II SA/Wa 1164/13

Uzasadnienie

Małżonkowie W. i B. K. wystąpili wnioskiem z dnia [...] września 2012 r. o najem lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. po śmierci najemcy. W uzasadnieniu wniosku podali, że najemcą tego lokalu była T. L. – matka wnioskodawczyni W. K. (zmarła [...] czerwca 2012 r.). Wnioskodawczyni natomiast w lokalu tym mieszka od roku [...], a po wyjściu za mąż, zamieszkał też w nim jej mąż B. K., a następnie synowie M. i T. W tej sytuacji chcą uzyskać potwierdzenie do powyższego lokalu.

Zarząd [...] W. uchwałą z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem miasta [...] W., działając na podstawie § 45 pkt 2, 4 i 5 i § 50 Statutu [...] W., stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom [...] W. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...]. poz. [...] z późn. zm.) w zw. z § 6 pkt 8 uchwały nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] W. do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] W. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z późn. zm.) oraz w związku z § 24 ust. 1, § 31 ust.1 pkt 4 w związku z § 31 ust. 6 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz.[...] z późn zm.), w § 1 nie wyraził zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na uzupełnieniu listy osób zakwalifikowanych do najmu lokalu W. i B. K. w zakresie regulacji tytułu prawnego lokalu nr [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu podano, że skarżący wystąpili z wnioskiem o potwierdzenie uprawnień do lokalu nr [...] przy ul. [...], w którym zamieszkują wraz z dwoma synami. Powyższy lokal dnia [...] września 2012 r. został przekazany przez dotychczasowego dysponenta tj. Komendę [...] Policji do zasobów [...] W. Osobą, która posiadała tytuł prawny do lokalu była matka skarżącej – T. L., która zmarła [...] czerwca 2012 r. W. K. zameldowana jest w przedmiotowym lokalu od [...] grudnia 1953 r. Na koncie lokalu brak jest zaległości w opłatach. Przedmiotowy lokal składa się z [...] pokoi oraz kuchni o powierzchni mieszkalnej [...] m2 i powierzchni użytkowej [...] m2. Średni miesięczny dochód za okres 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku w przeliczeniu na 1 osobę wynosi [...] zł, zatem przekracza 160% minimum dochodowego w gospodarstwie wieloosobowym tj. [...] zł. Komisja Mieszkaniowa przedmiotowy wniosek zaopiniowała negatywnie na podstawie przepisu § 31 cytowanej już wyżej uchwały nr [...] Rady Miasta [...] W., gdyż powyższe okoliczności wskazują, że W. i B. K. nie spełniają kryteriów z § 31 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 31 ust. 6 pkt 1 uchwały. Zgodnie z § 24 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W., wnioski zaopiniowane przez komisję mieszkaniową rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób zakwalifikowanych do najmu lokalu.

Następnie pismem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] poinformowano skarżących, że odpowiadając na wystąpienie dotyczące zawarcia umowy najmu lokalu nr przy ul. [...] w związku przekazaniem powyższego lokalu przez dotychczasowego dysponenta tj. Komendę [...] Policji do zasobów [...] W., ich wniosek został rozpatrzony przez komisję mieszkaniową na podstawie przepisu § 31 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. i nie uzyskał pozytywnej opinii, zaś w dalszej części podając jego brzmienie stwierdzono, że średni miesięczny dochód za okres 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku w przeliczeniu na 1 osobę przekracza 160% minimum dochodowego dla gospodarstw wieloosobowych i w związku z tym nie spełniają oni przesłanek podanego już wcześniej przepisu § 31 uchwały.

