IV SA/Wr 771/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), dalej: ustawa, po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w sprawie wygaśnięcia z dniem 1 lipca 2013 r. decyzji nr [...] z dnia [...] 2011 r., uchyliło zakwestionowaną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ orzekający wskazał, że decyzją pierwszoinstancyjną stwierdzono wygaśnięcie z dniem 1 lipca 2013 r. decyzji z dnia [...] 2011 r. w sprawie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego na matkę [...] od dnia 1 maja 2011 r. na stałe.

Od tej decyzji strona wniosła odwołanie domagając się jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Jak dalej podało Kolegium, w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W sytuacji, gdy organ I instancji wyda decyzję w sprawie indywidualnej, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, organ odwoławczy, zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., obowiązany jest uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie.

Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z określonej w tym przepisie zasady praworządności wynika obowiązek działania organów administracji publicznej zgodnie z normami (przepisami) obowiązującego prawa. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej, a także normy proceduralne. Organy administracji publicznej mogą czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia je prawo i w trybie przewidzianym prawem. Z zasady tej wynika również, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna. Podstawę do działania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (lub ewentualnie procesowego) rangi ustawowej. Tylko w sytuacji, gdy norma prawna wymaga konkretyzacji (ustalenia), organ administracji publicznej uprawniony jest do dokonania tej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli natomiast norma prawna wyznacza wszystkie elementy stosunku prawnego, bez potrzeby konkretyzacji, a zatem gdy określone skutki prawne wynikają wprost z przepisu ustawowego, wówczas organ nie ma podstawy prawnej do działania w formie decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji działanie organu ogranicza się do podjęcia czynności materialno-technicznej, czyli innego niż decyzja i postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji.

Podstawę materialnoprawną zakwestionowanej decyzji stanowią przepisy art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy.

W myśl art. 162 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony,

została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z obowiązującą linią orzecznictwa nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 433/12).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy, osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych.

Stosownie do art. 11 ust. 3 ustawy, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1.

Art. 11 ust. 4 ustawy stanowi, że organ właściwy w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 1, w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, informuje osoby otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 4).

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał niewłaściwej interpretacji przepisu art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy przyjmując, że w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne było wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie decyzji.

Podkreślenia wymaga, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 162 k.p.a. stanowiące podstawę do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia 1 czerwca 2011 r. w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko zaistnienie tych przesłanek uzasadnia zastosowanie trybu przewidzianego w tym przepisie. Decyzja ta wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. Wygaśnięcie takiej decyzji następuje bezpośrednio na podstawie przepisów prawa (ex lege), bez konieczności podejmowania w tym zakresie jakiejkolwiek decyzji przez organ administracyjny.

Skoro decyzja Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2011r. wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r. - decyzja "z mocy prawa" przestała funkcjonować w obrocie prawnym i kształtować prawa i obowiązki stron - to brak było podstaw do orzekania o jej losach.

Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Brak podstawy prawnej oznacza nie tylko wydanie decyzji w sprawie, w której skutek prawny (uprawnienie lub obowiązek) wynika wprost z ustawy ale również wydanie decyzji wówczas, gdy przewidziana jest inna forma działania, np. czynność materialno-techniczna.

Zaakcentować należy, że art. 11 ust. 4 ustawy nakłada na gminę jedynie obowiązek pisemnego poinformowania osoby pobierającej świadczenie pielęgnacyjne o wygaśnięciu decyzji przyznającej stronie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, z dniem 30 czerwca 2013 r. i o przysługujących mu uprawnieniach. Strona wina mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie ustawy. Dla tej czynności organu administracji publicznej nie jest przewidziana forma decyzji administracyjnej. Udzielenie informacji jest jedynie czynnością materialno-techniczną.

Organ I instancji wykonał ciążący na nim obowiązek pismem z dnia 25 lutego 2013 r. i zbędne było wydawanie w sprawie dodatkowej decyzji administracyjnej.

Na powyższą decyzję [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarżący m.in. podniósł, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo jak również jego interes prawny, w szczególności art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 oraz art.art. 6-12 k.p.a. Podkreślił, że nie przekonuje go stwierdzenie, iż wystarczy "informacja o wygaśnięciu decyzji." Taka informacja naruszałaby zdaniem skarżącego prawo do odwołania i godziłaby w zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji orzekającej o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania, nie wykazała istotnych uchybień przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak było podstaw prawnych do usunięcia jej z obrotu prawnego.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Kolegium zasadnie stanęło na stanowisku, że skoro z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy, decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasają z mocy prawa po dniu 30 czerwca 2013 r., to podjęcie przez organ I instancji decyzji o wygaśnięciu z dniem 1 lipca 2013 r. decyzji własnej z dnia [...] 2011 r. przyznającej skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, nastąpiło z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., co uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu zaprezentowane wyżej stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zasługuje w pełni na aprobatę.

Zgodnie z treścią art. 11 ustawy, osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych (ust. 1). W przypadku ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio (ust. 2). Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (ust. 3). Organ właściwy w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 1, w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, informuje osoby otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 4).

W przekonaniu Sądu brzmienie przywołanego wyżej unormowania jest jasne, prowadzi bowiem do jednoznacznego wniosku, że wydane na podstawie dotychczasowych przepisów decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po dniu 30 czerwca 2013 r. W tym wypadku ustawodawca nie przewidział normy prawnej, z której wynikałaby konieczność wydania tzw. decyzji wygaszającej, nakładając na organ administracyjny wyłącznie obowiązek poinformowania w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.) osoby otrzymującej świadczenie o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zgromadzona w tej sprawie dokumentacja, a konkretnie pismo Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 25 lutego 2013 r. skierowane do skarżącego bezspornie potwierdza wykonanie obowiązku przewidzianego w art. 11 ust. 4 ustawy. W tych więc okolicznościach wydanie przez organ I instancji, w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzji z dnia [...] 2013 r. o wygaśnięciu z dniem 1 lipca 2013 r. decyzji własnej z dnia [...] 2011 r. przyznającej skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zasadnie zostało ocenione przez organ II instancji jako wadliwe.

Przepis art. 162 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;

2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

W realiach rozpoznawanej sprawy, jak trafnie oceniło Kolegium, nie zachodziła żadna z przesłanek wymienionych w art. 162 § 1 k.p.a., uzasadniających podjęcie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] 2013 r. Jak zostało to już podniesione na wstępie rozważań ustawodawca z mocy prawa (a więc bez konieczności podejmowania stosownej decyzji wygaszającej) zadecydował o pozbawieniu po dniu 30 czerwca 2013 r. mocy prawnej decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów. Skoro więc w obowiązujących przepisach prawa brak było normy prawnej do wydania decyzji z dnia [...] 2013 r., Kolegium prawidłowo uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Po myśli art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z redakcji tego przepisu wynika, że wydanie decyzji przewidzianej tym przepisem, ograniczone jest kryterium umorzenia postępowania I instancji, a zatem dotyczy przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, bądź postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy zatem niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie. Tym samym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Kolegium jest zgodna z prawem i brak jest jakichkolwiek podstaw do jej usunięcia z obrotu prawnego, a podniesione w skardze zarzuty nie mogły rzutować na wynik sprawy.

Wobec tego co powiedziano Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku