II SA/Kr 986/13

Uzasadnienie

W dniu 20 kwietnia 2010 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , działając jako organ administracji rządowej niezespolonej wydał na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne akt prawa miejscowego - rozporządzenie nr 4/2010 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej [....] S.A. zlokalizowanego w miejscowości S. , gmina L. , na którego podstawie ustanowiono strefę ochronną ujęcia wody podziemnej [....] S.A. Strefę tą podzielono na teren ochrony bezpośredniej i pośredniej. Na terenie ochrony bezpośredniej zabroniono użytkowania gruntów do celów niezwiązanych z eksploatacją ujęcia wody, a ponadto stwierdzono, że teren należy zagospodarować zielenią, wody opadowe należy odprowadzać w sposób uniemożliwiający przedostanie się ich do urządzeń służących do poboru wody oraz odprowadzać poza granicę ochrony bezpośredniej ścieki z urządzeń sanitarnych, przeznaczonych do użytku osób zatrudnianych przy obsłudze urządzeń służących do poboru wody. Na terenie ochrony pośredniej zabroniono natomiast m.in. wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, gromadzenia ścieków w zbiornikach bezodpływowych, stosowania komunalnych osadów ściekowych, zakładania gospodarstw ogrodniczych lub sadowniczych o intensywnej uprawie owoców lub warzyw, zmiany lasu na użytek rolny, a także budowy autostrad, torów kolejowych, dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych z wyłączeniem projektowanego odcinka obwodnicy drogowej S. wyposażonego w szczelny system kanalizacyjny ujmujący wody opadowe i roztopowe, lokalizowania zakładów przemysłowych oraz związanych z nimi instalacji i obiektów, w szczególności obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, lokalizowania magazynów i rurociągów do transportu substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, lokalizowania składowisk odpadów komunalnych, niebezpiecznych, innych niż niebezpieczne i obojętne oraz obojętnych, wydobywania kopalin, mycia pojazdów mechanicznych poza myjniami usługowymi, urządzenia parkingów, z wyłączeniem parkingów wyposażonych w szczelny system kanalizacyjny ujmujący wody opadowe i roztopowe, urządzanych w granicach działek nr nr [....] , lokalizowania zakładów przemysłowych oraz związanych z nimi instalacji i obiektów, w szczególności obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, lokalizacji magazynów i rurociągów do transportu substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, lokalizowania nowych ujęć wody, z wyłączeniem studni zastępczych, wydobywania kopalin, urządzania parkingów.

Pismem z dnia 14 maja 2010 r. Wójt Gminy L .wezwał Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu wskazano na naruszenie art. 55 ust. 2 i art. 56 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez wydanie rozporządzenia w sprawie ustanowienia stref ochrony wód podziemnych bez przeprowadzenia prawidłowych badań geologicznych, hydrogeologicznych, hydrograficznych i geomorfologicznych oraz naruszenie art. 58 powołanej ustawy poprzez wskazanie na zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, nieznajdujące uzasadnienia w prawidłowym procesie ochrony wód podziemnych. Gmina zarzuciła, że przedstawiona w sprawie dokumentacja jest błędna i zawiera zasadnicze wady metodologiczne, których efektem są nieprawidłowe wyniki, powodujące wątpliwości, co do zabezpieczenia wód podziemnych w okolicach L. Wątpliwości te potwierdziła ekspertyza hydrogeologiczna dotycząca wyznaczenia i ustanowienia stref ochronnych ujęć wód podziemnych opracowana na zlecenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Z ekspertyzy tej wynika, że granice stref ustalonych zgodnie z wnioskiem i w oparciu o przedłożoną dokumentację nie spełniają swego zadania, a ochrona zasobów wodnych jest iluzoryczna. Wykonane dokumentacje hydrologiczne posiadają natomiast ewidentne błędy i braki, i nie mogą stanowić podstawy do wydania rozporządzeń spełniających cele stawiane przez prawo wodne. Brak prawidłowych badań nie pozwala na ustalenie właściwych granic stref ochrony bezpośredniej, a także pośredniej oraz wprowadzenia adekwatnych ograniczeń służących ochronie wód. Wprowadzone ograniczenia są mało precyzyjne, a w części zbędne i niczym nie uzasadnione.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki W. w K. w piśmie z dnia 15 czerwca 2010 r. poinformował, że nie znajduje podstaw do dokonania zmian w wydanych rozporządzeniach, gdyż zostały one wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, celem ochrony istniejących zasobów wodnych.

