IV SA/Wa 2029/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Burmistrz H. (dalej: "organ I instancji", "Burmistrz"), na podstawie art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."),

1/ ustalił koszty postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek B. C. (dalej "wnioskodawczyni") w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości W., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o numerach [...] i [...], na kwotę 2328 zł,

2/ zobowiązał wnioskodawczynię do poniesienia ww. kosztów,

3/ stwierdził, że zaliczka w kwocie 2400 zł. wpłacona przez wnioskodawczynię w całości pokryła ww. koszty postępowania oraz

4/ orzekł o wypłacie na rzecz wnioskodawczyni kwoty 72 zł.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podniósł, że wnioskodawczyni w dniu 9 listopada 2012 r. złożyła wniosek o rozgraniczenie nieruchomości o numerach: [...] i [...], położonych w miejscowości W., co zostało uczynione decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Przebieg granicy pomiędzy ww. nieruchomościami, wskazany przez geodetę działającego w sprawie, L. K., jest zgodny z mapą sporządzoną przez geodetę – B. S., przyjętą do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. (dalej jako "PODGiK") w dniu [...] stycznia 1992 r. Ponadto geodeta L. K. ustalił przebieg granicy między tymi działkami według oznaczenia i stabilizacji granicy przez wykonawcę opracowania nr [...], zgłoszonego do PODGiK.

W związku z powyższym dokumentacja rozgraniczeniowa przedmiotowych działek ewidencyjnych potwierdza określenie położenia punktów i linii granicznych pomiędzy działkami, zgodnie z dokumentacją złożoną w PODGiK. Wnioskodawczyni jednak w dalszym ciągu kwestionuje ustaloną granicę, natomiast J. S. ("skarżąca") potwierdza jej przebieg, wskazany w postępowaniu rozgraniczeniowym. Zdaniem organu I instancji, wnioskodawczyni nie kwestionuje dokumentacji technicznej, przyjętej do PODGiK, natomiast nie zgada się z punktami granicznymi, pomimo już dwukrotnego ich okazywania. Stosownie więc do art. 262 k.p.a. jest ona zobowiązana do pokrycia kosztów postępowania w całości, bowiem koszty postępowania prowadzone na żądanie strony obciążają stronę wnioskującą. Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawczyni w toku postępowania wpłaciła w całości zaliczkę na biegłego w kwocie 2.400 zł., który ze złożeniem opinii spóźnił się o 1 dzień. Z tego tytułu naliczono biegłemu karę umowną w kwocie 72 zł, o którą pomniejszono ustalone wcześniej wynagrodzenie i zwrócono ją wnioskodawczyni, która wpłaciła całość zaliczki.

W zażaleniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie wnioskodawczyni podniosła, że nie zgadza się z obciążeniem jej całymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie do partycypowania w tych kosztach również skarżącą oraz do zobowiązania geodety L. K. do ponownego dokonania właściwych pomiarów granicy postępowania.

Postanowieniem znak [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy, powołując art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 k.p.a. wskazał, że zasadniczo koszty postępowania rozgraniczeniowego winny obciążać wnioskodawczynię, jako poniesione w jej interesie. Jednak zgodnie z uchwałą w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., podjętą w sprawie I OPS 5/06, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może obciążyć kosztami rozgraniczenia strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko tego, kto wystąpił o wszczęcie postępowania. O takim rozstrzygnięciu zadecydowały dwie okoliczności. Rozgraniczenie leży w interesie obu sąsiadów, skoro granice z jakiś powodów stały się sporne. Tak jest też w sytuacji, w której ten drugi nie kwestionuje przebiegu granic, bo aktualny stan w tym zakresie mu odpowiada. Interes obu polega bowiem na ustaleniu stabilnej granicy. Druga kwestia to konieczność stosowania w toku postępowania administracyjnego o rozgraniczenie art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93, ze zm., zwanej "k.c."), z którego wynika, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania w rozgraniczeniu gruntów oraz utrzymywaniu znaków granicznych. Koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania znaków granicznych również ponoszą po połowie.

Organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie uznał więc, że rozgraniczenie w przedmiotowej sprawie przeprowadzono w interesie właścicieli obu rozgraniczanych działek: wnioskodawczyni i skarżącej, więc kosztami postępowania rozgraniczeniowego powinny być obciążone obie strony. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że tylko wnioskodawczyni nie zgada się z położeniem punktów granicznych, okazanych przez dwóch geodetów na gruncie, a skarżąca potwierdza przebieg granicy wskazany w postępowaniu rozgraniczeniowym. Kolegium uznało za zasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia w celu rozważenia zasadności obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli obu rozgraniczanych nieruchomości.

Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powinna ponieść wyłącznie wnioskodawczyni, ponieważ to ona chce odnieść dodatkowe korzyści, zmieniając przebieg granicy między działkami [...] i [...] na niekorzyść skarżącej. Nie jest dopuszczalne, aby jedna strona składała ciągle wnioski o rozgraniczenie nieruchomości, zmuszając tym samym drugą stronę do ponoszenia kosztów rozgraniczenia. W ocenie skarżącej, dyspozycja organu I instancji obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego obu stron postępowania jest tendencyjna, wyłącznie na korzyść wnioskodawczyni i sprzeczna z prawem. Na przedmiotowych działkach odbyło się już rozgraniczenie, co do którego nikt nie miał wcześniej wątpliwości. Nie zaszły też żadne zmiany w terenie mogące mieć wpływ na położenie granicy, która została ustalona postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w sprawie [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. oraz utrwalona na gruncie według mapy wykonanej przez geodetę B. S., przyjętej do PODGiK dnia [...] stycznia 1992 r. i nie była wówczas kwestionowana przez wnioskodawczynię. W kwietniu 2012 r. na zlecenie wnioskodawczyni geodeta J. K. przeprowadzała czynności na gruncie w zakresie wznowienia znaków granicznych. Wówczas wnioskodawczyni również kwestionowała przebieg granicy prawnej.

