I OSK 2341/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 165/13 po rozpoznaniu skargi E. F. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku E. F. z dnia 17 stycznia 2012 r. w zakresie przyznania wypłaty nagrody rocznej za 2011 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 30 września 2011 r. E. F. wystąpiła do Komendanta Głównego Policji z raportem o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 30 grudnia 2011 r.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., działając na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwolnił E. F. ze służby z dniem 30 grudnia 2011 r. Organ odstąpił od uzasadnienia decyzji na podstawie art. 107 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 30 grudnia 2011 r. Komendant Główny Policji powiadomił skarżącą, iż nie przyznał jej prawa do nagrody rocznej za rok 2011 r. z uwagi na prowadzone wobec niej postępowania karne, wskazując na treść art. 110 ust. 7 i 8 ustawy o Policji.

Pismami z dnia 17 stycznia 2012 r., 21 lutego 2012 r., 3 kwietnia 2012 r. określonymi jako "wezwania" pełnomocnik E. F. adwokat J. B. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wypłatę nagrody rocznej za rok 2011 r.

Pismami z dnia 17 lutego 2012 r., 12 marca 2012 r. Komendant Główny Policji poinformował pełnomocnika skarżącej, iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 30 grudnia 2011 r.

E. F. wystąpiła do Sądu powszechnego o zasądzenie od Komendanta Głównego Policji kwoty 4.420 zł w związku z odmową przyznania prawa do nagrody rocznej za 2011 r. Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt [...], odrzucił pozew. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie. Sąd Okręgowy w Warszawie [...] postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt [...], oddalił zażalenie. W uzasadnieniu Sąd wskazał na niedopuszczalność drogi sądowej przed sądem powszechnym.

Pismem z dnia 23 października 2012 r. pełnomocnik skarżącej po raz kolejny wezwał Komendanta Głównego Policji do rozstrzygnięcia w sprawie żądania zawartego w piśmie z dnia 17 stycznia 2012 r. dotyczącego wypłaty nagrody rocznej za 2011 r. poprzez wydanie stosownego orzeczenia w sprawie.

Pismem z dnia 31 października 2012 r. Komendant Główny Policji wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 30 grudnia 2011 r.

W dniu 11 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącej skierował do Komendanta Głównego Policji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym wskazał, że na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wzywa Komendanta Głównego Policji do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji w przedmiocie przyznania E. F. nagrody rocznej za 2011 r.

Pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. Komendant Główny Policji po raz kolejny wskazał, iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 30 grudnia 2011 r.

W dniu 1 marca 2013 r. E. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie przyznania nagrody rocznej za 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, względnie o odrzucenie skargi, wskazując, że skarżąca przed wniesieniem skargi nie wyczerpała wymaganych prawem środków zaskarżenia. Ponadto organ wyjaśnił, że brak jest podstaw do wypłaty przedmiotowego świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-4a i 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, podjęciem postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Sprawa uposażenia funkcjonariusza Policji, jak i dodatków do tego uposażenia oraz innych należności pieniężnych, powinna zostać rozstrzygnięta poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej.

Kwestie związane z nagrodą roczną regulują przepisy art. 99 i art. 110 ustawy o Policji. Organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę co do jej istoty w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 K.p.a.).

Z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01). Oznacza to, że w przypadku wniosku zainteresowanego, właściwy w jego sprawie organ Policji, niezależnie od tego, czy żądania są uzasadnione czy też nie, ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej.

Bezczynność organu ma miejsce wtedy, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianego prawem aktu lub czynności, nie podejmuje ich w terminie określonym przez przepisy prawa albo gdy wprawdzie organ prowadzi postępowanie, jednak – mimo obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem odpowiedniej czynności. Stan bezczynności polega więc na niepodjęciu przez organ administracji żadnych czynności w sprawie lub też na sytuacji, gdy organ w rzeczy samej prowadził postępowanie, lecz nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

W ocenie Sądu rację ma skarżąca, twierdząc, że Komendant Główny Policji pozostaje w bezczynności wobec jej wniosku z dnia 17 stycznia 2012 r. w przedmiocie przyznania nagrody rocznej za 2011 r. ponowionego pismami z dnia 21 lutego 2012 r., 3 kwietnia 2012 r. i 23 października 2012 r. Organ nie wypłacił tej należności ani nie wydał żadnej decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania tego świadczenia. Nie można bowiem przyjąć, aby skierowane do E. F. pisma posiadały walor władczych rozstrzygnięć organu. Są to jedynie odpowiedzi organu zawierające wyjaśnienia, które mają tylko walor informacyjny. Decyzja administracyjna podejmowana jest w ściśle określonym trybie i każdorazowo zmierza do zastosowania normy prawa materialnego, kreując w ten sposób określony stosunek administracyjnoprawny. Tymczasem pisma, które zostały skierowane do skarżącej w trakcie postępowania niczego nie urzeczywistniają w sferze jej praw i obowiązków. Inną jest kwestia, czy organ uzna żądanie skarżącej za uzasadnione czy też nie, w tym zakresie Sąd nie może się wypowiedzieć, gdyż doszłoby do rozstrzygnięcia sprawy za organ, niemniej podjęcie decyzji doprowadzi do rozpatrzenia wniosku strony i stworzy jej możliwość ewentualnego skorzystania ze środków prawnych służących weryfikacji decyzji w toku instancji, ze skargą do Sądu włącznie.