Skargę na rozporządzenie złożyła Gmina L. , zarzucając naruszenie art. 55 ust. 2 i art. 56 ust. 2 ustawy Prawo wodne. W skardze Gmina powtórzyła argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Podkreśliła, że wyniki badań hydrologicznych, hydrograficznych, geomorfologicznych i dokumentacja, która została złożona w przedmiotowej sprawie zawierają wiele wad metodologicznych, które prowadzą do błędnych wniosków i generują nieprawidłowe wyniki, poddające w wątpliwość zabezpieczenie wód podziemnych w okolicach L. Stanowisko to potwierdza także ekspertyza hydrologiczna dotycząca problemu wyznaczania i ustanowienia stref ochronnych ujęć wody w S. k. L. opracowana na zlecenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Ekspertyza ta wskazuje, że granice stref ustalone zgodnie z wnioskiem i w oparciu o przedłożoną dokumentację nie spełniają swojego zadania, a ochrona zasobów wodnych jest iluzoryczna. Zmiany, jakie zaproponowali wnioskodawcy odnośnie stref ochronnych, nie poprawiają sytuacji w tym zakresie, a nawet ją pogarszają. Natomiast przedstawiona przez wnioskodawców dokumentacja hydrologiczna posiada ewidentne błędy i braki, w związku z czym nie może stanowić podstawy do wydania rozporządzeń, ponieważ nie spełnia ona wymagań stawianych przez prawo wodne. Brak prawidłowych badań hydrogeologicznych nie pozwala na ustalenie właściwych granic stref ochrony bezpośredniej jak również pośredniej oraz wprowadzania adekwatnych ograniczeń służących ochronie wód. Dotychczasowe wyniki badań pokazują, że wprowadzone ograniczenia nie spełniają swojej funkcji, są nieprecyzyjne, a część z nich jest zbędna i nieuzasadniona. Strona skarżąca podniosła, że organ administracji wprowadził ograniczenia w sposób dowolny, nieuzasadniony celami art. 54 ust. 1 ustawy Prawo wodne, które mówią, iż ograniczenia mogą być wprowadzone, gdy czynności prowadzone na terenie objętym zakazem powodują zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajnością ujęcia. Tymczasem rozporządzenie nr 4/2010 w § 3 ust. 1 pkt 14 wprowadza całkowity zakaz lokalizowania zakładów przemysłowych, z wyłączeniem zakładów przemysłowych zlokalizowanych na działkach wymienionych w załączniku do rozporządzenia. Organ w ogóle nie odniósł się, w oparciu o posiadane ekspertyzy, w jaki sposób lokalizowanie zakładów przemysłowych powodowałoby zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajnością ujęcia. Zakaz został wprowadzony w sposób dowolny, bez stosownego uzasadnienia które miałoby oparcie w przeprowadzonych ekspertyzach. Ponadto strona skarżąca wskazała, iż stosowanie nakazów, zakazów i ograniczeń nie może mieć charakteru dowolnego i musi służyć realizacji celów z art. 54 ustawy Prawo wodne.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego w skardze złożonej na podstawie art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak legitymacji do złożenia skargi winien zatem skutkować jej odrzuceniem. Ponadto strona skarżąca złożyła jedną wspólną skargę na dwa odrębne akty prawa miejscowego wydane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, co również powinno skutkować jej odrzuceniem. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ podniósł, że zarzut naruszenia art. 55 ust. 2 i art. 56 ustawy Prawo wodne jest bezzasadny. Wydając zaskarżone rozporządzenie, zgodnie z art. 58 ust. 3 wskazanej ustawy, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej oparł się na posiadanej dokumentacji hydrogeologicznej załączonej do wniosku. Dokumentacja ta spełnia wymogi art. 55 ust. 2 oraz art. 58 ust. 3 ustawy Prawo wodne i została przyjęta bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa [....] . Organ podkreślił, że aktualnie trwają bardzo kosztowne i czasochłonne dodatkowe badania hydrogeologiczne, które umożliwią ewentualne zweryfikowanie oraz ocenę zasadności zmiany wydanych rozporządzeń dotyczących stref ochronnych istniejących zakazów i nakazów. Organ podniósł, że przy wydaniu przedmiotowych rozporządzeń kierował się także stanowiskiem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, który wstępnie opiniował projekty zaskarżonych rozporządzeń i który wskazał iż "...wstrzymanie się z wydaniem rozporządzenia o ustanowieniu strefy ochronnej ujęcia do czasu opracowania dodatku (do dokumentacji hydrologicznej) może spowodować zagrożenie ujęcia. Biorąc pod uwagę potencjalne zagrożenie i jego nieodwracalne skutki, Dyrektor RZGW może, jeśli uzna to za konieczne i możliwe podjąć decyzję o wydaniu rozporządzenia ustanawiającego taką strefę". W tym stanie rzeczy organ nie naruszył art. 55 i art. 56 ustawy Prawo wodne. Zarzut naruszenia art. 58 w związku z art. 54 ustawy Prawo wodne jest również bezzasadny. Wydane rozporządzenia określają prawidłowo zakazy, nakazy, ograniczenia, które znajdują uzasadnienie w prawidłowym procesie ochrony wód podziemnych. Wprowadzenie tych zapisów poprzedzono oceną zasadności ich wprowadzenia dokonywaną przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, jako organu uprawnionego do stanowienia tego rodzaju aktów prawa miejscowego. Dyrektor RZGW, wprowadzając zakazy ograniczające użytkowanie gruntów oraz korzystanie z wód dla strefy ochronnej ujęcia MZK, oparł się m. in. na zaleceniach wynikających z "Dodatku do dokumentacji hydrologicznej zasobów eksploatacyjnych studni S-l, S-ll, S-III "Nad Stojadłem" w L. Stwierdzone słabe warunki izolacyjne nadkładu warstwy wodonośnej oraz płytkie położenie zwierciadła wody podziemnej powodują, iż ujmowana warstwa wodonośna narażona jest na przenikanie zanieczyszczeń z powierzchni terenu. Wobec powyższego uzasadnione było wprowadzenie zakazów ograniczających użytkowanie gruntów oraz korzystanie z wód. Z tych też przyczyn koniecznym było też wprowadzenie zakazu lokalizowania zakładów przemysłowych (§ 3 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia nr 4/2010) dotyczących ujęcia wody [....] . Zakaz ten wprowadzono w związku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[....] ". Zgodnie z ustaleniami uchwały na obszarze strefy ochronnej zaplanowano zasadniczą zmianę użytkowania gruntów. W ww. planie miejscowym, grunty użytkowane rolniczo zostały przeznaczone pod zabudowę przemysłową wraz infrastrukturą (....). Organ wskazał, iż zarówno pojedyncze zakłady, jak i rozległe obszary przemysłowe można traktować jako realne lub potencjalne ogniska zanieczyszczeń. Różnorodność kierunków produkcji przemysłowej sprawia, że występują bardzo zróżnicowane zagrożenia i zanieczyszczenia wód podziemnych. Objawy zanieczyszczenia wód mogą być różne w poszczególnych zakładach nawet tej samej branży w zależności m.in. od rodzaju wykorzystywanych surowców, wytwarzanych produktów i powstałych odpadów. Z tych wszystkich względów organ nie znalazł podstaw do podzielenia zarzutów skargi i wniósł o odrzucenie bądź oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1019/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 20 kwietnia 2010 r. nr [....] oraz zasądził od Dyrektora RZGW w K. na rzecz Gminy Leżajsk kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd podkreślił, że przedmiotem kontroli sądu jest rozporządzenie wydane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. będącego organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym ustawą. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy Prawo wodne w przypadkach określonych ustawą dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej wydaje akty prawa miejscowego. Zaskarżone rozporządzenie ma charakter normatywny, zawiera normy generalne i abstrakcyjne, o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które je ustanowiły i został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] , a zatem, stanowi akt prawa miejscowego.

Zdaniem Sądu, Gmina L. , wbrew stanowisku Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wykazała, iż posiada interes prawny w sprawie. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 nr 31, poz. 206) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Gmina L. jako właściciel nieruchomości (m.in. nr.....) znajdujących się w obrębie strefy ochrony ujęcia wody ma interes prawny w zaskarżeniu rozporządzeń ustanawiających te strefy. Skutkiem ustanowienia takich stref, w myśl przepisów ustawy Prawo wodne, jest wprowadzenie określonych zakazów, nakazów i ograniczeń, co do sposobu wykorzystywania nieruchomości objętych strefą (przepis art. 52 ust. 1 ustawy).

WSA wskazał, że ustanowienie stref ochronnych związane zostało m.in. z zakazem lokalizowania zakładów przemysłowych oraz związanych z nimi instalacji i obiektów, w szczególności obiektów produkcyjnych, składów, magazynów. Tymczasem na części obszaru objętego strefą ochrony, Gmina L. uchwałą z dnia 18 września 2006 r. ustanowiła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[....] ". W znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia [....] 2007 r. Gmina wskazała, że zmiana strefy ochrony w taki sposób, że zostanie nią objęty obszar [....] , spowoduje wyłączenie go z jakiejkolwiek działalności gospodarczej. Oznaczałoby to w istocie unicestwienie nie tylko planu i [....] , ale także przeznaczonych na jego realizację środków w kwocie prawie 16 min złotych z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Interes swój Gmina może zatem wywodzić z przepisów dotyczących ochrony własności lub innych praw do rzeczy oraz wynikającego stąd prawa nieskrępowanego korzystania z nieruchomości.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, iż stosownie do art. 55 ust. 2 ustawy Prawo wodne teren ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych wyznacza się na podstawie ustaleń zawartych w dokumentacji hydrogeologicznej tego ujęcia. W myśl art. 58 ust. 1 wskazanej ustawy strefę ochronną ustanawia w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary na których one obowiązują. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu do wniosku o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej dołącza się dokumentację hydrogeologiczną, o której mowa w art. 55 ust. 2. Obowiązek ten należy do właściciela ujęcia wody (art. 58 ust. 4).

Sąd stwierdził, że analiza materiału dowodowego, w szczególności obszernej korespondencji dotyczącej warunków hydrogeologicznych prowadzonej pomiędzy organami administracji zajmującymi się kwestiami związanymi z zarządzeniem gospodarką wodną, a także treść dołączonej do sprawy "Ekspertyzy hydrologicznej" A.R. z dnia 6 stycznia 2008 r. wskazują, iż strefa ochrony ustanowiona na mocy zaskarżonego rozporządzenia oparta została na wadliwej, zawierającej błędne dane dokumentacji hydrogeologicznej. W piśmie Ministerstwa Środowiska z dnia 20 marca 2008 r. skierowanym do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej dotyczącym przedmiotowej sprawy stwierdzono, że wyznaczenie stref ochronnych powinno być oparte na rzetelnym rozpoznaniu warunków hydrogeologicznych oraz ustaleniu istotnych czynników mogących mieć wpływ na ich wyznaczenie, w związku z czym zasadnym jest uaktualnienie przedłożonej dokumentacji. Zastępca Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w piśmie z dnia [....] 2008 r. wskazał z kolei, że po zapoznaniu się z "Ekspertyzą hydrogeologiczną" A.R. można stwierdzić, iż dotychczas wykonane dokumentacje hydrogeologiczne posiadają ewidentne błędy i braki, i nie mogą stanowić podstawy do wydania w pełni uzasadnionych rozporządzeń. Dalej w piśmie z dnia [....] 2008 r. skierowanym do Miejskiego Zakładu Komunalnego w L. oraz [....] S.A. w K. , Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, że projekty rozporządzeń dotyczące ustanowienia stref ochronnych zostały zaopiniowane negatywnie. W związku z powyższym konieczne jest ponowne opracowanie przez wnioskodawców uaktualnionych dodatków do dokumentacji hydrogeologicznych i zmodyfikowanie złożonych wniosków. W odpowiedzi na powyższe pismo Miejski Zakład Komunalny w L. w piśmie z dnia 6 maja 2008 r. wniósł o wydanie rozporządzenia na podstawie załączonej do wniosku dokumentacji, która została opracowana zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym wymogami określonymi w ustawie Prawo wodne oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 października 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać dokumentacje hydrogeologiczne. W ocenie Miejskiego Zakładu Komunalnego wszelkie warunki określone przepisami zostały spełnione, a zatem domaganie się kolejnego opracowania i kolejnych załączników jest nieuzasadnione. Podobnie, [....] S.A. w piśmie z dnia 7 kwietnia 2008 r. stwierdziła, że żądanie uzupełnienia dokumentacji hydrogeologicznej i modyfikacji wniosku nie znajduje uzasadnienia w obowiązującymi stanie prawnym. Zaznaczono, że Marszałek Województwa [....] , jako właściwy organ administracji geologicznej przyjął załączoną do wniosku dokumentację bez zastrzeżeń, o czym zawiadomił spółkę w dniu 2 listopada 2006 r. Spółka stwierdziła, że przyjęta przez Marszałka dokumentacja hydrogeologiczna jest aktualna, zaś opinia Marszałka jest wiążąca dla Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej podtrzymał swoje stanowisko o uzupełnieniu dokumentacji podkreślając, że wynika ono z przeprowadzonego postępowania oraz zgromadzonych materiałów, a w szczególności z jednoznacznie negatywnego stanowiska Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz Ministerstwa Środowiska. Spółka podniosła, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie jest uprawniony do żądania od spółki sporządzenia nowej dokumentacji hydrogeologicznej. Tym samym wnioskodawcy odmówili żądaniu uzupełnienia dokumentacji.

Sąd zwrócił także uwagę na znajdujące się w aktach przedmiotowej sprawy pismo Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej datowane na dzień 14 maja 2008 r., w którym stwierdzono m.in., że opracowana przez A.R. "Ekspertyza hydrogeologiczna" wykazała na istotne różnice w budowie geologicznej oraz sposobie i warunkach zagospodarowania wód podziemnych w rejonie ujęcia w stosunku do określonych w przyjętej dokumentacji. W piśmie tym stwierdzono również, że zasięg strefy ochronnej w decydującym stopniu zależy od przyjętej do obliczeń wysokości zasobów eksploatacyjnych. Ich zawyżenie spowodowało z pewnością błędne wyznaczenie strefy. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie organy niezespolonej administracji rządowej w województwie są obowiązane do uzgadniania z wojewodą projektów aktów prawa miejscowego stanowionych przez te organy na podstawie odrębnych przepisów. Wojewoda [....] , będący organem uzgadniającym w niniejszej sprawie, stwierdził, że z dokumentacji otrzymanej przy przedmiotowym projekcie rozporządzenia nie wynika, aby wnioskodawca uzupełnił wniosek o wymagane dokumenty, a zatem niezrozumiałym jest fakt przedłożenia Wojewodzie do uzgodnienia projektu rozporządzenia. Wojewoda odwołał się również do pisma Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, w którym stwierdzono, iż dokumentacja hydrogeologiczna posiada ewidentne błędy i braki, i nie może stanowić podstawy do wydania w pełni uzasadnionych merytorycznie rozporządzeń. Po kolejnej pisemnej interwencji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. (pismo z 25 marca 2010 r.) pismem datowanym na 12 kwietnia 2010 r. Wojewoda [....] dokonał stosowanego uzgodnienia i poinformował Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, iż nie wnosi uwag do przedłożonego projektu rozporządzenia.

WSA zauważył, że w sprawie nie nastąpiła żadna nowa okoliczność uzasadniająca taką zmianę stanowiska. W szczególności dokumentacja hydrogeologiczna nie została poprawiona ani uzupełniona przez wnioskodawców. Organ uzgadniający w żaden sposób nie wyjaśnił też powodów zmiany swojego stanowiska. Sąd stwierdził, że strefy ochrony ujęcia wód podziemnych zostały wyznaczone w oparciu o nieprawidłowe ustalenia zawarte w błędnej dokumentacji hydrogeologicznej. Tym samym Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, wydając zaskarżone rozporządzenia, naruszył prawo materialne tj. art. 55 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Z przepisu tego wynika, że teren ochrony pośredniej powinien zostać wyznaczony na podstawie ustaleń zawartych w dokumentacji hydrogeologicznej, przy czym ustalenia te nie mogą być z założenia wadliwe. Właściwe stosowanie prawa materialnego może bowiem odbywać się tylko na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Tymczasem organ, zdając sobie sprawę z wadliwości przyjętych ustaleń, o czym świadczy choćby treść pisma z dnia 7 kwietnia 2008 r. (organ wskazał tu na konieczność ponownego opracowania przez wnioskodawców dodatków do dokumentacji hydrogeologicznych), wydał zaskarżone rozporządzenia. Wadliwość przyjętych ustaleń została również potwierdzona przez pełnomocnika Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rozprawie, która odbyła się w niniejszej sprawie w dniu 10 sierpnia 2011 r. Pełnomocnik oświadczył, że zdawał sobie sprawę, że wydane rozporządzenia nie są oparte o pełną dokumentację hydrogeologiczną. Dokumentacja ta została jednak przyjęta bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa, a zatem Dyrektor RZGW uznał, że jest związany tym poglądem i nie może kwestionować braków w dokumentacji. Sąd podkreślił jednak, że przyjęcie przez Marszałka bez zastrzeżeń błędnej dokumentacji nie może prowadzić do przyjmowania takiej samej błędnej dokumentacji przez organ. Zdaniem Sądu przyjęcie dokumentacji ma formę jedynie informacji nie podlegającej kontroli sądu. Przyjęcie bez zastrzeżeń dokumentacji nie dokonuje się bowiem w formie jakiegokolwiek zaskarżalnego aktu (decyzja, postanowienie), którego istnienie w obrocie prawnym bez jego wcześniejszego wzruszenia byłoby dla organu wydającego akt prawa miejscowego wiążące.

Sąd dodatkowo zaznaczył, iż zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, dokumentacja geologiczna podlega zmianie w razie stwierdzenia istotnych różnic w budowie geologicznej lub w warunkach geologicznych albo w sposobie i w warunkach zagospodarowania wód podziemnych w stosunku do danych określonych w zatwierdzonej lub przyjętej dokumentacji. W przedmiotowej sprawie dokumentacja, pomimo wielokrotnych wskazań organów administracji nie została poprawiona ani uzupełniona, czym naruszono również powyższy przepis, choć jak wynika z przebiegu postępowania początkowo organ widząc taką konieczność (stwierdzając istotne różnice w budowie geologicznej wód podziemnych w stosunku do danych określonych w przyjętej bez zastrzeżeń dokumentacji) wzywał bezskutecznie wnioskodawców do podjęcia działań w tym kierunku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor RZGW w K. , zaskarżając wyrok w całości. Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 32 ppsa w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez przyjęcie przez WSA w Krakowie, że Gmina L. posiadała legitymację strony skarżącej do zaskarżenia rozporządzenia Nr 4/2010 Dyrektora RZGW w K. z dnia 20 kwietnia 2010 r. w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody;

2) art. 141 § 4 ppsa poprzez brak wymaganego tym przepisem sporządzenia spełniającego wymogi uzasadnienia wyroku wobec stwierdzonej przez Sąd nieważności rozporządzenia bez wykazania istotnego naruszenia prawa, w tym przywołanych w nim przepisów, tj. braku dostatecznego wykazania przyczyn konieczności zastosowania art. 147 ppsa jako podstawy prawnej wydania zaskarżonego wyroku;

3) art. 134 § 1 ppsa i art. 141 § 4 ppsa poprzez dokonanie przez Sąd wybiórczej oraz dowolnej oceny zebranego w toku procedowania materiału dowodowego w rezultacie której przyjęto stan faktyczny odmienny od rzeczywistego, ustalonego przez organ stanowiący akt prawa miejscowego i pozostającego w sprzeczności i w niezgodności z obowiązującą Dyrektora RZGW K. procedurą jego stanowienia określoną art. 58 przepisami Prawa wodnego, w tym poprzez błędne przyjęcie, że w jej ramach toczyło się postępowanie administracyjne oraz pominięcie, że w ramach procedury stanowienia prawa dokonywane są wiążące dla organu go stanowiącego uzgodnienia organów w tej procedurze uczestniczących;

4) art. 17 § 2 ppsa poprzez dokonanie nieuprawnionej zmiany składu sędziowskiego (w tym przewodniczącego składu) w trakcie postępowania sądowego;

5) art. 58 § 1 pkt 6 ppsa poprzez jego niezastosowanie, mimo że skarżąca Gmina L. nie wykazała przymiotu strony, która uzasadniałaby jej legitymację do wniesienia skargi w rozumieniu art. 32 ppsa w związku z art.63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie;

6) art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 3 § 1 oraz art. 2 pkt 5 ppsa poprzez jego zastosowanie przy braku podstaw i przy nie wykazaniu przez WSA w Krakowie zaistnienia przesłanki istotnego naruszenia prawa wobec niewykazania przez Sąd naruszenia przepisów prawnych określających procedurę stanowienia tego aktu prawnego, podstawy jego wydania, jak i przy jego wydawaniu, kompetencji Dyrektora RZGW w K. ;

7) art. 151 ppsa przez niezastosowanie, w sytuacji gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki dla jego zastosowania i oddalenia skargi przez WSA w Krakowie;

8) art. 55 ust. 2 ustawy Prawo wodne i art. 46 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego w związku z art. 32 i 51 ustawy Prawo wodne przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzgodniona z właściwymi organami dokumentacja hydrogeologiczna i ustalenia w niej zawarte nie były dla Dyrektora RZGW wiążące a nadto, że uniemożliwiały i nie uprawniały wydania zaskarżonego rozporządzenia, w sytuacji konieczności zapewnienia ochrony ujęcia wód podziemnych, jak i w świetle dyspozycji art. 46 Prawa geologicznego i górniczego nie wykluczającej zmiany przyjętej dokumentacji hydrogeologicznej także po wydaniu rozporządzenia w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej i możliwej jego ewentualnej zmiany, co zostało uwzględnione przez Dyrektora RZGW w K. w dacie wydania rozporządzenia poprzez ustanowienie strefy na czas określony.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2609/11 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, a także zasądził od Gminy L. na rzecz Dyrektora RZWG w K. kwotę 270 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie NSA w sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ppsa, ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 ppsa.

Zdaniem NSA zasadne były zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 32 ppsa w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie oraz art. 134 i art. 141 § 4 ppsa w zakresie niedostatecznego uzasadnienia naruszenia interesu prawnego Gminy L. przez zaskarżone do Sądu I instancji rozporządzenie Dyrektora RZGW w K. w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody i zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Sąd I instancji uznał, że Gmina L. posiada legitymację do wniesienia skargi na rozporządzenie w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody, gdyż jest "właścicielem nieruchomości (m.in. 2091/11, 1934, 1935) znajdujących się w strefie ochrony ujęcia wody", a nadto na części obszaru objętego strefą ochrony, Gmina L. uchwałą z dnia 18 września 2006 r. ustanowiła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[....] ". WSA w Krakowie zaznaczył, że w znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia 25 września 2007 r. Gmina L. wskazała, że zmiana strefy ochrony w taki sposób, że zostanie nią objęty obszar Parku Przemysłowego, spowoduje wyłączenie go z jakiejkolwiek działalności gospodarczej. Oznaczałoby to w istocie unicestwienie nie tylko planu i [....] , ale także przeznaczonych na jego realizację środków w kwocie prawie 16 min złotych z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Ustanowienie stref ochronnych związane bowiem zostało m.in. z zakazem lokalizowania zakładów przemysłowych oraz związanych z nimi instalacji i obiektów, w szczególności obiektów produkcyjnych, składów, magazynów.

