I SA/Po 1071/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] odmówił Spółce A z siedzibą w[...] (dalej Spółka) dokonania zmiany zezwolenia wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] grudnia 2007r. Nr [...] na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa wielkopolskiego, polegającej na przedłużeniu określonego w punkcie VI zezwolenia, nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności o kolejne 12 miesięcy, tj. do dnia [...] grudnia 2010r. Pierwszego takiego przedłużenia Dyrektor Izby Skarbowej w [...] dokonał decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. zmieniając zezwolenie i przyjmując nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności na dzień [...] grudnia 2009r.

Od ww. rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji Spółka złożyła odwołanie z dnia [...] lutego 2010r., którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zmianę polegającą na uwzględnieniu wniosku strony i przedłużeniu nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności.

Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję, który wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 485/10 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] wskazując, że zaskarżona decyzja wydana została po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U z 2009r. nr 201, poz. 1540)-dalej u.g.h., w związku z tym w myśl art. 118 u.g.h. do postępowań wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Sąd zwrócił uwagę na dyspozycję art. 48 ust. 1 u.g.h., zgodnie z którą podmiot posiadający koncesję lub zezwolenie może wystąpić o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia działalności, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Jak podkreślił Sąd, z przepisem tym koresponduje art. 129 ust. 1 u.g.h. stanowiący, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejście w życie ustawy, jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń przez podmioty, których im udzielono według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. WSA w Poznaniu zwrócił uwagę na przepis art. 8 u.g.h., zgodnie z którym do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Skoro kwestia przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności przez podmiot posiadający stosowne zezwolenie została uregulowana wprost w przepisie art. 48 u.g.h., to w ocenie Sądu, brak jest podstaw do stosowania nadzwyczajnego trybu zmiany decyzji określonej w art. 253a ustawy Ordynacja podatkowa. WSA w Poznaniu uznał, że prowadząc postępowanie Dyrektor Izby Celnej winien mieć na uwadze ww. przepisy, ponieważ obowiązywały one w dniu wydawania zaskarżonej decyzji i miały zastosowanie do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydawania decyzji. Jednocześnie WSA zobowiązał Dyrektora Izby Celnej w [....], aby uwzględniając treść art. 48 ust. 1 u.g.h. zbadał, czy wnioskowana zmiana w zakresie terminu rozpoczęcia działalności w ramach udzielonego zezwolenia może mieć miejsce. WSA stwierdził, że przepis ograniczający możliwość przedłużenia określonego w decyzji terminu rozpoczęcia działalności tylko jednokrotnie i tylko na okres 6 miesięcy (tj. art. 48 u.g.h.), jak również przesłanki jakimi organy powinny się kierować przy rozpoznawaniu tego wniosku (art. 8 u.g.h.) nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE.

Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., w której organ I instancji odmówił przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że stosując się do wytycznych Sądu zawartych w wyroku WSA, jako podstawę prawną przyjął art. 48 ust. 1 u.g.h. Stwierdził, że zmiana terminu rozpoczęcia działalności określonego w zezwoleniu Dyrektora Izby Skarbowej w [...]z dnia [...] grudnia 2007 r. nie może mieć miejsca, gdyż Spółka już raz wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie takiego terminu do Dyrektora Izby Skarbowej w [...], który decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. wyznaczył nowy termin rozpoczęcia działalności do dnia [...] grudnia 2009 r. Skoro zatem art. 48 ust. 1 u.g.h. stanowi, że przedłużenia nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności można dokonać tylko jeden raz, to w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Celnej w[...]musiał odmówić dokonania takiej zmiany i orzekł jak w sentencji.

W skardze z dnia [...] czerwca 2011 r. Spółka reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. W zakresie prawa europejskiego:

1. przepisów procedury, polegające w szczególności na wydaniu orzeczenia w oparciu o akt prawny (tj. ustawę z dnia 19 listopada 2010 r. o grach hazardowych), który na tle prawa Unii Europejskiej powinien zostać uznany przez organ za nieobowiązujący i co skutkować powinno odmową jego zastosowania, a to przede wszystkim z uwagi na doniosłe uchybienie w procedurze prawotwórczej, brak realizacji obowiązku notyfikacji projektu u.g.h. Komisji Europejskiej, wynikającego w szczególności z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy Dyrektywy 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE.L.1998 r., Nr 204, str. 37 ze zm. – dalej: "Dyrektywa 98/34/WE" ),,

2. fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejska z dnia 13 grudnia 2007 r. zwany "Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej" (Dz. U. Z 2009 r. Nr 203, poz. 1569), tj. przepisów:

- art. 34 TFUE (poprzednio art. 28 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską dalej: TWE),

- art. 49 TFUE (poprzednio art. 43 TWE),

- art. 56 TFUE (poprzednio art. 49 TWE),

w związku z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego.