Sąd stwierdził natomiast, iż w dacie orzekania przez Sąd, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikała raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie można się ze strony organu dopatrzyć lekceważenia skarżącej czy też celowego wprowadzania jej w błąd.

Z tego też powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132 i art. 200 i 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 110 ust. 8 pkt 2 w zw. z ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści i znaczenia prawnego, jak też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, doprowadzając do uwzględnienia skargi zamiast jej oddalenia;

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 149 p.p.s.a., polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli i uwzględnieniu skargi, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku i nieodniesienie się w nim ani do stanowiska organu dotyczącego konieczności prawomocnego zakończenia postępowania karnego przed wydaniem decyzji ustalającej prawo do nagrody rocznej ani do możliwości lub konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem ograniczyło w znacznym stopniu zakres rozpoznania sprawy i tym samym ocenę zachowania organu,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku jaki konkretnie przepis prawa zobowiązuje organ do wydania, w ustalonym stanie faktycznym, decyzji w przedmiocie prawa do nagrody rocznej za 2011 r., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uwzględnienia skargi, podczas gdy powinna ona być oddalona.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub też, w przypadku stwierdzenia, iż w sprawie nie doszło do naruszeń przepisów postępowania a wyłącznie miało miejsce uchybienie prawu materialnemu, uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a ponadto zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej, miał za zadanie dokonać oceny, czy organ w prawnie określonym terminie podjął czynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej i jeżeli prowadził postępowanie, to czy zakończył je wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, bądź czynności. Zakres badania sprawy przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność organu sprowadza się bowiem do rozważenia czy w ustalonym stanie faktycznym na organie spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia jakie terminy określa ustawodawca do załatwienia sprawy danego rodzaju.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że poza wszelkimi wątpliwościami pozostaje fakt, iż sprawa uposażenia funkcjonariusza Policji oraz dodatków do tego uposażenia i innych należności pieniężnych, powinna zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Komendant Główny Policji, kwestionując zaskarżony wyrok, zarzuca naruszenie art. 141 § 4 z związku z art. 134 § 1 i art. 149 p.p.s.a., gdyż w jego ocenie Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił jaki przepis prawa zobowiązuje organ do wydania decyzji w przedmiocie nagrody rocznej w stanie faktycznym, w którym zachodzi konieczność uprzedniego prawomocnego zakończenia postępowania karnego, toczącego się przeciwko skarżącej. Tym samym WSA nie ustosunkował się również do kwestii możliwości zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy karnej.

Ustosunkowując się do niniejszych zarzutów należy zauważyć, że Komendant Główny Policji poza pismami kierowanymi do skarżącej, w których prezentował stanowisko zajęte w piśmie z dnia 30 grudnia 2011 r., tj. że rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie nagrody rocznej za rok 2011 będzie mogło nastąpić w momencie prawomocnego zakończenia postępowania karnego, nie podjął żadnych czynności procesowych zmierzających do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, procesowego bądź merytorycznego. Rzeczą Sądu pierwszej instancji nie było natomiast rozważanie, czy organ miał możliwość prawną zawieszenia postępowania, a jeżeli tak to czy zasadnym było niewydawanie decyzji rozstrzygającej na tym etapie o prawie do nagrody rocznej za rok 2011. Należy mieć na względzie, że nagroda roczna jest świadczeniem o charakterze obowiązkowym. Oznacza to, że Policjantowi spełniającemu przesłanki pozytywne, jeśli nie wystąpią jednocześnie okoliczności pozbawiające uprawnień w tej materii, przysługuje roszczenie o wypłatę należnego świadczenia. W tej materii, mając wniosek skarżącej o wypłatę nagrody rocznej za rok 2011, organ Policji miał podjąć decyzję, po przeprowadzeniu postępowania. Jeżeli w ocenie organu, w sprawie występowało zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależało rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie nagrody rocznej za rok 2011, to organ winien podjąć stosowne działania procesowe. Kwestia możliwości zawieszenia postępowania w zaistniałym stanie faktycznym sprawy mogłoby zostać wówczas poddana kontroli, w drodze postępowania sądowoadministracyjnego i w tym trybie możliwe byłoby zajęcie przez sąd stanowiska co do możliwości zawieszenia postępowania. Dlatego też Komendant Główny Policji, który nie podjął żądnych czynności procesowych nie może aktualnie oczekiwać, że Sąd będzie w ramach sprawy ze skargi na bezczynność, rozstrzygał o możliwości zawieszenia postępowania w sprawie nagrody rocznej za rok 2011. Komendant nie podejmując żadnych czynności faktycznie uniemożliwił skarżącej skuteczne kwestionowanie prezentowanego stanowiska, co do możliwości procesowych wydania decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania karnego. Nie wydając żadnego rozstrzygnięcia procesowego bądź rozstrzygającego sprawę co do istoty pozostaje w bezczynności, co trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji.

Jednocześnie WSA nie naruszył art. 110 ust. 8 pkt 2 w zw. z ust. 7 pkt 1 ustawy o Policji, gdyż z niniejszych przepisów nie wynika, aby regulowały one kwestię wstrzymania postępowania w przedmiocie nagrody rocznej. Niniejsze przepisy, ogólnie rzecz ujmując, wskazują na materialnoprawną przesłankę negatywną przyznania nagrody rocznej, czego nie można utożsamiać z regulacją procesową, umożliwiającą "wstrzymanie biegu postępowania."

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.