Zdaniem NSA rację miał Sąd I instancji, że skutkiem ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody jest wprowadzenie określonych zakazów, nakazów i ograniczeń, co do sposobu wykorzystywania nieruchomości objętych strefą, zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Jednocześnie jednak NSA zwrócił uwagę, że Sąd w niedostateczny sposób wyartykułował z czego wywodzi, że zaskarżone rozporządzenie narusza interes prawny skarżącej. W ocenie NSA brak było wyjaśnienia kwestii, czy wskazując na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gmina L. powołuje się jedynie na ograniczenie przez zaskarżone rozporządzenie wykonywania przez Gminę przysługującego jej z mocy ustawy władztwa planistycznego wyrażającego się w uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy także na ograniczenie wykonywania przez nią prawa własności. Brak jest wyraźnego stwierdzenia, czy "Park [....] " według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma być usytuowany na terenach stanowiących własność innych podmiotów czy też także na terenach będących własnością Gminy L. Po drugie, zdaniem NSA, stwierdzenie, że zmiana strefy ochrony - w taki sposób, że zostanie nią objęty obszar [....] - spowoduje wyłączenie terenu [....] z jakiejkolwiek działalności gospodarczej nasuwa pewne wątpliwości. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że [....] S.A. prowadzi działalność, która pozwala zakwalifikować tą Spółkę do zakładów przemysłowych. Jednocześnie brak jakichkolwiek rozważań odnośnie przewidzianego w miejscowym planie "[....] ", w szczególności na ile charakter planowanej inwestycji odpowiada pojęciu i charakterowi zakładów przemysłowych i co należy rozumieć pod pojęciem zakłady przemysłowe, tj. jakie obiekty przedmiotowe rozporządzenie uznaje za zakłady przemysłowe. NSA podkreślił, że ta okoliczność może mieć istotne znaczenie w sprawie, gdyż zaskarżone rozporządzenie o utworzeniu strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej nie jest pierwszym aktem prawnym ustanawiającym strefę ochronną dla przedmiotowego ujęcia wody. Z tych przyczyn istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy może mieć porównanie granic strefy obecnie ustanowionej i strefy ustanowionej uprzednio oraz ich odzwierciedlenie w miejscowym planie. NSA wskazał, że konieczne jest także rozważenie wzajemnego oddziaływania aktów prawa miejscowego – miejscowego planu i rozporządzenia o utworzeniu strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej. A zatem, Sąd I instancji winien rozważyć nie tylko ustalenia miejscowego planu odnośnie "[....] ", ale i ustalenia miejscowego planu w zakresie stref ochronnych ujęcia wody podziemnej. Sąd I instancji winien także ocenić, czy rozporządzenie o utworzeniu strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej pozostaje i czy może pozostawać w sprzeczności z miejscowym planem czy też ustanowienie strefy ochronnej w innych granicach (bądź nowej strefy ochronnej) wpływa na zapisy miejscowego planu.

NSA wskazał, że Sąd I instancji winien rozważyć przepisy ustawy – Prawo wodne, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. W szczególności należy mieć na uwadze przepis art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Pamiętać też należy, iż art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085 ze zm.) stanowił, że ustanowione na podstawie dotychczasowych przepisów strefy ochronne źródeł wody oraz strefy ochronne ujęć wody stają się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230 ze zm.). Następnie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne (Dz. U. nr 228, poz. 2259) stanowił, że ustanowione na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne strefy ochronne ujęć wody stają się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w art.1, a więc w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. NSA stwierdził, że konieczna jest odpowiedź na pytanie, czy między zaskarżonym rozporządzeniem, a miejscowym planem zachodzi sprzeczność, a jeśli tak to któremu aktowi prawnemu należy przyznać pierwszeństwo; czy ustalenia obowiązującego miejscowego planu i ustanowienie strefy ochronnej wzajemnie się wykluczają, czy też pozostają z sobą w zgodzie. Rozważenie tych kwestii, zdaniem NSA, pozwoli na właściwą ocenę, czy zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozporządzenie narusza interes prawny Gminy L. , w szczególności czy wykonywanie prawa własności przez Gminę L. w zakresie nieruchomości leżących w granicach strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej - tj. na terenie obszaru objętego ochroną bezpośrednią bądź ochroną pośrednią, na których to terenach wprowadzono zakazy, nakazy i ograniczenia w ich użytkowaniu - zostało w istotny sposób ograniczone bądź wyłączone.

Ponadto NSA uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak było odniesienia się Sądu I instancji do powyższych kwestii jak też wskazania z jakich dokumentów akt niniejszej sprawy wynikają okoliczności pozwalające odpowiedzieć na powyższe pytania. W tym stanie rzeczy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 1 ppsa jak i nie stanowi odzwierciedlenia przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego rozporządzenia zgodnie z art. 134 ppsa. NSA stwierdził też, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest także wyraźnego stwierdzenia i argumentacji, że w sprawie doszło do takiego naruszenia prawa, które daje podstawę do zastosowania art. 147 ppsa, a Sąd I instancji nie rozważył kwestii istotnego bądź nieistotnego naruszenia prawa przez zaskarżone rozporządzenie.

W ocenie NSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło także właściwej oceny postępowania w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody. W szczególności nie rozważono, czy "[....] " przewidziany w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Gminy L. z dnia 18 września 2006 r. może stworzyć zagrożenie zmniejszeniem przydatności wody lub wydajności ujęcia, o jakim mowa w art. 54 ustawy – Prawo wodne. Istotne znaczenie w postępowaniu dotyczącym ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody ma także przepis art. 55 ust. 2 ustawy – Prawo wodne stanowiący, iż teren ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych wyznacza się na podstawie ustaleń zawartych w dokumentacji hydrogeologicznej tego ujęcia oraz przepis art. 46 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. nr 228, poz.1947 ze zm.) obowiązującej do dnia 1 stycznia 2012 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 163, poz. 981). Zdaniem NSA sąd I instancji winien rozważyć, jaka jest procedura ustanawiania strefy ochronnej ujęcia wody i czy procedura ta została zachowana, w szczególności czy ustawa – Prawo wodne przewiduje dokonywanie uzgodnień w tym postępowaniu, a jeśli tak to z jakimi organami.

