II SA/Ol 1130/13

Uzasadnienie

Decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił Z. i I. S. pozwolenia na użytkowanie przydomowej oczyszczalni ścieków położonej przy ul. "[...]" na działce nr "[...]" w obrębie 4 w L.. Decyzja została wydana po rozpoznaniu wniosku o zalegalizowanie obiektu, złożonego przez wymienionych właścicieli nieruchomości, na terenie której położona jest wskazana wybudowana samowolnie oczyszczalnia. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wobec faktu, iż instalacja została wybudowana w 1993r., w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W toku przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego ustalił, że przydomowa oczyszczalnia ścieków została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarza zagrożenia dla środowiska naturalnego. Podstawą wydania decyzji był art. 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

W dniu 19 sierpnia 2013r. od powyższej decyzji odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył Burmistrz, domagając się uchylenia decyzji. Odwołujący wskazał, że jest organem ochrony środowiska w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Według Burmistrza, stosownie do art. 152 ust. 5 przywołanej ustawy, Państwo S., jako osoby eksploatujące przydomową oczyszczalnię ścieków, miały obowiązek zgłosić jej istnienie do organu ochrony środowiska, co nie zostało przez nich dokonane. Ponadto, organ gminy wskazał, że teren, na którym znajduje się sporna instalacja jest objęty, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w 2007r., obowiązkiem podłączenia do zbiorczej sieci kanalizacji sanitarnej. W ocenie Burmistrza, eksploatowana od 1993r. przydomowa oczyszczalnia ścieków, wybudowana z elementów nieznanych dostawców, nie gwarantuje odpowiedniego poziomu redukcji zanieczyszczeń odprowadzanych do gruntu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją

nr "[...]", z dnia "[...]"., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, umorzył postępowanie odwoławcze. Organ drugiej instancji wskazał, że Burmistrz, działając jako organ ochrony środowiska, nie ma w przedmiotowym postępowaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., wobec czego nie można mu nadać przymiotu strony w postępowaniu organów nadzoru budowlanego. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest przepisu prawa materialnego, który zostałby naruszony w prowadzonym postępowaniu, co stwarzałoby legitymację procesową dla strony. Organ odwoławczy podkreślił, że zainteresowaniu organów nadzoru budowlanego podlega spełnienie wymogów określonych w ustawie Prawo budowlane. Natomiast w ich kompetencji nie leży ustalenie, czy inwestor dopełnił obowiązków wobec innych organów.

Na powyższe rozstrzygnięcie w dniu 28 października 2013 r. Gmina, reprezentowana przez Burmistrza, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła błędną wykładnię art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Gmina nie ma przymiotu strony w rozumieniu tego przepisu. Reprezentujący Gminę Burmistrz wskazał, że w rozumieniu art. 28 k.p.a. postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego podmiotu, kiedy wydana decyzja, choćby pośrednio może oddziaływać na jego prawa lub obowiązki. W ocenie skarżącej, kwestionowana decyzja w sposób pośredni dotyczyła praw i obowiązków Gminy, do zadań własnych której należy między innymi zbiorowe odprowadzanie ścieków. Ponadto, w skardze podkreślono, że Burmistrz, stosownie do art. 376 pkt 1 w zw. z art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska jest organem ochrony środowiska i może w drodze decyzji nakładać na określone podmioty obowiązki w celu ograniczenia ich negatywnego oddziaływania na środowisko. Według skarżącej, pozbawienie Gminy przymiotu strony, uniemożliwia Burmistrzowi korzystanie z jego uprawnień określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska oraz innych przepisach. W skardze podkreślono, że w interesie Gminy leży, aby w zakresie odprowadzania ścieków, wszystkie nieruchomości były przyłączone do istniejących sieci, a nie odprowadzane do gruntu po "oczyszczeniu ich" przez wybudowaną w warunkach samowoli budowlanej przydomową oczyszczalnię. Ponadto, skarżąca wyjaśniła, że wniosek o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji wynika z faktu, że rozstrzygnięcie to zostało doręczone Gminie "do wiadomości", natomiast Gmina nie brała udziału w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego .

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Organ drugiej instancji podkreślił, że Gmina nie występowała jako strona w postępowaniu odwoławczym, w którym w charakterze strony brał udział Burmistrz jako organ ochrony środowiska.

W piśmie z dnia 20 stycznia 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że Gmina jest właścicielem działek sąsiadujących z nieruchomością, na obszarze której posadowiona jest sporna oczyszczalnia ścieków, co w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane czyni gminę stroną postępowania.

W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, która odbyła się w dniu 23 stycznia 2014 r., pełnomocnik strony skarżącej przyznał, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł Burmistrz. Stwierdził, że z treści odwołania można jednak wywieść, że w istocie wniosła je Gmina.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone

w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako: p.p.s.a. Z istoty tej kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego

i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego. Jak słusznie stwierdził organ drugiej instancji, w jego toku organy administracji publicznej są zobowiązane do zbadania sprawy pod kątem przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw mających zastosowanie w procesie budowlanym. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

z dnia "[...]" r. złożył natomiast Burmistrz jako organ wykonawczy gminy, zarzucając spornej inwestycji naruszenie ustaleń obowiązującego od 2007r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jako organ ochrony środowiska. Skarżący powołał się w swoim odwołaniu na przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska określające jego kompetencje w tym zakresie. Wskazał także na obowiązki, jakie na podstawie przywołanej ustawy muszą wykonywać inne podmioty wobec niego, jako organu ochrony środowiska. Z powyższego wnioskować można, że Burmistrz, wnosząc odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, działał w faktycznym interesie gminy. Burmistrz był bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem organu nadzoru budowlanego ze względu na brak podłączenia przedmiotowej nieruchomości do zbiorczej sieci kanalizacji sanitarnej. Interesu faktycznego nie można jednak utożsamiać z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym unormowaniem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Brak jest w przepisach definicji legalnej pojęcia interesu prawnego. Bogate są natomiast poglądy doktryny i orzecznictwo w tym zakresie. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2012 r. II OSK 1203/12 "interes prawny to taki, który został wzięty przez prawo pod ochronę polegającą na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Pojęcie to określa relację pomiędzy oczekiwaniami podmiotu w stosunku do organów stosujących prawo a kompetencjami i możliwościami tych organów, jakie mają wobec danego podmiotu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania". Organ wykonawczy gminy zaakcentował natomiast w odwołaniu swoją rolę jako organu ochrony środowiska. Rzeczywiście na mocy art. 378 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 1232) organ wykonawczy gminy jest właściwy w sprawach przyjmowania zgłoszeń, o których mowa w art. 152 tej ustawy, tj. instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia (Dz. U. Nr 130, poz. 880), zgłoszenia z uwagi na wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi wymagają oczyszczalnie ścieków o przepustowości do 5m3 na dobę, wykorzystywane na potrzeby własnego gospodarstwa domowego. Dodatkowo organ wykonawczy gminy uprawniony jest na podstawie tej ustawy do nałożenia w drodze decyzji na użytkownika instalacji obowiązek przeprowadzenia w określonym czasie pomiarów wielkości emisji (art. 150 ust. 1) oraz może ustalić, w drodze decyzji, wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące eksploatacji instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, o ile jest to uzasadnione koniecznością ochrony środowiska (art. 154 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). Wbrew przekonaniu strony skarżącej realizacja wskazanych zadań przez gminę oraz jej organ wykonawczy nie uzasadniała przyznania tym podmiotom w niniejszym postępowaniu administracyjnym przymiotu strony. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

W wyroku z dnia 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10 Naczelny Sąd Administracyjny szczególnie przekonywująco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej konkretnej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). W kontekście powyższego zauważyć można, że kompetencje Burmistrza, jakimi dysponuje na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska są odrębne i nie mają związku i wpływu na postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podkreślić należy, że według art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest tylko podmiot występujący w danym stosunku administracyjnoprawnym w charakterze administrowanego. Pojęcia strony nie można zaś odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracyjnego. Organ wykonawczy gminy nie może

w stosunku do tego samego przedmiotu postępowania być raz stroną, a w odrębnym postępowaniu posiadać uprawnienia władcze w tym względzie. W konsekwencji

w orzecznictwie sadów administracyjnych nie budzi również wątpliwości, że jednostka samorządu terytorialnego nie może być stroną postępowania, gdy jej organ wykonawczy posiada uprawnienia władcze w stosunku do przedmiotu kwestionowanego postępowania. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, (publ. Jurysta z 2003 r. Nr 7-8 str. 60), sąd ten stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona jako osoba prawna stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.

W wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/2004, LEX nr 374068 Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie dotyczącej nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości stanowiącej własność gminy, wyjaśnił także, że włączenie organów jednostek samorządu terytorialnego do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej.

Odnosząc się do argumentu, że Gminie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 28 ust. 2 obowiązującego Prawa budowlanego, z tytułu własności sąsiednich działek i oddziaływania na nie przedmiotowej oczyszczalni ścieków, wskazać należy, że okoliczności tej strona skarżąca nie podnosiła w ogóle przed organami nadzoru budowlanego i nie była ona przedmiotem oceny tych organów. W ocenie Sądu, skoro zaskarżona decyzja rozstrzygała wyraźnie o braku interesu prawnego Burmistrza jako organu wykonawczego gminy, to decyzji takiej nie można kwestionować następnie powołując się na interes prawny gminy, jako osoby prawnej. Na podstawie samych twierdzeń strony skarżącej i załączonych kopii map zasadniczych, z których wynika, że wskazane działki nie sąsiadują bezpośrednio z działką, na której położona jest sporna przydomowa oczyszczalnia ścieków, Sąd nie może ocenić, czy gmina ma pod tym względem interes prawny w kwestionowaniu decyzji organu I instancji. Gmina byłaby ewentualnie legitymowana do kwestionowania decyzji organu pierwszej instancji w drodze wniosku o wznowienie postępowania złożonego w trybie art. 145-148 kpa, we wskazanym w tych przepisach terminie, w przypadku wykazania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa.

W tym stanie rzeczy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2012 r. sygn. akt II OSK 905/11).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.