• I OSK 1585/12 - Wyrok Nac...
  27.05.2017

I OSK 1585/12

Wyrok
Naczelny Sąd Administracyjny
2014-01-23

Nietezowane

Artykuły przypisane do orzeczenia

Do tego artykulu posiadamy jeszcze 13 orzeczeń.
Kup dostęp i zobacz, do jakich przepisów odnosi się orzeczenie. Znajdź inne potrzebne orzeczenia.

Skład sądu

Ewa Dzbeńska /przewodniczący/
Irena Kamińska /sprawozdawca/
Jerzy Krupiński

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 492/10 w sprawie ze skargi O.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia w postępowaniu wznowieniowym wydania decyzji z naruszeniem prawa 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz O.K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. decyzją z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...] orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. S. (obecnie T.), oraz o przyznaniu odszkodowania za ww. nieruchomość w kwocie [...] ([...] milionów [...]) złotych.

W dniu 19 sierpnia 2004 r. E.E., reprezentowana przez pełnomocnika adw. K.K. – wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...]. We wniosku podniosła, że decyzja ta rażąco narusza art. 16 ust. 1-4 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. 68 Nr 36, poz. 249 ze zm.), a także art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jej skierowanie do osoby zmarłej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta K. wskazał, że w aktach są dwie decyzje administracyjne i brak jest możliwości ustalenia, która została wydana wcześniej tj. jako pierwsza.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] listopada 1986 r., błędnie skądinąd oznaczając w osnowie numer tej decyzji jako nr [...] (prawidłowy to: [...]). Organ przyjął, że decyzją, która została rzeczywiście wydana w dniu [...] listopada 1986 r. o ww. numerze, jest decyzja skierowana do M.P. W ocenie SKO nie spełniono w sprawie przesłanek określonych w 16 ust. 1-4 ww. ustawy o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, z czego organ wywiódł, że nie można było orzekać o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji było także, w ocenie Kolegium, skierowanie jej do osoby zmarłej – M.P., co stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Prezydent Miasta K.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r., nieznajdując podstaw do jej uchylenia.

Tymczasem decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Opery i Operetki w K., która zmieniła nazwę na "Opera K." w K. – prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. T. (Księga Wieczysta Nr [...]) oraz prawa własności budynku znajdującego się na tej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Wojewoda Małopolski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Małopolskie własności rzeczonej nieruchomości gruntowej przy ul. T.

Pismem z dnia [...] marca 2008 r. Prezydent Miasta K., i pismem z dnia [...] marca 2008 r. Opery K. w K., wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]. Zdaniem wnioskodawców nową okolicznością było nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości przy ul. T. przez Operę i Operetkę w K. W ich ocenie stwierdzenie nieważności decyzji z 1986 r. było niedopuszczalne, gdyż nabycie prawa użytkowania wieczystego działki i prawa własności budynku wywołało nieodwracalne skutki prawne.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wznowiło postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. (w osnowie postanowienia jako datę wskazano nieprawidłowo [...] kwietnia 2006 r.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] stwierdziło w punkcie pierwszym wydanie ww. decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2006 r. z naruszeniem prawa, zaś w punkcie drugim odmówiło uchylenia tej decyzji ze względu na to, iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mówi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jego zdaniem nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody (w postaci decyzji Wojewody Małopolskiego), które istotnie nie były znane organowi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, nie są istotne dla sprawy, w tym rozumieniu, iż uzasadniałyby one inną treść podjętego przez Kolegium w dniu [...] kwietnia 2006 r. rozstrzygnięcia. SKO zwróciło uwagę, że decyzja Wojewody Małopolskiego wydana została po dniu [...] grudnia 2005 r., a więc już po stwierdzeniu nieważności decyzji o przejęciu opisanej wyżej nieruchomości przez Skarb Państwa. Decyzja Kolegium z dnia [...] grudnia 2005 r. miała tymczasem charakter decyzji ostatecznej, a więc wywoływała skutki prawne z dniem jej podjęcia. Z tego względu, jak zaznaczył organ, skutki prawne decyzji z [...] listopada 1986 r. zostały wyeliminowane już z chwilą stwierdzenia jej nieważności. Stąd późniejsza decyzja Wojewody Małopolskiego, w której wskazano, iż nie narusza ona praw osób trzecich, nie mogła ograniczać prawa własności, które "odżyło" w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji z 1986 r. o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Z powyższych względów decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2006 r. nie rodziła – w ocenie SKO – istotnych konsekwencji dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego, który był podstawą wydania kwestionowanej decyzji Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2006 r.

Jak wskazał organ, skutkiem decyzji Wojewody Małopolskiego jest przejście własności na rzecz Skarbu Państwa, natomiast nabycie prawa użytkowania wieczystego jest zdarzeniem późniejszym powiązanym przedmiotowo z decyzją nacjonalizacyjną, ale niebędącym jej skutkiem prawnym. Dlatego również i w tym kontekście nie może chodzić, w ocenie SKO, o nieodwracalność skutków samej decyzji. Zdarzenie takie jak nabycie prawa użytkowania wieczystego nie może być w ogóle analizowane w kontekście "odwracalności" czy też "nieodwracalności" skutków decyzji nacjonalizacyjnej, ponieważ nie jest po prostu w ogóle jej skutkiem. Stwierdzenie nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez Województwo Małopolskie nie może być – zdaniem organu – traktowane jako przeszkoda w stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] listopada 1986 r., tym bardziej, iż rozstrzygnięcie to podjęte zostało w czasie, gdy decyzja o stwierdzeniu nieważności rozstrzygnięcia z [...] listopada 1986 r. pozostawała w obrocie prawnym.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli Prezydent Miasta K. oraz Opera K. w K. Wniosek tego drugiego podmiotu poparł Wojewoda Małopolski.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowania prowadzone przez Kolegium w trybie nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności) zakończone ww. decyzjami z dnia [...] grudnia 2005 r. i z dnia [...] kwietnia 2006 r. dotknięte były uchybieniem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a to z uwagi na to, iż strona postępowania Opera K. w K. nie brała bez swojej winy udziału w postępowaniu, zarówno na etapie wszczęcia postępowań, jak również etapach późniejszych.

Organ podtrzymał argumentację wyrażoną w swojej decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., nie budziło bowiem jego wątpliwości, że decyzja z dnia [...] listopada 1986 r. dotknięta była istotnymi wadami, które należało zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa materialnego oraz procesowego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co w konsekwencji prowadziło do jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym. Również odnosząc się do głównego zarzutu nieodwracalności skutków prawnych, Kolegium powtórzyło swoją wcześniejszą argumentację. Organ dodał przy tym, że skutki prawne wywołane przez decyzję późniejszą, a dotyczącą tego samego przedmiotu co decyzja wcześniejsza, nie są bezpośrednimi skutkami pierwszej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję – w części, w której podtrzymuje ona decyzję SKO z dnia [...] listopada 2008 r. o odmowie uchylenia decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2006 r. – wywiodła Opera K. Wskazała ona m.in., że w sprawie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych, zaś ww. decyzje Wojewody mają charakter deklaratoryjny. Dodała też, że nieruchomość była w momencie ich wydawania wpisana do księgi wieczystej, a zatem strona skarżąca korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. o sygn. akt II SA/Kr 492/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że decyzja z dnia [...] listopada 1986 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i dlatego nie zachodziła negatywna przesłanka do stwierdzenia jej nieważności. Jak wskazał sąd pierwszej instancji, jeżeli w drodze stwierdzenia nieważności decyzji można cofnąć skutek w postaci nabycia własności nieruchomości przez Państwo, to decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

W ocenie orzekającego WSA w Krakowie, stwierdzenie przez Wojewodę Małopolskiego nabycia przez Operę K., z mocy prawa, prawa wieczystego użytkowania i własności budynku – nie stanowiło skutku decyzji z dnia [...] listopada 1986 r., lecz było prawnym następstwem innego zdarzenia tj. ustalenia przez właściwy organ, że spełnione zostały przesłanki przepisu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1990 r., Nr 79, poz. 464) i art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. (tekst jedn. Dz. U. 2010 r., Nr 102, poz. 651). Skoro decyzja uwłaszczeniowa nie może naruszać praw osób trzecich, to jej właśnie podstawy – w ocenie sądu pierwszej instancji – mogą być kwestionowane w następstwie wyeliminowania z obrotu, jako nieważnej, decyzji o przejęciu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W przeciwnym wypadku ochrona praw osób trzecich (właścicieli lub ich następców) byłaby iluzoryczna. W tym kontekście fakt wydania decyzji uwłaszczeniowej w czasie, kiedy nie został jeszcze rozpoznany wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. pozbawiony był, zdaniem WSA, prawnej doniosłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu rzeczonego wyroku stwierdził też, że "z całą pewnością" nie można zaliczyć do skutków prawnych decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. faktu wypłaty odszkodowania czy też poniesienia przez Państwo nakładów na nieruchomość. Zdaniem sądu pierwszej instancji, akty te, jakkolwiek powiązane z decyzją o przejęciu własności, nie są jej nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Jego zdaniem polegały one jedynie na wprowadzeniu zmian w rzeczywistości, ale nie w sferze prawnej – i nie w sposób niemogący podlegać odwróceniu.

W aspekcie materialnoprawnym decyzji z 1986 r., WSA wskazał, że nie można przyjąć, aby decyzja ta rażąco naruszała prawo albo z tego powodu, że wydana została co prawda na podstawie art. 16 ustawy o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, ale bez zachowania odpowiedniego trybu, albo z tego powodu, że nie wykazano w niej spełnienia przesłanek z właściwej (a nie wadliwie powołanej) podstawy prawnej tj. art. 7 tej ustawy. Jak wskazał sąd pierwszej instancji, wada decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. nie polega na tym (jak błędnie przyjęło Kolegium), że nie poprzedzono jej decyzją o zawiadomieniu właściciela o rodzaju i rozmiarze planowanych robót, lecz na przyjęciu niewłaściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd ten, rozważając czy okoliczność ta ma znamiona rażącego naruszenia prawa wskazał, że sam fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak sam w sobie przesłanki do przyjęcia rażącego naruszenia prawa.

WSA podzielił jednak stanowisko organu, że decyzja została skierowana do osoby zmarłej, a zatem z tego względu rażąco naruszała prawo, co stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 doprowadziło do stwierdzenia jej nieważności. Skoro zatem decyzja z 1986 r. była obarczona wadą nieważności, a zarazem nie wywoływała w ocenie tego sądu nieodwracalnych skutków prawnych, to WSA uznał, że decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym odpowiadały prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła, przez swojego pełnomocnika, Opera K. Postawiła w niej sześć zarzutów kasacyjnych.

Po pierwsze, "naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" i równocześnie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie, tj. przez nieuwzględnienie skargi mimo tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. naruszyło przepisy postępowania administracyjnego i istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2010 r., sygn. [...] gdyż decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K., znak: [...], z dnia [...] listopada 1986 r., co wprost wynika z jej treści, nie została skierowana do osoby nieżyjącej – M.P., lecz do osób wymienionych w treści decyzji, a tym samym nie naruszała rażąco prawa i nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Po drugie, "naruszenia art. 141 § 4 i równocześnie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., poprzez jego wadliwe zastosowanie, przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a to na skutek przyjęcia, że decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K., znak: [...], z dnia [...] listopada 1986 r. została skierowania do osoby nieżyjącej – M.P., gdyż osoba ta została wymieniona w treści decyzji jako właściciel, wbrew treści tej decyzji, z której wynikało, że właścicielami nieruchomości jest siedmiu współwłaścicieli – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Po trzecie, "naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i równocześnie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zw. z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie, przez nieuwzględnienie skargi mimo tego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wadliwie przyjęło w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., sygn. [...], że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, gdyż decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. wydana została z rażącym naruszeniem prawa – albowiem skierowana została do osoby nieżyjącej – M.P., co nie miało miejsca, gdyż w treści wskazanej decyzji wymienieni są inni współwłaściciele nieruchomości – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Po czwarte, "naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit "c" i równocześnie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację, przez przyjęcie, że w pojęciu >nieodwracalnych skutków prawnych