II. W zakresie prawa krajowego:

1. art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady ochrony praw podmiotowych słusznie nabytych,

2. art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 Konstytucji RP, tj. zasady proporcjonalność sensu stricte,

3. art. 2 i art. 61 Konstytucji RP, tj. zasady zaufania obywateli do państwa prawa oraz obowiązku informacyjnego organów władzy publicznej,

4. art. 7 Konstytucji RP, tj. zasady legalizmu w związku z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP,

5. art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady przyzwoitej legislacji,

Strona skarżąca zarzuciła również naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 oraz z art. 135 ust. 1 u.g.h. poprzez ich wadliwe zastosowanie przy orzekaniu.

Ponadto, Spółka, wniosła by Sąd ewentualnie wystąpił do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu z pytaniem prejudycjalnym, we wnioskowanym przez pełnomocnika strony zakresie oraz z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, twierdząc iż przepisy ustawy o grach hazardowych stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji są niezgodne z Konstytucją RP.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony wywodzi, że w samej preambule Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Państwa Członkowskie uznały, że usunięcie istotnych przeszkód wymaga zgodnego działania w celu zagwarantowania stabilności w rozwoju, równowagi w wymianie handlowej i uczciwości w konkurencji, by zdeklarować następnie, że konieczna do tego jest wspólna polityka handlowa, zmierzająca do stopniowego usuwania ograniczeń w handlu międzynarodowym. Podnosi, że obszar bez granic przewiduje swobodę przepływu towarów, osób, usług i kapitałów i został stworzony po to, aby zaoferować wszystkim podmiotom ekonomicznym rynek konkurencyjny o zasięgu europejskim, który ma być sferą wolności i rozwoju gospodarczego. Pełnomocnik Spółki dokonał szerokiego wywodu odnośnie swobody w przepływie wewnątrzwspólnotowym, powołując przy tym liczne orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

W dalszej części skargi przytacza definicje pojęcia "specyfikacji technicznej" użytego w Dyrektywie nr 98/34/WE. W oparciu o przytoczone określenia, skarżący wywodzi, że pomimo otwartego charakteru tych pojęć i szerokiego zakresu stosowania, zgodnie z fundamentalną zasadą nadrzędności, interpretacja prawa krajowego winna się zawsze odbywać w świetle prawa europejskiego. Powołując orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, pełnomocnik strony podnosi, iż niedopełnienie procedury notyfikacji przepisów technicznych przez Komisję Europejską powoduje bezskuteczność tych przepisów i organ celny ma nie tylko prawo, ale i obowiązek odmówić zastosowania aktu prawnego sprzecznego z prawem Unii Europejskiej, a badanie podstawy prawnej wydanego orzeczenia pod kątem jej zgodności z prawem wspólnotowym jest obowiązkiem każdego organu administracji publicznej w kraju.

Nadto skarżący wskazuje, że w prawomocnym wyroku z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 485/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zalecił organowi celnemu ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej uchyloną decyzją, uwzględniając art. 48 ust. 1 u.g.h. Uważa, że uwzględniając dyspozycję Sądu, Dyrektor Izby Celnej zastosował wadliwie ww. przepis, gdyż odniesiono go do stanu faktycznego obejmującego okres przed jego wejściem - przed dniem 01 stycznia 2010 r. Podnosi, że organ wywiódł błędnie, że skoro przedłużenie terminu miało już raz miejsce, nie można przedłużyć go ponownie. Zdaniem skarżącego należało ustalić, czy przedmiotowy termin był już przedłużany pod rządami nowej ustawy, a ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie wystąpiła, zatem termin ten winien zostać przedłużony.

