II SA/Go 1050/13

Uzasadnienie

W dniu 13 czerwca 2013 r. A.R. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zapomogi pieniężnej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Wójta Gminy, odmówił przyznania stronie świadczenia w formie zasiłku okresowego. Wskutek rozpoznania odwołania od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2013 r.,

nr [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 11 ust. 2, art. 108 w zw. z art. 1 pkt 2, art. 2, art. 3, art. 4, art. 6, art. 7 pkt 1, 4, 5 i 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2, ust. 4, art. 101 ust. 1, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1, ust. 4, ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), odmówił A.R. świadczenia w formie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] września 2013 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że rodzina skarżącej składa się z pięciu osób, w tym czworga dzieci, prowadzących wspólne gospodarstwo domowe. Skarżąca A.R., lat 39, jest wdową i od 7 lat samotnie wychowuje czwórkę dzieci. Jest ona osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, nieposiadającą orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ani zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego niezdolność do pracy. Najstarsza córka skarżącej M.R., lat 21, posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem możliwości podjęcia pracy lekkiej o niskim poziomie stresu, wydane na czas określony do grudnia 2016 r. Nie kontynuuje ona nauki, nie pracuje i nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy. Córka D.R., lat 19, jest uczennicą III klasy Zespołu Szkół [...]. Syn P.R., lat 16, jest uczniem szkoły ponadgimnazjalnej. Najmłodszy syn J., lat 6, uczęszcza do Przedszkola [...] i na podstawie decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej

z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] korzysta z wieloletniego Programu Państwa w zakresie dożywiania.

Organ ustalił, iż na wynoszący 1287,00 zł dochód rodziny składają się świadczenia rodzinne w wysokości 887,00 zł oraz świadczenie z funduszu alimentacyjnego na syna J. w wysokości 400,00 zł. Wskazano także, że rodzina długotrwale tj. od 1996 r. korzysta ze świadczeń pomocy społecznej.

Dodatkowo, w wyniku poczynionych wyjaśnień, ustalono, że przyczyną ubiegania się o zasiłek okresowy z pomocy społecznej jest trudna sytuacja finansowa rodziny wynikająca z braku stałego źródła dochodu.

W uzasadnieniu decyzji jako przyczynę odmowy przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku okresowego, pomimo spełnienia kryterium dochodowego, organ I instancji wskazał brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej poprzez odmowę zawarcia przez skarżącą kontraktu socjalnego. Organ podkreślił, iż w celu poprawy sytuacji rodziny pracownik socjalny wyszedł dwukrotnie z propozycją zawarcia kontraktu socjalnego mającego

na celu podjęcie przez A.R. pracy w firmie P oraz w firmie S Sp. z o.o.. Jako usprawiedliwienie odmowy zawarcia kontraktu socjalnego skarżąca podała fakt posiadania 6-letniego dziecka: J.R., który obecnie uczęszcza do przedszkola oraz częste choroby (angina, przeziębienie). Organ podkreślił, że odmowę zawarcia kontraktu socjalnego skarżąca uzasadniła tylko i wyłącznie powyższymi przesłankami nie wskazując na inne, a brak jakiejkolwiek chęci podjęcia próby zapoznania się z ofertą pracy, a także niechęć do współpracy z ośrodkiem pomocy społecznej oraz postawa roszczeniowa w celu uzyskania świadczenia stanowią podstawę do odmowy pomocy.

Dodatkowo, sprawdzając sytuację rodziny, organ zwrócił uwagę na to, że od czasu odmowy podpisania pierwszego kontraktu socjalnego tj. od miesiąca czerwca 2013 r. do dnia wydania decyzji sytuacja finansowa nie uległa poprawie, wręcz pogorszyła się ponieważ dochód rodziny pomniejszył się o wypłacany do miesiąca czerwca 2013 r. zasiłek okresowy, a także zmianie uległa kwota świadczeń rodzinnych, która została pomniejszona o świadczenia wypłacane na córkę M..

Jednocześnie organ wskazał, że jak wynika z wywiadu środowiskowego w rodzinie są dwie dorosłe osoby tj. A.R. oraz niepracująca córka M., która pozostaje na jej utrzymaniu. Zdaniem organu, w związku z tym, iż córka M. jest osobą pełnoletnią, powinna również partycypować w kosztach utrzymania rodziny jednak ze względu na posiadanie przez nią orzeczenia o lekkim stopniu niepełnosprawności wskazane byłoby aby to skarżąca podjęła zatrudnienie, natomiast córka w godzinach nieobecności mogłaby opiekować się bratem J. tym bardziej, że dziecko przebywa w przedszkolu.

Wobec powyższego, w związku z brakiem współpracy z Ośrodkiem Pomocy Społecznej oraz kolejną odmową zawarcia kontraktu socjalnego, odmówiono przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku okresowego.