Po piąte, "naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i równocześnie art. 174 pkt 2 p.p.s.a w zw. art. 3 tej ustawy i art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację, tj. przyjęcie, że skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania stanowi rażące naruszenie prawa i tym samym uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji po myśli art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – gdy tymczasem sytuacja ta jest uregulowana w osobnym od punktu 2 punkcie 4 (w art. 156 § 1 k.p.a.) i tym samym podlega dyspozycji art. 156 § 2 k.p.a. Zarówno zaś upłynęło od wydania decyzji 10 lat, jak i wywołała już ona przez 26 lat swego funkcjonowania nieodwracalne skutki prawne – każdy z tych względów z osobna powoduje, iż unieważnienie decyzji nie jest możliwe".

Po szóste, "naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" i równocześnie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 tej ustawy i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w pojęciu nieodwracalnych skutków prawnych decyzji nie mieści się sytuacja, w której zarówno Skarb Państwa, jak i Opera K., polegając na prawidłowości funkcjonującej w obrocie decyzji z [...] listopada 1986 r., zaniechały dochodzenia od współwłaścicieli nieruchomości jakichkolwiek swych wierzytelności z tytułu poczynionych nakładów w nieruchomości, zaś Skarb Państwa dodatkowo zaniechał na skutek funkcjonowania tej decyzji w obrocie prawnym dochodzenia od wszystkich tych osób zwrotu pobranego przez nie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości – podczas gdy skutek ten, wbrew ocenie Sądu, był skutkiem prawnym (rezygnacja z wierzytelności, a zatem konkretne i świadome zachowanie o prawnej doniosłości odnośnie konkretnej kategorii prawa podmiotowego), nie zaś jedynie ekonomicznym, a równocześnie na skutek upływu wszelkich już terminów przedawnienia roszczeń jest to skutek całkowicie nieodwracalny".

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumenty na poparcie zawartych w niej zarzutów.

Powyższą skargę kasacyjną pismem z dnia 23 maja 2012 r. poparł Wojewoda Małopolski, a pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. – Prezydent Miasta K.

W piśmie z dnia 30 grudnia 2013 r. uczestnik postępowania – R.C. – działając przez swojego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, załączając argumentację mającą wykazać, że podstawy kasacyjne nie są zasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie złożył pismo procesowe, w którym ustosunkował się do ww. pisma uczestnika postępowania z 30 grudnia 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizując pod tym kątem zarzuty skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok wymaga uchylenia. Przemawiały za tym dwa uchybienia zaistniałe w sprawie.

Pierwsze uchybienie polegało na nieustaleniu jednoznacznie przez organy i sąd pierwszej instancji, która decyzja – ze znajdujących się w aktach – orzekła o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. S. (obecnie T.), oraz o [...] przyznaniu odszkodowania za ww. nieruchomość w kwocie [...] ([...] milionów [...]) złotych. W aktach sprawy znajdują się bowiem dwie decyzje z tej samej daty: [...] listopada 1986 r., i o tym samym numerze: [...]. Różni je jednak kwestia kluczowa dla sprawy, a mianowicie to, że jedna z nich (k. akt adm. I tom: 35-33, drugi egzemplarz k. 32-30) orzekała o przejęciu nieruchomości stanowiącej własność M.P. ([...]), nieżyjącej w dacie decyzji, druga zaś o przejęciu nieruchomości stanowiącej własność jej spadkobierców, wymienionych w treści decyzji (k. akt adm. I tom: 46-44). Fakt, że na egzemplarzu tej drugiej decyzji widnieje adnotacja "odpis", nie ma tu znaczenia, kwestią kluczową jest bowiem to, która z ww. decyzji w rzeczywistości weszła do obrotu prawnego, a zatem wywołała skutki prawne.

Stosownie do art. 110 k.p.a. (w brzmieniu z daty wydania ww. decyzji), "organ administracji państwowej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej." Z tego względu w postępowaniu nadzorczym zagadnieniem podstawowym i wstępnym jest ustalenie – w przypadku takim jak w niniejszej sprawie – która ze znajdujących się w aktach decyzji została doręczona lub ogłoszona, a zatem weszła do obrotu prawnego. Dopiero bowiem decyzja doręczona lub ogłoszona wywołuje skutki prawne, i dopiero taka decyzja – gdy stanie się ostateczna – może być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego (wznowieniowego czy nieważnościowego).

Nieustalenie przez organy w sposób jednoznaczny tego, która decyzja weszła do obrotu prawnego – należy zakwalifikować jako rażące naruszenie wymogów postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W ten sposób doszło do naruszenia w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dostrzegł, naruszając tym samym art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Poczynione bowiem przez SKO wyjaśnienia w tej kwestii, zawarte w jego decyzji dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], nie mogą być uznane za wyczerpujące, jednoznaczne, realizujące dyspozycję przepisów k.p.a. Z uwagi na upływ lat, ustalenie tego, która decyzja ze znajdujących się w aktach niniejszej sprawy w istocie weszła do obrotu prawnego, może nastąpić w oparciu o wszelkie legalne dowody i okoliczności, oraz ich indukcyjną analizę. Organ powinien był ustalić np. którą z decyzji otrzymały podmioty wskazane w pkt 9-14 rozdzielnika decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. [...] (k. akt adm. I tom: 33).

Drugie uchybienie, jakie dostrzega Naczelny Sąd administracyjny w sprawie, objęte zarzutami skargi kasacyjnej, związane jest z błędną wykładnią art. 156 § 2 k.p.a., dokonaną tak przez sąd pierwszej instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Przepis ten statuuje in fine, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Nie budzi wątpliwości, że w każdym przypadku organ administracji przed stwierdzeniem nieważności decyzji musi badać, czy wywarła ona jakieś skutki prawne i jakiego rodzaju. Po ujawnieniu skutków nieodwracalnych należy odstąpić od stwierdzenia nieważności decyzji, podejmując decyzję określoną w art. 158 § 2 k.p.a. Skutek "nieodwracalny", stosownie do językowego rozumienia tego słowa, to "taki, którego następstw nie można usunąć, nieodwołalny".

Nawiązując do ustaleń doktryny prawa administracyjnego w zakresie prawa rzeczowego (zob. B. Adamiak, Glosa do uchwały SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1993, nr 5, s. 239), stwierdzić wypada, że nieodwracalny skutek ma miejsce, gdy dane prawo lub rzecz związane z decyzją obarczoną wadą nieważności już nie istnieją (i unieważnienie decyzji tego prawa czy rzeczy nie przywróci) albo istnieją, lecz podmiot został bezpowrotnie pozbawiony możliwości dysponowania nimi.

Dokonując wykładni art. 156 § 2 k.p.a. nie można nie zauważyć, że przepis ten stanowi wyraz urzeczywistniania zasady ostateczności decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Zasada ta stanowi dyrektywę interpretacyjną, nakazującą m.in. rozstrzygać ewentualne wątpliwości na rzecz zachowania w obrocie ostatecznej decyzji administracyjnej, co zapewnia bezpieczeństwo i pewność obrotu prawnego, a także sytuacji jednostek – a zatem realizację zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Nawiązując do poglądów prezentowanych w orzecznictwie i doktrynie (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r. o sygn. akt I SA 1406/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 81; wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1143/11, LEX nr 1234131; J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, wyd. 13, s. 656), wyjaśnić należy, że nieodwracalność skutków prawnych (ww. art. 156 § 2 in fine k.p.a.) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż:

1) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub

2) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) owego prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu) albo

3) wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa.