W wezwaniu z dnia 20 marca 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa i o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym skarżący podali, że po sprawdzeniu o dane zawarte w aktualnych zaświadczeniach obejmujących okres do końca 2012 r., łączna kwota ich dochodów netto, tj. po potrąceniu podatku wynosi [...] zł, a zatem na jedną osobę [...] zł. Dochód powyższy jest jednak dochodem czysto teoretycznym. Za dochód B. K. została bowiem uznana podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne wynosząca do końca 2012 r. [...] zł, a w roku 2013 – [...] zł., natomiast uzyskuje on dochody bardzo zmienne, często poniżej powyższej wysokości z uwagi na fakt, że jest taksówkarzem o bardzo złym stanie zdrowia. Z uwagi na opodatkowanie w formie karty podatkowej, za wysokość wynagrodzenia przyjmuje się podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne. Powyższa wysokość rozmija się jednak z wysokością zarobków realnie uzyskiwanych. Z reguły są to zarobki nieprzekraczające [...] zł miesięcznie. Do wezwania załączono zaświadczenia lekarskie, karty informacyjne dotyczące stanu zdrowia oraz wysokości płatności z tytułu kosztów zakupu leków, które są wysokie i przekraczają kwotę 100 zł miesięcznie.

Zastępca Burmistrza [...] W. pismem z dnia 24 kwietnia 2013 r. będącym odpowiedzią na wezwanie stwierdził, że nadal aktualne jest stanowisko Zarządu Dzielnicy [...] W., o którym zostali poinformowani w piśmie z dnia 28 lutego 2013 r. podkreślając, że ich wniosek został rozpatrzony na podstawie przepisu § 31 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. negatywnie, a w dalszej części wskazano na jego treść konstatując, że dołączone nowe zaświadczenia o dochodach za okres 6 miesięcy poprzedzających wystąpienie z dnia 29 marca 2013 r. wskazują, że nadal skarżący nie spełniają przepisu § 31 uchwały i ich dochód w gospodarstwie domowym przekracza 160% minimum dochodowego dla gospodarstw wieloosobowych, zaś podniesione w odwołaniu argumenty dotyczące wysokich kosztów związanych z zakupem leków, nie mają wpływu na wyliczenie dochodu określonego w uchwale.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący W. i B. K. wnieśli i uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 31 ust. 4 cytowanej już wyżej uchwały z dnia [...] lipca 2009 r. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych wobec przyjęcia, że za dochód skarżącego B. K. należy przyjąć zadeklarowaną kwotę przychodu, stanowiącą podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne – bez uwzględniania kosztów uzyskania przychodu oraz podatku dochodowego płaconego w ramach karty podatkowej. W uzasadnieniu powtórzył swoja argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa dokonując szczegółowych wyliczeń i reasumując, że łączna kwota na osobę wynosi [...] zł, tj. poniżej 160% minimum dochodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne raz jeszcze podkreślił, że wniosek skarżących został rozpatrzony w oparciu o przepis § 31 w zw. z § 31 ust. 6 pkt 1 cytowanej już wyżej uchwały nr [...], cytując raz jeszcze jego brzmienie i stwierdzając, że średni miesięczny dochód gospodarstwa skarżących za okres 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku w przeliczeniu na 1 osobę przekraczał 160% minimum dochodowego w gospodarstwie wieloosobowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Na samym początku stwierdzić należy, że co do zasady sprawy związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Następnie ustawę tę z zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Z drugiej jednakże strony mając na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta stanowi, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach.

W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 tej ostatniej ustawy – Rada W. podjęła w dniu [...] lipca 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. Określą ona, jako prawo miejscowe, zasady na jakich są wynajmowane mieszkańcom W. lokale, znajdujące się w dyspozycji miasta i podstawową przy tym ich część stanowią lokale, o których wynajęcie obiegają się osoby, określone w § 4 cytowanej uchwały a więc (ogólnie mówiąc) pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych.

W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, jak również reguluje sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie, wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. Zatem w tym wypadku należy zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych, a stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego.

W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) przedmiotem zatem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma zatem charakteru cywilnoprawnego, a administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy.

Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., nie występowało. Wnioski W. i B. K. o najem lokalu mieszkalnego, kierowane do władz Dzielnicy [...] W. nie dotyczyły bowiem zakwalifikowania ich do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, lecz ich jednoznaczną treścią było uregulowanie na rzecz wnioskodawców tytułu prawnego do konkretnego lokalu, a mianowicie lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. i co jest ujęte w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały, w którym wymienieni zamieszkali jako członkowie rodziny po zmarłej T. L. – matce W. K., za zgodą wynajmującej i aktualnie, aczkolwiek bez tytułu prawnego, nadal zamieszkują.