Odnośnie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 55 ust. 2 ustawy - Prawo wodne i art. 46 ust.1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. w związku z art. 32 i art. 51 ustawy - Prawo wodne stwierdzono, że dokumentacja hydrologiczna sporządzana według zasad przewidzianych przez ustawę Prawo geologiczne i górnicze oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Przepis art. 45 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 228, poz.1947 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. Nr 110, poz.1190 ) – przewiduje, iż dokumentację geologiczną, o której mowa w art. 41- 43, przekazuje się w czterech egzemplarzach właściwemu organowi administracji geologicznej – ust. 1. W terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania dokumentacji geologicznej organ, o którym mowa w ust. 1, zawiadamia pisemnie o przyjęciu dokumentacji bez zastrzeżeń, a w przypadku gdy dokumentacja nie odpowiada wymaganiom określonym w przepisach prawa, zażąda, w drodze decyzji, uzupełnienia lub poprawienia dokumentacji. W terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania uzupełnionej lub poprawionej dokumentacji organ zawiadamia o przyjęciu jej bez zastrzeżeń - ust.1a. Niewydanie zawiadomienia o przyjęciu dokumentacji geologicznej bez zastrzeżeń w terminach, o których mowa w ust. 1a, traktuje się jako przyjęcie jej bez zastrzeżeń – ust.1b. Zwrócono uwagę, że jedną z istotnych zmian wprowadzonych nowelą z dnia 27 lipca 2001 r. była rezygnacja z zatwierdzania wszelkich dokumentacji geologicznych. Do dnia 1 stycznia 2002 r. przepis art. 45 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. przewidywał zatwierdzanie dokumentacji geologicznej w drodze decyzji właściwego organu państwowej administracji geologicznej. Od tej daty dokumentacja geologiczna na gruncie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. nie była zatwierdzana przez wydanie decyzji. Zawiadomienie, o jakim mowa w art. 45 ust. 1a ustawy - Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r., tj. zawiadomienie pisemne o przyjęciu dokumentacji bez zastrzeżeń, nie jest decyzją administracyjną, a w konsekwencji nie znajdują tu zastosowania wymagania dotyczące tego rodzaju rozstrzygnięć. Alternatywą dla "przyjęcia" dokumentacji jest bowiem decyzja administracyjna nakazująca uzupełnienie (poprawę) takiej dokumentacji. W doktrynie podkreśla się, iż wydaje się, że instrumentem prawnym skutecznie chroniącym interesy przedkładającego dokumentację geologiczną może być w takiej sytuacji instytucja "zaświadczenia" w rozumieniu art. 217 i n. k.p.a. Jeśli dokumentacja geologiczna, w tym dokumentacja hydrogeologiczna nie podlegała zatwierdzeniu w drodze decyzji, to rodzi się pytanie jaką moc posiada dla organu wydającego rozporządzenie o ustanowieniu strefy ochronnej ujęcia wody ma zawiadomienie pisemne o przyjęciu dokumentacji geologicznej bez zastrzeżeń – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Podkreślono, iż nawet wówczas, gdy dokumentacja geologiczna podlegała zatwierdzeniu w drodze decyzji, w literaturze przedmiotu podkreślano, że decyzja o zatwierdzeniu dokumentacji geologicznej wyłącznie stwierdzała prawidłowość wykonania objętych nią prac. Nie oznaczała przejęcia przez organ państwowej administracji geologicznej odpowiedzialności za jej wyniki. Przesłanką takiej decyzji było ustalenie, że przedstawiona dokumentacja została sporządzona zgodnie z wymaganiami prawa (por. Aleksander Lipiński, Ryszard Mikosz; Komentarz do ustawy prawo geologiczne i górnicze, Dom Wydawniczy ABC 1995,.s. 161 i n.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie prawnym, gdy dokumentacja geologiczna, w tym dokumentacja hydrogeologiczna, nie podlegała zatwierdzeniu w drodze decyzji nie można mówić o związaniu organu właściwego do ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody zawiadomieniem pisemnym właściwego organu administracji geologicznej o przyjęciu dokumentacji bez zastrzeżeń. A to oznacza, że organ rozpoznający wniosek o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody może badać przedłożoną przez wnioskodawcę dokumentację hydrogeologiczną. Także okoliczność, iż art. 58 ust. 3 ustawy – Prawo wodne wymaga, aby właściciel ujęcia wody do wniosku o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej dołączył dokumentację hydrogeologiczną, nie uzasadnia stanowiska, iż organ jest związany przedłożoną dokumentacją i w oparciu o nią musi ustanowić strefę ochronną. Organ właściwy w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody posiada uprawnienie do oceny, czy dane zawarte w przedłożonej dokumentacji hydrogeologicznej uzasadniają ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia kompetencji organu i niemożności prowadzenia postępowania mającego za zadanie wyjaśnienie i ustalenie celowości ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody, jej wielkości oraz wprowadzenia zakazów, nakazów i ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. W takiej sytuacji uprawnienia organu byłyby iluzoryczne.

Następnie NSA stwierdził, że w skardze kasacyjnej strona podniosła, iż Dyrektor RZGW w K. poprzez ustanowienie strefy na czas określony uwzględnił wydając rozporządzenie dyspozycję art. 46 Prawa geologicznego i górniczego, która nie wyklucza zmiany przyjętej dokumentacji hydrogeologicznej także po wydaniu rozporządzenia w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej i jego ewentualnej zmiany. Z uwagi na powyższy zarzut NSA wskazał, iż przepis art. 46 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. adresowany do organów państwowej administracji geologicznej, nie zwalnia organu ustanawiającego strefę ochronną ujęcia wody od przeprowadzenia właściwego postępowania przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku o ustanowienie takiej strefy dla konkretnego ujęcia wody. Przepis art. 46 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. nie zwalnia dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej od wydania decyzji mającej oparcie w należycie zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym sprawy. Możliwość ustanowienia strefy na czas określony nie może służyć do zwolnienia organu od należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania rozporządzenia zgodnego z obowiązującym prawem materialnym. Zgodnie zaś z art. 46 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. dokumentacja geologiczna podlega zmianie w razie stwierdzenia istotnych różnic w budowie geologicznej w stosunku do danych określonych w zatwierdzonej dokumentacji, czy zmiany przedmiotu lub zakresu działalności, dla której dokumentacja została sporządzona. Tryb z art. 46 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. - instytucja przewidziana w art. 46 tejże ustawy nie może być wykorzystywana do obchodzenia obowiązku należytego wyjaśnienia stanu sprawy i wydania rozstrzygnięcia mającego oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy i przepisach prawa.

Na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. strona skarżąca wniosła jak w skardze, a pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi ze względu na brak wykazania naruszenia interesu prawnego Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto stosownie do art.153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W pierwszej kolejności, zgodnie z wiążącymi zaleceniami NSA rozważyć należało, czy strona skarżąca Gmina L. wykazała naruszenie interesu prawnego przez zaskarżone rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 20 kwietnia 2010 r. mając na uwadze, że:

1/ uprawnionym do wniesienia skargi z art. 63 ust. 1 ustawy z dn. 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz.206 ze zm.) może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wydanym przepisem prawa miejscowego,

2/prawo własności nieruchomości może uzasadniać w określonych okolicznościach sprawy istnienie interesu prawnego w zaskarżaniu przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie

W związku z powyższym przypomnieć należy, że opierając się na zarzutach skargi, poprzedzonej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i na przedłożonym do akt – na wezwanie sądu (k. 44 akt sądowych) – odpisie z księgi wieczystej, WSA, rozpoznający skargę po raz pierwszy, stwierdził, że Gmina L. wykazała, iż posiada interes prawny w sprawie jako właściciel nieruchomości (m.in. nr.....) znajdujących się w obrębie strefy ochrony ujęcia wody. Uznał, że Gmina posiada w związku z tym interes prawny w zaskarżeniu rozporządzeń ustanawiających strefy bowiem skutkiem ustanowienia takich stref jest wprowadzenie określonych zakazów, nakazów i ograniczeń, co do sposobu wykorzystywania nieruchomości objętych strefą (art. 52 ust. 1 ustawy Prawo wodne). WSA wskazał, że ustanowienie stref ochronnych związane zostało m.in. z zakazem lokalizowania zakładów przemysłowych oraz związanych z nimi instalacji i obiektów, w szczególności obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, gdy tymczasem na części obszaru objętego strefą ochrony, Gmina L. uchwałą z dnia 18 września 2006 r. ustanowiła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[....] " i wskazała, że zmiana strefy ochrony w taki sposób, że zostanie nią objęty obszar [....] , spowoduje wyłączenie go z jakiejkolwiek działalności gospodarczej i w istocie unicestwienie nie tylko planu i [....] , ale także przeznaczonych na jego realizację środków w kwocie prawie 16 min złotych z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Zdaniem Sądu, interes swój Gmina może zatem wywodzić z przepisów dotyczących ochrony własności lub innych praw do rzeczy oraz wynikającego stąd prawa nieskrępowanego korzystania z nieruchomości.

