wstępie, niniejsza uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie skarżąca zaskarżyła przedmiotową uchwałę w zakresie zaliczenia do kategorii drogi gminnej ulicy [...] oraz ulicy [...], bowiem grunty pod tymi ulicami co do działki nr [...] i nr [...] są jej własnością. W aktach administracyjnych sprawy brak stosownych odpisów z ksiąg wieczystych czy innych dokumentów potwierdzających prawo własności nieruchomości wskazanych przez skarżącą, co tylko oznacza, że organ nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dlatego Sąd, dla wyjaśnienia wątpliwości, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuścił dowód z przedstawionych w toku postępowania dokumentów w postaci: odpisu z księgi wieczystej dotyczącego wymienionych ulic, w której widnieje I. M. i M. M., zawiadomienia o zmianach danych w ewidencji gruntów i budynków dla dziełek ewidencyjnych nr [...] i [...], wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów dotyczących wymienionych działek, aktualne na dzień [...] lutego 2013 r., a stanowiące podstawę -jak wynika z adnotacji- do dokonania wpisu w księdze wieczystej, wykazu hipotecznego "[...]" z opisem nieruchomości, oraz mapy fragmentu nieruchomości wydzielonej z KW nr [...] do KW [...] ze szkicem nieruchomości, które to dokumenty uprawdopodobniają twierdzenie Skarżącej.

W ocenie Sądu należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części z uwagi na fakt nie legitymowania się przez Radę [...] prawem własności do gruntów, na których drogi te przebiegają.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I i II wyroku, a rozstrzygnięcie o kosztach oparł na treści art. 200 powołanej ustawy, czyli jak w pkt III wyroku.