II OSK 1569/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z 12 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. z siedzibą w W. (dalej jako "stowarzyszenie") uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2011 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na płoszenie i odstrzał kormoranów.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezes Zarządu B. w P. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie o wydanie zezwolenia na odstrzał 50 osobników i przepłaszanie 450 osobników kormoranów czarnych Phalacrocorax carbo w obwodach rybackich rzeki S. nr [...] w terminie od 1 listopada 2011 r. do 30 kwietnia 2012 r.

Decyzją z [...] lipca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie nie wyraził zgody na płoszenie osobników kormoranów czarnych, natomiast zezwolił na odstrzał kormoranów czarnych. Jednocześnie organ I instancji zastrzegł, że odstrzał będzie realizowany w obwodach rybackich nr [...] rzeki S. w terminie od 1 listopada 2011 r. do 31 marca 2012 r. przez myśliwych wytypowanych przez zarządy właściwych kół łowieckich B. w P. Zastrzegł także że kormorany będą odstrzelone w łącznej liczbie do 20 osobników ze stad unoszących się w powietrzu, liczących 20 lub więcej osobników ptaków należących wyłącznie do tego gatunku, odstrzał będzie przeprowadzony pod nadzorem przyrodniczym, a odstrzelone ptaki będą przekazane placówkom badawczym lub specjalistom z zakresu ichtiologii do badań pod kątem analizy treści pokarmowej. Wydanie decyzji zostało poprzedzone zasięgnięciem opinii Regionalnej Rady Ochrony Przyrody działającej przy Regionalnym Dyrektorze Ochrony Środowiska w Rzeszowie.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 56 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 pkt 2 w związku z art. 52 ust. 1 pkt 1 i 11 oraz art. 97 ust. 3 pkt 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm., obecnie tekst jedn. z 2013 r., poz. 627 – dalej jako "ustawa o ochronie przyrody") oraz § 1 pkt 1 lit. b/, § 3 oraz § 6 pkt 11 rozporządzenia Ministra Środowiska z 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz.U. Nr 220, poz. 2237 – dalej jako "rozporządzenie").

W uzasadnieniu organ wskazał między innymi, że w postępowaniu dopuszczono do udziału A., które wniosło o powołanie w prowadzonej sprawie dwóch biegłych – w zakresie ichtiologii i gospodarki rybackiej na wodach śródlądowych, jak również z zakresu ornitologii.

Organ zaznaczył, że w trakcie wypłaszania kormoranów przy pomocy materiałów hukowych niepokojone byłyby równocześnie inne gatunki zwierząt, ponieważ niemożliwe jest selektywne płoszenie tylko jednego gatunku ptaków w miejscu przebywania innych zwierząt. Ponadto płoszenie powodowałoby przemieszczanie kormoranów wzdłuż koryta rzeki w inne miejsca, gdzie czynności te nie byłyby dokonywane. Systematyczne płoszenie prawdopodobnie wywołałoby tzw. efekt przyzwyczajenia, w wyniku którego po krótkim czasie ptaki nie będą reagować na odgłosy płoszenia. W ocenie organu I instancji, kolejnym argumentem przemawiającym za odmową wydania zezwolenia na płoszenie kormoranów jest fakt położenia terenów objętych wnioskiem na obszarach Natura 2000, gdzie czynności te mogłyby negatywnie wpływać na przedmiot ochrony, dla których utworzono te obszary. Jednocześnie organ zauważył, że żerujące kormorany powodują znaczne ubytki (szacowane w granicach około 100 ton rocznie na terenie działania B. w P.) w ichtiofaunie na przełomie zimy i wiosny w trakcie przelotów i migracji. Brak jest przy tym rozwiązań alternatywnych, które ograniczyłyby rozmiar tego zjawiska. Ograniczony odstrzał kormoranów przy pomocy gładkolufowej myśliwskiej broni palnej, której użycie w obwodach łowieckich jest dozwolone zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa łowieckiego, w tym również na obszarach Natura 2000, nie zlikwiduje całkowicie zjawiska wyjadania ryb przez kormorany, lecz w pewnym stopniu przyczyni się do ich ochrony i w konsekwencji doprowadzi do ograniczenia rozmiaru strat w rybostanie.

Organ I instancji zaznaczył, że w celu dokładnego i bezstronnego rozpoznania sprawy, w trybie art. 97 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, sprawę przedstawiono Regionalnej Radzie Ochrony Przyrody, w skład której wchodzą ornitolodzy, ichtiolodzy oraz przedstawiciele lokalnych środowisk naukowych reprezentujących nauki biologiczne i o ochronie środowiska. W toku obrad Rady, które odbyły się 8 czerwca 2011 r., prezentowane były różne stanowiska i opinie na temat celowości wydania zgody na przedsięwzięcie. Głos w sprawie zabierał również dr W.N. – specjalista ornitolog, o którym mowa we wniosku stowarzyszenia o powołanie biegłego. Specjalista ten przedstawił referat pt. "Kormoran w województwie podkarpackim – recenzja wniosków o odstrzał redukcyjny" przygotowany z dr inż. S.B. i mgr inż. J.N. Następnie postanowieniem z 15 lipca 2011 r. organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku stowarzyszenia o powołanie biegłych.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie odwołał się ponadto do biologii i schematu zachowań tego gatunku ptaków, posiłkując się opinią Regionalnej Rady Ochrony Przyrody oraz kierując się etyką i polityką zrównoważonego rozwoju.

Organ I instancji wskazał, że zezwolenie dotyczy gatunku wymienionego w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz.U. Nr 25, poz. 133). Kormoran czarny nie jest jednak gatunkiem, który jest przedmiotem ochrony na obszarze specjalnej ochrony ptaków "Pogórze Przemyskie". Nie stwierdzono też do tej pory kolonii lęgowych tego gatunku w województwie podkarpackim. Wpływ na inne gatunki będące przedmiotami ochrony na tym obszarze jest ograniczony przez warunki zezwolenia, tj. brak zgody na płoszenie oraz ograniczenie odstrzału wyłącznie do stad złożonych tylko z kormoranów o liczebności 20 lub więcej osobników, gdzie czynności te mają być realizowane pod nadzorem przyrodniczym. Organ I instancji stwierdził ponadto, że odstrzał do 20 osobników kormoranów czarnych nie będzie miał potencjalnie znacząco negatywnego wpływu na obszary Natura 2000, w tym na cele i przedmioty ochrony tych obszarów, ich integralność i spójność sieci.

Stowarzyszenie złożyło odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z [...] września 2011r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję organu I instancji zakresie punktu 1, dotyczącego braku zgody na płoszenie osobników kormorana oraz punktu 2, w części terminu realizacji czynności do 31 marca 2012 r. Ponadto zezwolił wnioskodawcy na umyślne płoszenie i niepokojenie do 450 osobników kormorana przy użyciu broni palnej, w trakcie prowadzenia odstrzału zgodnie z pkt 2.2) decyzji organu I instancji. Z kolei do 3 punktu sentencji decyzji organu I instancji dodał zdanie o następującym brzmieniu: "do sprawozdania z wykorzystania zezwolenia, składanego do dnia 30 kwietnia 2012 r., zostaną dołączone dokumenty potwierdzające przekazanie do placówek badawczych lub ichtiologom pozyskanych na drodze odstrzału osobników kormorana". Natomiast w pozostałej części organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odniósł się między innymi do wpływu odstrzału kormorana na liczebność populacji lęgowej gatunku zarówno w skali kraju jak i lokalnej. W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzenie odstrzału pojedynczych osobników, głównie z uwagi na płoszący efekt wobec reszty stada, może znacznie ograniczyć szkody gospodarcze powodowane przez kormorana, szczególnie jeśli będzie prowadzone systematycznie, przez kilka miesięcy.