Zatem podstawą dla tego rodzaju działań był przepis § 31 ust. 1 cytowanej wyżej uchwały Rady [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. i który został ujęty w podstawie materialno prawnej zaskarżanej uchwały stanowiący, że – z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c. lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego.

Powyższe uregulowanie, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 885/10, dotyczącym uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy L., która zawierała przepisy mocno zbliżone do rozpatrywanych, "(...) nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. (...) Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu ("umowa najmu może być zawarta"). To że uchwała w § 16 ust. 1 (w rozpatrywanym przypadku § 31 ust. 1) wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 16 ust. 1 (w rozpatrywanej sprawie § 31 ust. 1 cyt. uchwały) kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad".

Podzielając powyższe stanowisko należy również zwrócić uwagę na fakt, że wyżej przedstawione rozumienie treści § 31 ust. 1 uchwały Rady [...] W. z dnia [...] lipca 2009 r. nie może być w żadnym stopniu uznane za sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi. W wyroku z dnia 1 lipca 2003 r. (sygn. akt P 3/02, OTK-A 2003, nr 6, poz. 58) badając zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 691 k.c. (w jego obecnej wersji) Trybunał Konstytucyjny zauważył bowiem, że art. 75 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania, a ochronę praw lokatorów określa ustawa, jest przepisem tylko zadaniowym, który jedynie programowo określa, w wyżej przedstawionym zakresie, politykę państwa a nie przepisem wskazującym na standard realizacji tej polityki a tym bardziej, przepisem stanowiącym podstawę dla roszczeń konkretnych osób.

Podkreślenia ponadto wymaga fakt, że wspomniany wyżej przepis § 31 ust. 1 omawianej uchwały z dnia [...] lipca 2009 r., nawiązuje wyraźnie do regulacji cywilnoprawnej, to jest przepisu art. 691 k.c., który po nowelizacji kodeksu cywilnego, dokonanej art. 26 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, na nowo przywrócił obowiązywanie tego przepisu, ale w zmienionej treści, to jest zawężającej (w stosunku do pierwotnej treści art. 691 k.c.) krąg osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy.

Zatem regulacja prawna przewidziana w § 31 ust. 1 cytowanej uchwały, mając na uwadze względy czysto życiowe, polegające na możliwości zapewnienia stabilności warunków mieszkaniowych tej części osób, które były, jak określił to Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku, członkami wspólnoty mieszkaniowej najemcy lokalu, umożliwia gminie (dzielnicy) zawarcie z takimi osobami umowy najmu, zajmowanego za zgodą dysponenta od szeregu lat lokalu, jeśli osoby takie nie spełniły warunków, aby – w trybie art. 691 k.c. – wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu.

Podkreślić ponadto należy, że pozostałe warunki, jakie musi taki lokator spełniać, różnią się od warunków przewidzianych dla osób ubiegających się o zawarcie z nimi umowy najmu, w którym to postępowaniu kwalifikuje się do umieszczenia na liście osób, z którymi zostanie w przyszłości zawarta umowa najmu lokalu. Dotyczy to zarówno wysokości dochodów jak i kryterium powierzchniowego, które w rozpatrywanym przypadku nie są aż tak restrykcyjne jak przy ubieganiu się o zakwalifikowanie do umieszczenia na wspomnianej wyżej liście (§ 31 ust. 1 pkt 2 i 4 uchwały).

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie omawiana regulacja prawna umożliwia wyjście naprzeciw interesom lokatora, który w tym przypadku wywodzi swoje "uprawnienie" do zamieszkiwania w danym lokalu, z okoliczności w istocie faktycznej, to jest z faktu, że jako członek rodziny osoby uprawnionej do lokalu, od co najmniej siedmiu lat mieszkał razem z nią i to za zgodą dysponenta lokalu oraz prowadził z najemcą wspólne gospodarstwo domowe, a ponadto spełnia dodatkowo przesłanki, określone w § 31 ust. 1 pkt 2 - 4 uchwały. Regulacja ta jednak nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy [...] W., wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu.

W tym stanie rzeczy uznając zatem, że skarga do sądu administracyjnego w sprawie nie była dopuszczalna, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji postanowienia.