Dnia 8 października 2013 r. A.R. wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, wskazując, iż jest ona dla niej krzywdząca.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał na okoliczności przytoczone przez organ I instancji. Podkreślił, iż nie ulega wątpliwości, że rodzina kwalifikuje się do przyznania pomocy ze względu na nie przekroczone kryterium dochodowe, jednakże przyznanie świadczenia z pomocy społecznej osobie spełniającej wymogi dla jego przyznania, jest uzależnione od spełnienia szeregu kryteriów. Między innymi, dla przyznania pomocy społecznej istotna jest kwestia współdziałania osoby spełniającej warunki do przyznania świadczenia z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji bytowej. Zdaniem Kolegium strona o poprawę sytuacji rodziny nie zabiega w sposób oczekiwany. Odmowa podpisania dwukrotnie kontraktu socjalnego, usprawiedliwiana niezbyt wiarygodnymi argumentami, wskazywać może na brak woli zmiany sytuacji rodziny. Ponadto, zdaniem Kolegium, strona nie może w żaden wiarygodny sposób uzasadnić powodów pozostawania jej i dorosłych członków jej rodziny w biernej postawie na rynku pracy.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. A.R. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na powyższą decyzję organu II instancji, wskazując, iż nie zgadza się z nią.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zatem zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.").

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze przedmiot sprawy należy wskazać, że zadaniem pomocy społecznej, w świetle art. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

(t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej u.p.s., jest umożliwianie osobom

i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ma za zadanie także działać prewencyjnie, czyli nie dopuszczać do powstawania trudnych sytuacji życiowych w przyszłości. Potrzeby, których osoby lub rodziny nie są w stanie zaspokoić we własnym zakresie powinny być uwzględniane przez organy udzielające pomocy, jeśli mieszczą się w możliwościach organów, zależących głównie od posiadanych środków finansowych. W miarę możliwości organy powinny uwzględniać potrzeby wszystkich tych, którzy spełniają ustawowo określone warunki do otrzymania pomocy. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ powinien kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06).

W rozpoznawanej sprawie przedmiot postępowania stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy, wydaną w upoważnienia Wójta Gminy, decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o odmowie przyznania A.R. świadczenia w formie zasiłku okresowego.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Wyliczenie zawarte w przytoczonym przepisie ma jedynie charakter przykładowy i nie stanowi katalogu zamkniętego przesłanek warunkujących przyznanie tego zasiłku. Dodatkowo trzeba zaznaczyć, że przyznanie zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego, bowiem spełnienie warunków do jego przyznania obliguje organ do jego przyznania. Natomiast uznaniu administracyjnemu pozostawiona jest (w określonych ramach) jego wysokość i okres pobierania, poprzez ustawowo określoną możliwość miarkowania (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1222/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 531/11). Oznacza to, że odmowa przyznania zasiłku okresowego jest przede wszystkim uzasadniona jeżeli w okolicznościach sprawy organ ustali brak wystąpienia przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 38 u.p.s. (odmowa obligatoryjna), a przede wszystkim, gdy nie zostało spełnione kryterium dochodowe osoby (rodziny) ubiegającej się o to świadczenie.

Ponadto odmowa przyznania zasiłku okresowego jest uzasadniona jeżeli w okolicznościach sprawy organ ustali wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 u.p.s. oraz przesłanki negatywnej z art. 11 u.p.s., z tym, że ustawodawca stanowi, że mogą one prowadzić do negatywnego rozpoznania sprawy. Wystąpienie przesłanek negatywnych nie może polegać na ogólnikowych stwierdzeniach, a wymaga wykazania (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1088/11).

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że w niniejszej sprawie niewątpliwie zostały spełnione przesłanki pozytywne wymienione w art. 38 u.p.s., których zaistnienie warunkuje przyznanie zasiłku okresowego, mianowicie w rodzinie występuje bezrobocie i niepełnosprawność, a przede wszystkim spełnione zostało kryterium dochodowe niezbędne dla przyznania wnioskowanego świadczenia. Mimo to organy administracji publicznej obu instancji orzekły o odmowie przyznania A.R. zasiłku okresowego. Argumentem uzasadniającym wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia stał się brak współpracy skarżącej z organem pomocy społecznej, a konkretnie odmowa podpisania przez skarżącą kontraktów socjalnych, a co za tym idzie rezygnacja z podjęcia proponowanej pracy. W myśl art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Odmowa takiej współpracy może na mocy art. 11 ust. 2 ustawy

o pomocy społecznej stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż brak współdziałania osoby lub rodziny

z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, przejawiający się w odmowie zawarcia kontraktu socjalnego, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w tym zasiłku okresowego. Jednakże należy wskazać i podkreślić, że przepis ten nie nakazuje zastosowania najsurowszego ustawowego rozwiązania, jakim jest odmowa przyznania pomocy,