Stowarzyszenie wniosło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji stwierdził, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska naruszył art. 139 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Sądu I instancji, nie można podzielić stanowiska organu, zgodnie z którym skoro w art. 139 k.p.a. mowa jest o stronie, a skarżące stowarzyszenie działa w niniejszym postępowaniu jako organizacja społeczna na prawach strony, to nie może być mowy o naruszeniu przez organ powołanego przepisu. Sąd I instancji podkreślił, że stowarzyszenie kwestionowało zezwolenie na odstrzał kormoranów, podnosząc, że strzelanie do kormoranów jest równoznaczne z ich płoszeniem. Zdaniem stowarzyszenia, nie rozpatrzono wpływu przemieszczenia się spłoszonych stad kormoranów z odcinka rzeki S. (czyli z obwodów rybackich Nr [...]) na inne fragmenty tej rzeki i innych rzek Podkarpacia, które w dużej mierze objęte są ochroną sieci Natura 2000 w formie specjalnych obszarów ochrony siedlisk przyrodniczych ustanowionych w tej sieci głównie dla ochrony rzadkich i ginących gatunków ryb, w tym także ryb wędrownych. W ocenie Sądu I instancji, nie można więc przyjąć, że rozszerzenie uprawnień wnioskodawcy na możliwość płoszenia kormoranów, nie nastąpiło na niekorzyść stowarzyszenia. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy z naruszeniem przepisów postępowania nie ustosunkował się do powyższych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji zarzucił także, że organ odwoławczy nie wyjaśnił możliwości płoszenia kormoranów. Organ I instancji szeroko rozważył i przedstawił w swoim uzasadnieniu argumenty przemawiające za odmową wyrażenia zgody na płoszenie kormoranów. W oparciu o ten sam stan faktyczny i prawny organ II instancji, nie uzasadniając bliżej swojego stanowiska uznał, że możliwe jest wyrażenie zgody na płoszenie kormoranów. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązany jest na podstawie art. 7 i art. 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że uzasadnienie wydanej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, organ II instancji zbagatelizował zarzut stowarzyszenia dotyczący powoływania się przez organ I instancji na stanowisko Regionalnej Rady Ochrony Przyrody w Rzeszowie. Do akt sprawy nie dołączono protokołu z posiedzenia Rady i istniały wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. W ocenie Sądu I instancji, nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że powyższe uchybienia nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Zarówno z komparycji decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie jak i z jej uzasadnienia wynika, że opinia miała istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Prawidłowość sporządzenia dokumentacji powinna być przedmiotem oceny organu odwoławczego, a sama dokumentacja powinna zostać dołączona do akt sprawy. W związku z tym Sąd I instancji za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Przed wydaniem decyzji stowarzyszenie nie zostało bowiem powiadomione przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o zakończeniu postępowania. Nie mógł więc wnieść końcowych wniosków i oświadczeń w sprawie.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ odwoławczy nie posiada podstawy prawnej do uchylenia postanowienia na podstawie art. 142 k.p.a., na które wcześniej nie przysługiwało stronom wniesienie zażalenia. Zdaniem Sądu I instancji, nie zwalnia to jednak organu odwoławczego od oceny zarzutów wobec tego postanowienia i ewentualnie zmiany stanowiska w tym zakresie (stowarzyszenie domagało się powołania biegłych). W ocenie Sądu I instancji, brak jest rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 153 i art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 139 k.p.a., poprzez błędną ocenę prawną, że zasada reformationis in peius obowiązuje w stosunku do organizacji społecznej działającej na prawach strony, która złożyła odwołanie. W ocenie skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 139 k.p.a. organ nie może orzec na niekorzyść strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a nie organizacji społecznej, o której mowa w art. 31 k.p.a. Ponadto, w ocenie organu, Sąd I instancji nie uwzględnił, że wydanie zezwolenia na płoszenie wynikało z faktu, że niemożliwym jest dokonanie odstrzału kormorana bez płoszenia pozostałych osobników tego gatunku, a więc wykonanie decyzji organu I instancji nie było możliwe (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). Organ wskazał, że Sąd I instancji powinien był zastosować art. 151 i skargę oddalić.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 153 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że organ odwoławczy wydał zezwolenie na płoszenie kormoranów nie rozpatrując w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie uzasadniając bliżej swojego stanowiska, a także nie rozpatrując zarzutu stowarzyszenia dotyczącego powołania biegłego. W ocenie organu, z całego materiału dowodowego, w tym publikacji naukowych, wynikało, że nie jest możliwe dokonanie odstrzału kormoranów bez płoszenia innych osobników tej populacji. Oznacza to, zdaniem organu, że powołanie biegłego nie było konieczne, a Sąd I instancji naruszył art. 151 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 153 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że organ odwoławczy naruszył art. 10 k.p.a. W ocenie organu, Sąd I instancji nie wykazał jakich czynności nie mogło podjąć stowarzyszenie i jaki to naruszenie miał to wpływ na wynik sprawy.