Wyżej przedstawionej oceny nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2013 r. Mimo to, strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, przez sześć miesięcy ( od dnia 6 maja 2013 r. do dnia rozprawy w dniu 7 listopada 2013 r.) nie podjęła żadnej próby wykazania, że jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisami zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Na wezwanie Sądu z dnia 29 października 2013 r. (k. 139 akt sądowych) do wykazania powyższego m.in. poprzez wskazanie, udokumentowanie własności i wrysowanie nieruchomości stanowiących własność gminy na mapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w obszarze strefy ochrony ujęcia wody ustalonym zaskarżonym rozporządzeniem przedłożona została mapa geodezyjna z wrysowaną (w sposób błędny) granicą strefy ochrony wód [....] S.A. ustanowioną w roku 1997 oraz w roku 2010 r. Na mapie kolorem żółtym zaznaczono działki gminy położone w obrębie strefy pośredniej. Przedłożono też wypis uproszczony z rejestru gruntów (k. 171-172 akt sądowych). Na pytanie Sądu, na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r., pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że naruszenie interesu prawnego Gminy wynika z okoliczności podniesionych już w skardze tj. z tytułu własności nieruchomości położonych w obrębie strefy pośredniej ujęcia wody ustalonym zaskarżonym rozporządzeniem oraz z powodu naruszenia uprawnień planistycznych Gminy przez to, że rozporządzenie z 2010 r. wpływa na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i gmina jest zobowiązana dostosować zapisy tego planu do ww. rozporządzenia ( pełnomocnik wskazał art. 9 i nast. oraz art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Pełnomocnik podniósł też, że Gmina jest ograniczona w zakresie dysponowania swoimi nieruchomościami tj. działkami nr nr [....] , położonymi zgodnie z miejscowym planem w obszarze o symbolu P/U2, leżącymi poza granicą strefy "[....] " (oznaczonej na mapie kolorem zielonym ). Na dodatkowe pytania Sądu pełnomocnik oświadczył, że Gmina ma zamiary inwestycyjne co do ww. działek, a zaskarżone rozporządzenie wprowadza liczne ograniczenia. Pełnomocnik nie sprecyzował jednak zamiarów inwestycyjnych gminy, nie wskazał na żadne, choćby ogólne opracowanie projektowe, czy koncepcyjne, ani też nie sprecyzował, jakie postanowienia rozporządzenia – w stosunku do Gminy – powodują ograniczenia i na czym one polegają, naruszając prawo własności do ww. nieruchomości . Podniósł, że wszystkie działki Gminy na terenie strefy ekonomicznej "[....] " zostały wniesione aportem do spółki założonej przez gminę o nazwie "[....] " spółka z o.o., natomiast działki nr nr [....] tylko dlatego pozostają własnością Gminy ponieważ nie mogła ona rozszerzyć na nich ww. strefy ekonomicznej ze względu na ograniczenia, jakie zostały wprowadzone przez strefę ujęcia wody utworzoną w 2010 r. Pomimo, że działek tych nie włączono do strefy ekonomicznej w 2006 r. to planowano ich włączenie w okresie późniejszym (vide : protokół rozprawy k.174-176 akt sąd.).

Z powyższych oświadczeń pełnomocnika strony skarżącej, uzyskanych w wyniku pytań Sądu wynikają następujące okoliczności:

Pomimo dokonanej oceny braku wykazania naruszenia interesu prawnego Gminy w dotychczasowym postępowaniu i zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby okoliczność ta została wyjaśniona w pierwszej kolejności podnieść należy, że strona skarżąca nie wskazała żadnych nowych okoliczności – w stosunku do poprzednio podnoszonych, na podstawie których możnaby uznać, że wykazała naruszenie swojego interesu prawnego poprzez podjęcie zaskarżonego rozporządzenia.

To, że Gmina L. jest właścicielem kilku nieruchomości położonych na terenie strefy ochrony pośredniej ujęcia wody [....] było okolicznością znaną NSA, który stwierdził, że prawo własności może uzasadniać istnienie interesu prawnego w zaskarżaniu przepisu prawa miejscowego "w określonych okolicznościach sprawy". Do strony skarżącej należało wskazanie właśnie takich okoliczności.

Podobnie druga wskazana w skardze podstawa w celu wykazania naruszenia interesu prawnego tj. ograniczenie władztwa planistycznego gminy nie została w żaden bliższy sposób przez Gminę sprecyzowana. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zadań gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale w planowaniu przestrzennym rada gminy obowiązana jest brać pod uwagę wiele uwarunkowań i uregulowań prawnych określonych w innych aktach prawnych, co wprost wynika z art. 9 ust. 2, art. 10, art. 15 – 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w żadnej mierze nie oznacza ograniczenia tzw. władztwa planistycznego. Z przepisu art. 10 ust. 1 pkt 11 cyt. ustawy wynika, że już na etapie uchwalania Studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania zasobów wód podziemnych , a w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Zgodnie z art. 15 ust. 1 projekt planu miejscowego musi być sporządzony zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, a do przepisów tych niewątpliwie należy ustawa Prawo wodne. Nie jest też ograniczeniem władztwa planistycznego wykonywanie zadań przez inne organy w ramach ich kompetencji i na podstawie prawa, w tym prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie ustawy Prawo wodne. Ponadto Gmina L. nie została ograniczona przez zaskarżone rozporządzenie w wykonywaniu przysługującego jej z mocy ustawy władztwa planistycznego wyrażającego się w uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Świadczy o tym i fakt uchwalenia planu miejscowego w 2006 r. (a zatem 4 lata wcześniej niż zaskarżone rozporządzenie), jak i zmiana tego planu uchwałą Rady Gminy L. Nr XLI/261/2009 z dnia 29 września 2009 r. (w części nie dotyczącej ww. nieruchomości). To, że zgodnie z art. 32 w związku z art. 10 i 15 cyt. ustawy ustanowienie zaskarżonym rozporządzeniem strefy ochrony ujęcia wody powinno zostać uwzględnione w miejscowym planie nie oznacza ograniczenia kompetencji organów gminy, ale należy do jej obowiązków. Z tego samego powodu nie można mówić o jakiejkolwiek sprzeczności pomiędzy zaskarżonym rozporządzeniem, a planem miejscowym.