Zdaniem skarżącej, działania podjęte przez wnioskodawczynię w przedmiotowej sprawie były zbędne, co znalazło odzwierciedlenie w protokole geodety L. K. W tej sprawie nie ma mowy o chęci uregulowania istniejącej i znanej granicy oraz wspólnym interesie. Występuje wyłącznie agresywna i roszczeniowa postawa wnioskodawczyni, która dąży do zmiany granic bez względu na istniejące dokumenty i dokonane pomiary.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu swojego postanowienia. Podniósł, że rozgraniczenia dokonano również w interesie skarżącej, dlatego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy rozważyć zasadność obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli obu rozgraniczanych nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że cytowany powyżej przepis art. 152 k.c. stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygania o kosztach rozgraniczenia także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Zastosowanie ma również przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania administracyjnego, które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących to postępowanie. W zakresie orzekania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego istotną rolę odgrywa uchwała 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., wydana w sprawie I OPS 5/06, z której wynika, iż organ administracji publicznej, orzekając o tego rodzaju kosztach na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami postępowania strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie ocenił prawidłowo materiału dowodowego zebranego w sprawie, a skupił się na mechanicznym zastosowaniu ww. uchwały 7 sędziów NSA, która dopuszcza możliwość, ale nie nakazuje w każdym przypadku obciążania obu stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Koszty te powinny ponieść obie strony tylko wtedy, kiedy następuje ustalenie dla porządku prawnego prawidłowego przebiegu spornej granicy.

Z analizy akt postępowania administracyjnego wynika, że wydana przez Burmistrza decyzja z dnia [...] maja 2013 r. o rozgraniczeniu nieruchomości potwierdziła jedynie stan prawny przedmiotowej granicy między działkami o numerach [...] i [...], wynikający z postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., wydanego w sprawie o sygnaturze [...] o dział spadku i zniesienie współwłasności. Postanowienie oraz mapa z operatem technicznym, sporządzonym na użytek sprawy cywilnej w 1992 r., były podstawą ustalenia (a raczej potwierdzenia) przebiegu granicy przez geodetę L. K., sporządzającego opinię w przedmiotowej sprawie. Z opinii tego geodety wynika również, że granica między ww. działkami była już ustalona przed wszczęciem przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego, w związku z czym zastosowana przez organ procedura rozgraniczenia jest wątpliwa. Z dokładnej analizy treści wniosku o rozgraniczenie wynika, że wnioskodawczyni oczekiwała rozgraniczenia zgodnie z mapą geodety B. S., sporządzaną na użytek sprawy cywilnej w sądzie powszechnym. Pomimo decyzji o rozgraniczeniu zgodnie z granicą prawną (m.in. mapą geodety S.), wnioskodawczyni zakwestionowała przebieg granicy na gruncie i nie podpisała protokołu granicznego, pomimo iż werbalnie potwierdziła dokumenty stanowiące podstawę ustalenia granic. Jednocześnie, jak wynika z opinii geodety L. K. oraz ze skargi i załączonych do niej zdjęć, wnioskodawczyni umieściła kawałki rury w miejscu, w którym wg. jej stanowiska, powinna przebiegać "właściwa granica", znajdująca się poza granicą prawną.

Zdaniem Sadu, z takiego zachowania wnioskodawczyni można wywnioskować, że w dalszym ciągu nie jest zadowolona z ustalonego przebiegu granicy między działkami. W sytuacji więc, gdy granica prawna została wcześniej ustalona prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego z 1992 r. oraz aktualnie potwierdzona decyzją Burmistrza z dnia [...] maja 2013 r. na skutek wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, to koszty związane z wywołaniem tego postępowania powinna ponosić wyłącznie wnioskodawczyni, bo zostały poniesione tylko w jej interesie.

W tym miejscu należy podnieść, że niemożliwe było ustalenie w przedmiotowym administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym innego przebiegu granicy, niż to uczynił sąd powszechny w postępowaniu cywilnym (vide: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., II SA 574/00, Lex nr 54190, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2013 r., IV SA/Wa 874/13, publ.cbois). Prawomocne orzeczenie sądu powszechnego jest wiążące dla organów administracji (art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm., zwanej " k.p.c."), a więc istnieje zakaz dokonywania ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z ustaleniami i ocenami prawnymi w sprawie już osądzonej.

Skoro więc nie było konieczności prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, to wygenerowanymi w jego toku kosztami należało obciążyć wyłącznie stronę, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte. W tej sytuacji obciążanie kosztami postępowania rozgraniczeniowego strony, która nie wnosiła o jego przeprowadzenie jest niezgodne z prawem (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 152 k.c.).

Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznał, że niezasadne jest postanowienie organu odwoławczego o uchyleniu postanowienia Burmistrza w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego z zaleceniami rozważenia zasadności obciążenia tymi kosztami obu stron. Błędne rozstrzygnięcie Kolegium było konsekwencją nieprawidłowej oceny materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), przez co naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Dlatego też orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.