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstaw podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie organu, Sąd I instancji nie uzasadnił, dlaczego art. 139 k.p.a. znajduje zastosowanie do organizacji społecznych oraz nie wyjaśnił, jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez organ administracji.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący dokonanej w tej sprawie przez Sąd I instancji błędnej oceny prawnej przepisu art. 139 k.p.a., której miałby się dopuścić organ odwoławczy – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – z powodu uwzględnienia odwołania na niekorzyść strony odwołującej (tzw. zakaz reformationis in peius). Trzeba bowiem zaznaczyć, że dyspozycja art. 139 k.p.a. jednoznacznie tylko stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Jednak w przedmiotowej sprawie skarżąca organizacja społeczna nie jest stroną danego postępowania tylko działa na prawach strony, gdyż została do niej dopuszczona na mocy art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 31 § 3 k.p.a. Oznacza to, że postępowanie administracyjne nie toczy się w takiej sprawie w interesie prawnym organizacji społecznej, stąd jej odwołanie nie powinno stanowić przeszkody dla swobodnego określenia sytuacji prawnej strony. Dlatego też wniesienie odwołania przez organizację społeczną – nawet "na korzyść" strony – może spowodować wydanie orzeczenia na jej "niekorzyść". Z tych względów oraz biorąc pod uwagę, że wniesienie odwołania stanowi dla organizacji społecznej także o charakterze ekologicznym środek ochrony interesu społecznego, to przyjęcie tezy, że środek ten miałby służyć ochronie interesu strony poprzez uruchamianie zakazu reformationis in peius, w sposób istotny byłby w kolizji z funkcją, dla realizacji której dopuszczono organizację społeczną do udziału w danym postępowaniu administracyjnym. Dlatego też Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Po drugie, zasadny jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 10 i 107 § 3 k.p.a., ponieważ brak jest przesłanek do zakwestionowania stanu faktycznego, ustalonego przez organ odwoławczy. Trzeba bowiem zaznaczyć, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest organem wyspecjalizowanym w tych sprawach stąd brak było obligatoryjnej potrzeby powołania dodatkowo biegłego w tej sprawie. Ponadto świadczą o tym także inne zgromadzone w sprawie dowody, takie jak pozytywna opinia Regionalnej Rady Ochrony Przyrody w Rzeszowie (chociaż brak jest protokołu w aktach sprawy z jej posiedzenia), jak i opracowanie B. w P., czy też nawet krytyczne opracowanie dr W.N., dr inż. S.B. i mgr inż. J.N. pt. "Kormoran w województwie podkarpackim – recenzja wniosków o odstrzał redukcyjny z VI 2011 r." przygotowana dla Regionalnej Rady Ochrony Przyrody, gdyż są one poddane prawidłowej ocenie prawnej przez organ odwoławczy. Wynika z niej, że nie jest w istocie możliwe dokonanie – co należy jeszcze raz podkreślić – bardzo ograniczonego i oczywiście w określonym okresie odstrzału kormoranów, bez ich jednoczesnego płoszenia. Nie jest bowiem w istocie możliwy nawet ograniczony ich odstrzał, którzy nie spowoduje jednocześnie ich płoszenia.

Po trzecie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne zasadny w tej sprawie jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ w uzasadnieniu wyroku nastąpiło błędne powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie jak i wskazania w nim zawarte dotyczące ponownego rozpatrzenia sprawy przez właściwy organ odwoławczy i ich uzasadnienie nie są prawidłowe.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że wystąpiła w tej sprawie szczególnie uzasadniona przesłanka, o której stanowi powyższy przepis.