Odpowiadając na skargę, Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Sąd zawiesił postępowanie, które zostało podjęte postanowieniem z dnia [...]października 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w niniejszej sprawie sądowej kontroli podlega decyzja Dyrektora Izby Celnej w[...]z dnia [...] maja 2011 r. wydana po wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 485/10.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.)- dalej p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym uzasadnienie wyroku ma moc wiążącą w zakresie oceny prawnej zastosowania konkretnego przepisu lub wykładni przepisu oraz wskazania co do dalszego postępowania. Zazwyczaj wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają z oceny prawnej wyrażonej przez sąd. Związanie oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego biegu w danej sprawie oznacza, że każdy organ (również sąd orzekający w tej sprawie) do czasu ostatecznego zakończenia tego postępowania musi uwzględniać orzeczenie sądu, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, ewentualnie wzruszenie tego orzeczenia. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi od decyzji wydanej po orzeczeniu sądowym, powoduje zawsze konieczność uchylenia decyzji, natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w ww. przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M.Niezgódka –Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Lex, 2013, , s. 469). Oznacza to, że "ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (wyrok SN z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101).

W związku z powyższym w pierwszej kolejności rozpoznając skargę zadaniem Sądu było zbadanie, czy ocena prawna zawarta w wyroku WSA z dnia 19 listopada 2011 r. została uwzględniona w zaskarżonej decyzji i wykonane zostały zalecenia co do dalszego biegu postępowania.

W powołanym wyroku WSA, który zapadł w niniejszej sprawie Sąd wskazał, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w związku z tym organ jest obowiązany jako podstawę rozstrzygnięcia przyjąć przepis art. 48 ust. 1 u.g.h., ograniczający możliwość przedłużenia określonego w terminu rozpoczęcia działalności na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy i tylko jednokrotnie. Jak podkreślił Sąd, z przepisem tym koresponduje art. 129 ust. 1 u.g.h. stanowiący, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejście w życie ustawy, jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń przez podmioty, których im udzielono według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Prowadząc postępowanie Dyrektor Izby Celnej winien orzekać na ich podstawie, ponieważ obowiązywały one w dniu wydawania zaskarżonej decyzji i miały zastosowanie do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydawania decyzji.

WSA w wyroku przesądzi również, że przepis art. 48 u.g.h., jak również przepisy określające przesłanki, jakimi organy powinny się kierować przy rozpoznawaniu tego wniosku (art. 8 u.g.h.) nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE. Sąd odniósł się również do zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP, nie znajdując podstaw do zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisów u.g.h. z Konstytucją RP.

Należy podkreślić, że strona skarżąca tego orzeczenia nie kwestionowała w przewidzianym prawem środku zaskarżenia, zatem uznała, że ocena wyrażona przez Sąd i wskazania co do dalszego postępowania są zgodne z prawem.

W ocenie Sądu, Dyrektor Izby Celnej uwzględnił w wydanej decyzji zarówno ocenę prawną zawartą w orzeczeniu sądowym jak i zawarte w nim wskazania co do dalszego postępowania.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przyjął przepisy Ordynacji podatkowej oraz art. 8, art. 48, art. 118, art. 129 ust. 1, art. 135 u.g.h. Organ stwierdził za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że kwestia przedłużenia określonego w koncesji lub zezwoleniu nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności została uregulowana w art. 48 u.g.h., w związku z tym przepis ten stanowi podstawę rozstrzygnięcia. Powołany przepis daje podmiotowi posiadającemu, m.in. zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, możliwość wystąpienia o przedłużenie określonego w nim terminu rozpoczęcia działalności, jednak termin ten może być przedłużony jeden raz na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy.

Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela stanowisko Dyrektora Izby Celnej zawarte w zaskarżonej decyzji, że skoro podstawą rozstrzygnięcia jest art. 48 ust. 1 u.g.h., który przewiduje jednokrotne przedłużenie określonego w zezwoleniu terminu rozpoczęcia działalności, to wniosek strony nie mógł zostać uwzględniony, z uwagi na fakt, że termin rozpoczęcia tej działalności został już raz przedłużony na wniosek strony do dnia [...] grudnia 2009r. Organ dokonał prawidłowej wykładni art. 8, art. 48, w związku z art. 118 i 129 ust. 1 u.g.h. przyjmując, że zmiana decyzji w zakresie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności po dniu 1 stycznia 2010 r. jest niedopuszczalna, ponieważ Spółka już raz skorzystała ze zmiany terminu rozpoczęcia działalności określonego w zezwoleniu. Ta okoliczność jest elementem stanu faktycznego, który musi być uwzględniony przy rozpatrywaniu wniosku w oparciu o art. 48 ust. 1 u.g.h. Niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącej, że organ zastosował regulację prawną do stanu faktycznego powstałego niemal rok wcześniej.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.