Na gruncie niniejszej sprawy można mówić o drugiej z wyżej wymienionych przesłanek pozwalających przyjąć, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne decyzji. Koresponduje to ze stanowiskiem doktryny prawa, która wśród nieodwracalnych skutków prawnych wymienia m.in. właśnie pozbawienie osoby uprawnień, których następnie nie można przywrócić (zob. J. Borkowski, Art. 156, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1985, uwaga 4). Wypada przy tym zaznaczyć, że prawo związane bezpośrednio z decyzją obarczoną wadą nieważności, którego utrata przez podmiot stanowi o nieodwracalności skutku prawnego tej decyzji, może być oparte zarówno na przepisach administracyjnego prawa materialnego, jak i innych gałęzi prawa, w tym materialnego prawa cywilnego. Konstatacja ta prowadzi do istotnych wniosków.

Jeżeli po stronie podmiotu przyznającego korzyść majątkową – w oparciu o decyzję obarczoną wadą nieważności – nastąpiło przedawnienie roszczenia o zwrot tej korzyści, to tym samym wystąpił nieodwracalny skutek prawny tej decyzji, o którym mowa w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji nie stwierdza się nieważności takiej decyzji, lecz – stosownie do art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – wydanie jej z naruszeniem prawa.

Zaznaczyć należy, że skutek prawny decyzji nieważnej – w postaci bezpodstawnego wzbogacenia – w podanej sytuacji nie jest już możliwy do odwrócenia ani przez jednostronne działanie organu administracji w postępowaniu administracyjnym, ani przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym (gdyż ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia – art. 117 § 2 Kodeksu cywilnego – a zatem prawo do zaspokojenia roszczenia przestało być skuteczne, nawet mimo możliwości zrzeczenia się z korzystania z zarzutu przedawnienia przez pozwanego).

W tym kontekście warto wskazać, że jak zauważa się w literaturze prawniczej, u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (por. A. Kowalska, Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do praw słusznie nabytych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 7-8, s. 76; W. Chróścielewski, Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., w: Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr hab. Jackowi M. Langowi, pod. red. M. Wierzbowskiego, J. Jagielskiego, A. Wiktorowskiej, E. Stefańskiej, Warszawa 2009, s. 83, 91; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r. o sygn. akt I SA 1796/00, LEX nr 81755; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 1480/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2008 r. o sygn. akt II SA/BK 134/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podnosi się także, że nieodwracalny skutek decyzji będzie miał miejsce wówczas, gdy stwierdzenie jej nieważności (ani inne działanie organu) nie doprowadzi do restytucji prawa własności (zob. R. Trzaskowski, Nieodwracalne skutki prawne wadliwej decyzji nacjonalizacyjnej. Przedstawienie dorobku orzecznictwa i doktryny, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2003, nr 3, s. 34), co odnieść można także do prawa własności (np. Skarbu Państwa czy gminy) do korzyści majątkowej, którą organ przyznał wydaną przez siebie decyzją podmiotowi zewnętrznemu.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że nieważność decyzji przyznającej określoną korzyść majątkową – np. sumę pieniężną, jak w niniejszej sprawie – sprawia, że adresat tej decyzji uzyskał tę korzyść bez podstawy prawnej kosztem innej osoby, a zatem doszło do jego bezpodstawnego wzbogacenia, o którym mowa w art. 405 Kodeksu cywilnego. Nieistnienie tej podstawy prawnej miało już miejsce w momencie wydania decyzji obarczonej wadą nieważności, a zatem od daty ostateczności tej decyzji i przekazania świadczenia jej adresatowi (adresatom) biegnie termin przedawnienia, nie zaś od daty wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność. Ta ostatnia ma bowiem charakter deklaratoryjny i rozstrzyga o nieważności ex tunc, a zatem o ewentualnym zaistnieniu nieważności (jej przyczynie), która miała swój początek w przeszłości i wywołuje od tamtej chwili skutki – a nie w momencie wydania decyzji nadzorczej. Kwestię tę ostatecznie rozstrzygnął Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r. o sygn. akt III CZP 112/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75, z glosą M. Karpiuka, LEX/el 2011). W uchwale tej SN wprost stwierdził, że "nie można [...], mimo konieczności uzyskania decyzji nadzorczej do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną decyzją administracyjną, podzielić tych zapatrywań, według których czyn niedozwolony rodzący zobowiązanie do naprawienia szkody finalizuje się dopiero z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję nadzorczą. Jakkolwiek decyzja nadzorcza jest nieodzowna do uznania ostatecznej wadliwej decyzji za czyn niedozwolony, to taka kwalifikacja decyzji wadliwej musi być już odniesiona ze względu na skutek wsteczny decyzji nadzorczej do chwili wydania decyzji nadzorczej". Powyższe ustalenia mają odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zastrzec należy, że wyjątki od zaprezentowanego sposobu liczenia biegu przedawnienia może wprowadzać tylko wyraźny przepis prawa, co np. w odniesieniu do odszkodowań czynił art. 160 § 6 k.p.a. przed jego uchyleniem z dniem 1 września 2009 r. Brak podobnego przepisu szczególnego w zakresie odpowiedzialności z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia powstałego wskutek nieważnej decyzji administracyjnej potwierdza jedynie prawidłowość zaprezentowanego liczenia terminu przedawnienia, opartego na przepisach ogólnych Kodeksu cywilnego.