w razie negatywnego zachowania beneficjenta pomocy (por. wyrok WSA w Gliwicach

z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/GL 164/12). Brak współdziałania może bowiem prowadzić do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczeń, ale nie musi. Powołany przepis daje organowi administracji publicznej taką możliwość, natomiast nie obliguje go do podjęcia takiej decyzji. W tej sytuacji orzeczenie organu przybiera formę decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Zobowiązuje to organ do wszechstronnego i rzetelnego rozważenia okoliczności konkretnej sprawy, uwzględnienia sytuacji rodzinnej i materialnej wnioskodawcy, potrzeb innych osób ubiegających się o świadczenia, a także swoich możliwości finansowych, gdyż przyznana pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych będących w dyspozycji organu. W literaturze podkreśla się, że choć odmowa przyznania pomocy oparta została na konstrukcji uznania administracyjnego, nie zwalnia to organu prowadzącego postępowanie od rzeczowego, spójnego i logicznego wykazania, iż ponad wszelką wątpliwość wystąpiły okoliczności związane z nagannym działaniem osoby ubiegającej się o świadczenie (W. Maciejko, Ustaw o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010 r., s. 115). Tym samym podkreśla się, iż dyspozycji zawartej w przepisie art. 11 ust. 2 u.p.s. nie należy stosować instrumentalnie.

Zaakcentować należy tu pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowiący, że brak współdziałania, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s., może wynikać z różnych przyczyn, lecz jest to działanie, u podstaw którego raczej leży zła wola w rozumieniu takim, że i tak pomoc społeczna jest obowiązana udzielić tej pomocy bez względu na zachowanie, postępowanie ubiegającego się o nią (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1791/11). W orzecznictwie podkreśla się także, że nawet gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. Obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby (rodziny). Stąd też z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami, nawet jeżeli wykazują postawę roszczeniową wiążącą się z obiektywnie istniejącą ich trudną sytuacją życiową (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 39/08) .

Zaprezentowane poglądy znajdują zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, gdzie doświadczenie życiowe skarżącej oraz problemy dnia codziennego niewątpliwie determinują jej decyzje i działania. W ocenie Sądu organy administracji publicznej nie uzasadniły w sposób nie budzący wątpliwości zasadności wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności nie wykazały z jakiego powodu zdecydowano się na zastosowanie wobec skarżącej najsurowszego rozwiązania ustawowego, jakim jest w tym przypadku odmowa przyznania zasiłku okresowego (zwłaszcza, że do tej pory skarżąca była takim świadczeniem objęta), a nie doszło w zaistniałej sytuacji np. do przyznania zasiłku okresowego w pomniejszonej wysokości lub nie przyznano skarżącej świadczenia na krótszy okres. Trzeba bowiem pamiętać, że potrzeba wsparcia pomocy społecznej w tej konkretnej sprawie nie wynika jedynie z bezrobocia i niepełnosprawności (na co wskazują organy). Sytuacja skarżącej i jej rodziny jest o wiele bardziej złożona, na co wpływ ma występująca w tej rodzinie wielodzietność oraz okoliczność, że jest to rodzina niepełna – skarżąca jest wdową, samotną matką czwórki dzieci, z których aktualnie dwoje uczęszcza do szkoły, jedno do przedszkola, zaś najstarsza córka, która w 2013 r. zakończyła naukę, posiada lekki stopień niepełnosprawności umysłowej (choruje na zmiany padaczkowe). Trudno jest zarzucić osobie, która znajduje się w tak trudnej sytuacji złą wolę oraz chęć wyłudzenia środków z pomocy społecznej. W związku z powyższym nie sposób jest zgodzić się z twierdzeniem organu o nieuzasadnionej niechęci ze strony skarżącej do podpisania kontraktów socjalnych, a co za tym idzie nieusprawiedliwionej odmowy podjęcia proponowanej jej pracy. Skarżąca znajduje się bowiem w szczególnie trudnej sytuacji rodzinnej, co zdaniem Sądu, organy administracji publicznej orzekające w sprawie powinny mieć przede wszystkim na uwadze.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji publicznej obowiązku wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności sprawy w wyniku czego naruszone zostały przepisy postępowania

(art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Dodatkowo organy administracji publicznej nie uzasadniły swojego rozstrzygnięcia w sposób nie budzący wątpliwości, nie wykazały dlaczego w tej konkretnej sprawie zastosowały takie (najsurowsze), a nie inne (łagodniejsze) rozwiązanie, naruszając tym samym wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a także wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania.

Jest to tym bardziej niezrozumiałe w sytuacji, gdy organ administracji publicznej sam podkreśla, iż od czasu odmowy podpisania pierwszego kontraktu socjalnego,

tj. od miesiąca czerwca 2013 r., do dnia wydania decyzji przez organ I instancji sytuacja finansowa rodziny uległa pogorszeniu, gdyż dochód rodziny pomniejszył się

o wypłacany do miesiąca czerwca 2013 r. zasiłek okresowy, a także zmianie uległa kwota świadczeń rodzinnych, która została pomniejszona o świadczenia wypłacane

na córkę M..

Z powyższych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.