Co istotne, strefa (jej obszar) ochrony ujęcia wody powstała wskutek zaskarżonego rozporządzenia jest niezmienna dla ww. działek skarżącej (k.172 akt sądowych), przy czym podkreślić należy, iż skarżąca źle zaznaczyła obszar strefy ustanowionej w 1997 r. - jest to linia nie koloru czerwonego, jak wskazano w legendzie przedłożonej mapy, ale linia czarna z trójkącikami, co wynika nie tylko z oświadczenia pełnomocnika dyrektora RZGW ale też z mapy obrazującej obszar strefy znajdującej się w aktach administracyjnych – mapa stanowiąca zał. nr 4 do opracowania z grudnia 2006 r. dot. projektu rozporządzenia ... autorzy: W.Jastrząb i S.Jastrząb). Uchwalając w dniu 18 września 2006 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[....] ", a w jego ramach specjalną strefę ekonomiczną, Gmina L. wiedziała przecież, że na jego obszarze istnieje obszar objęty strefą ochrony ujęcia wody. Skoro zatem na nieruchomościach skarżącej gminy, w tym na działkach nr nr [....] od kilkudziesięciu lat istnieją strefy ochrony ujęć wody, to tym bardziej dla merytorycznego rozpoznania zasadności przedmiotowej skargi konieczne było wykazanie, w jaki sposób zaskarżone rozporządzenie naruszyło interes prawny gminy. Gmina nie wskazała żadnej okoliczności. To, że decyzja Wojewody [....] z dnia 9 stycznia 1997 r. ustalająca poprzednią strefę wskazywała datę ważności decyzji na dzień 9 stycznia 2007 r. nie oznacza, że gmina mogła w sposób uzasadniony liczyć na brak ustanowienia nowej strefy, przynajmniej, na żadną taką okoliczność skarżąca nie wskazała. Zarówno "stara" strefa, jak i ustanowiona rozporządzeniem z 2010 r. miała przecież za zadanie ochronę ujęcia wody niezbędnej nie tylko dla działalności [....] S.A. ale także częściowo dla mieszkańców (tak przynajmniej wynika z wniosku o ustanowienie stref str. 2). Ponadto wskazane ograniczenie w postaci lokalizacji zakładów przemysłowych istniało także poprzednio. Porównanie tekstu decyzji Wojewody [....] z dnia 9 stycznia 1997 r. i rozporządzenia z 2010 r. świadczy, że na terenie strefy w 2010 r. nie wprowadzono żadnych nowych ograniczeń w stosunku do ustanowionej w 1997 r. (pkt II. 2 przewidywał zakaz lokalizacji obiektów grożących bezpośrednim skażeniem warstwy wodonośnej tj.: magazynów paliw płynnych oraz rurociągów do ich transportu, magazynów substancji toksycznych, obiektów przemysłowych, ferm tłuczu przemysłowego). Ponadto, co w sprawie istotne, działki o nr [....] i [....] stanowiące własność Gminy L. nie leżą w obszarze ustanowionej w 2006 r. strefy nazwanej [....] ". Leżały natomiast w obszarze uprzedniej strefy i nadal leżą w obszarze aktualnej strefy ochrony ujęcia wody.

Pomimo, że skutkiem ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody jest wprowadzenie określonych zakazów, nakazów i ograniczeń, co do sposobu wykorzystywania nieruchomości objętych strefą, zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, to skarżąca Gmina nie wykazała, z czego wywodzi, że zaskarżone rozporządzenie narusza jej interes prawny. W ocenie WSA strona skarżąca nie wykazała tym samym ograniczenia wykonywania przez nią prawa własności wskazanych nieruchomości leżących w granicach planu miejscowego. W tym miejscu zwrócić należy także uwagę na sposób przeznaczenia działek nr nr [....] ( pełnomocnik Gminy wskazał jedynie na ww. działki uzasadniając naruszenie interesu prawnego gminy) w planie miejscowym. Zgodnie z symbolem P/U2 obszaru, na którym są położone, przeznaczenie tych działek to tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, usług i handlu (§ 3 ust.1 pkt 4 planu , k. 145-157 akt sąd.). Zgodnie natomiast z § 18 planu podstawowe przeznaczenie terenu to: produkcja, magazyny i składy, usługi, handel, a przeznaczenie dopuszczalne: obiekty administracyjne i socjalne. Na terenach P/U dopuszcza się realizację dróg wewnętrznych, ciągów pieszo – jezdnych, parkingów i innych obiektów wymienionych w ust. 3 i 4. W ust. 8 postanowiono, że na tych terenach obowiązują ograniczenia, zakazy i nakazy określone w § 5 zawierającym zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, w którym w pkt 1) wymieniono liczne zakazy i nakazy związane z faktem, że obszar objęty planem położony jest w strefie ochrony sanitarnej Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr 425, a w pkt 3) zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...). Część nakazów i zakazów wprowadzonych zaskarżonym rozporządzeniem pokrywa się z zapisami ww. planu (np. zakaz wprowadzania na terenie ochrony pośredniej ścieków do wód lub do ziemi - § 3 pkt 1 rozporządzenia i § 5 pkt 1a planu). Porównanie z kolei wskazanego przez skarżącą w pkt 14 rozporządzenia zakazu lokalizowania zakładów przemysłowych oraz związanych z nimi instalacji i obiektów, w szczególności obiektów produkcyjnych, składów, magazynów z ww. § 18 ust. 2 planu oznacza, że na obszarze P/U2 z przeznaczenia podstawowego pozostają: usługi, handel, a z przeznaczenia dopuszczalnego: obiekty administracyjne i socjalne. Sąd uznał zatem, że kwestionowane przez stronę skarżącą ustalenia rozporządzenia nie przekreślają możliwości korzystania z nieruchomości, bądź rozporządzania nimi zgodnie z przysługującej Gminie prawem własności, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. Zaskarżone rozporządzenie nie skutkuje całkowitym uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącej. Nie do Sądu należy natomiast wykazywanie, a raczej domyślanie się ewentualnych możliwych naruszeń uprawnień, czy interesu prawnego gminy. Przypomnieć jedynie należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtują nie tylko ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale również inne przepisy.

Z kolei fakt, że [....] według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest usytuowany na terenach stanowiących własność innych podmiotów, w tym na terenie spółki założonej przez Gminę L. nie ma żadnego znaczenia dla oceny legitymacji procesowej Gminy w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Założona przez nią spółka posiada odrębną osobowość prawną i organy uprawnione do jej reprezentowania.

Podsumowując, Sąd uznał, że strona skarżąca nie wykazała, aby zaskarżone rozporządzenie nr 4/2010 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 20 kwietnia 2010 r. naruszało jej interes prawny poprzez ograniczenie jej władztwa planistycznego przewidzianego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też poprzez wyłączenie, czy istotne ograniczenie wykonywania prawa własności wskazanych przez skarżącą nieruchomości leżących w strefie ochrony ujęcia wody podziemnej [....] S.A. w miejscowości S.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art.151 ppsa.