Wymagalność roszczenia o zwrot korzyści następuje od chwili uzyskania wzbogacenia i od tego momentu liczy się bieg terminu przedawnienia roszczeń. Termin ten wynosi dziesięć lat, a jeżeli wzbogacenie związane jest z działalnością gospodarczą – trzy lata (art. 118 Kodeksu cywilnego). Skoro zatem bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne (art. 120 § 1 Kodeksu cywilnego), to należy spostrzec, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wcześniejszej rozstrzyga zarazem o tym, że roszczenie o zwrot korzyści majątkowych przyznanych decyzją nieważną było wymagalne od chwili wydania tych korzyści na mocy decyzji nieważnej. W tym kontekście wyjaśnić należy, że dniem, o którym mowa w art. 120 § 1 zdanie drugie Kodeksu cywilnego, jest pierwszy dzień po tym, gdy decyzja stała się ostateczna, gdyż od tej chwili jej wzruszenie może nastąpić w drodze postępowania nieważnościowego (podjętego tak z urzędu, jak i na wniosek stron), lecz nie wcześniejszy, niż dzień wydania świadczenia (np. przekazania sumy pieniężnej). Wówczas bowiem doszło do wzbogacenia. Zaznaczenia wymaga, że opieszałość adresata decyzji w wystąpieniu o stwierdzenie jej wadliwości nie rzutuje na bieg przedawnienia roszczeń.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne uwzględnić ustalenia Sądu Najwyższego poczynione w uchwale z dnia 31 marca 2011 r. Co więcej, w aspekcie niniejszej sprawy, poczytuje je za najpełniej realizujące zasadę państwa prawnego, pragnącego urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej. Przy odmiennym bowiem założeniu, w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo (nawet po kilkudziesięciu latach) podmiot, który w przeszłości przyznał korzyść majątkową np. w postaci sumy pieniężnej, miałby prawo – od chwili otrzymania ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej rzeczoną korzyść – do domagania się zwrotu tej sumy, zwaloryzowanej o cały ten nawet kilkudziesięcioletni okres. Takie roszczenie, skierowane często już do spadkobierców (i to w kolejnych pokoleniach) wcześniejszego adresata korzyści przyznanej nieważną decyzją, byłoby dla nich znaczącym obciążeniem. Godziłoby zatem w poczucie bezpieczeństwa uczestników obrotu prawnego, adresatów decyzji organów administracyjnych, nielicując z realizacją zasady sprawiedliwości społecznej i wymogami ochrony praw majątkowych. Konstatacja ta determinuje nie tylko uznanie dla przywołanej uchwały SN, ale także kierunek wykładni art. 156 § 2 k.p.a.

Należy wobec tego spostrzec, że dopuszczenie – jak uczyniły to organy w niniejszej sprawie – aby z jednej strony na skutek stwierdzenia nieważności decyzji dana nieruchomość powracała po blisko trzydziestu latach do byłych właścicieli, a z drugiej, aby owi byli właściciele (lub ich spadkobiercy) zachowywali otrzymane w przeszłości korzyści majątkowe przyznane decyzją nieważną – bez możliwości skutecznego domagania się przez Skarb Państwa ich zwrotu w zwaloryzowanej wysokości – godzi jeszcze silniej we wspomnianą wyżej elementarną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), jak również w zasadę dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), albowiem środki na odszkodowanie za przejętą nieruchomość pochodziły z danin publicznych uiszczanych przez wszystkich do tego zobowiązanych obywateli. Przede wszystkim jednak pozostaje to w niezgodzie z omówionym wcześniej art. 156 § 2 k.p.a., gdyż stwierdzona została nieważność decyzji, która – jak wskazano – wywołała z upływem czasu nieodwracalne skutki w sferze prawnej, tj. w sferze praw majątkowych Skarbu Państwa, chronionych równo przez art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP.

Jeżeli zatem w niniejszej sprawie upłynął termin do domagania się zwrotu przez Skarb Państwa sumy pieniężnej przyznanej decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...], to tym samym – nawet jeśli analizowana decyzja była obarczona wadą nieważności – nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie wydania jej z naruszeniem prawa, gdyż zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Odpadnięcie bowiem, na skutek przedawnienia roszczenia, możliwości odzyskania wydatkowanych przez Skarb Państwa sum jest skutkiem par excellence prawnym, a nie tylko faktycznym – i to przede wszystkim materialnoprawnym w zakresie uprawnień majątkowych Skarbu Państwa do rzeczonej sumy pieniężnej i kwoty jej waloryzacji. Nie istnieje aktualnie możliwość dysponowania przez niego tą sumą. Należy przy tym zaznaczyć, że przejście własności nieruchomości na skutek analizowanej decyzji z 1986 r. nr [...] pozostaje w nierozerwalnym związku z korzyścią majątkową, jaką w zamian przyznano ówczesnym właścicielom tej nieruchomości. Z tego względu nieodwracalność skutku prawnego nie może być analizowana li tylko w zakresie zanegowania skutku prawnego w postaci przejęcia na własność nieruchomości. Niedopuszczalne byłoby zatem stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. S.

Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był dostrzec, że doszło w sprawie do naruszenia przepisów procedury, determinowanej przez art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a to przez nieustalenie jednoznacznie przez organy, która decyzja jest decyzją rzeczywistą, właściwą, a zatem – która weszła do obrotu i powinna być badana pod kątem nieważności w postępowaniu nadzwyczajnym. Z kolei w przypadku uznania, że jest nią decyzja skierowana wyłącznie do M.P., konieczne było ustalenie, czy nie doszło wskutek jej wydania – z upływem czasu – do nieodwracalnych skutków prawnych, w tym w kwestii odpadnięcia po stronie Skarbu Państwa prawa do skutecznego domagania się zwrotu przyznanego odszkodowania za przejęcie nieruchomości przy ul. S. (obecnie T.) w kwocie [...] ([...] milionów [...]) złotych – odpowiednio zwaloryzowanej – bez narażenia się na zarzut przedawnienia roszczenia. Skoro bowiem w sprawie takie nieodwracalne skutki nastąpiły, wówczas decyzja nawet obarczona wadą nieważności nie powinna być wzruszona przez stwierdzenie jej nieważności, lecz – stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. – organ zobowiązany jest stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa. Należy przy tym zaznaczyć, że stwierdzenie przez organ wydania decyzji z naruszeniem prawa, zamiast stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie rzutuje negatywnie na prawa (w tym majątkowe) adresatów tej decyzji, gdyż mogą oni wystąpić na zasadach ogólnych o ewentualne odszkodowanie.

Mając wszystko to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Szukaj: Filtry
Ładowanie ...