II SA/Gl 1283/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia 23 stycznia 2013 r. Wójt Gminy W. wezwał Powiatowy Zarząd Dróg w Z. do usunięcia w tym dniu do godz. 1600 śniegu, lodu i błota pośniegowego z chodników położonych wzdłuż dróg powiatowych na terenie tej Gminy oraz jednocześnie poinformował, że pismo stanowi równocześnie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w trybie art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.). Pismo to przesłano faxem w dniu 23 stycznia 2013 r. o godz. 908. Następnie kolejnym pismem z dnia 24 stycznia 2013 r. przesłanym faxem o godz. 1124, Wójt Gminy W. poinformował, że wobec niewykonania wezwania z dnia 23 stycznia 2013 r. i zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, możliwe jest zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie co do zebranych dowodów do godz. 1400 w tym dniu.

W odpowiedzi Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Z. pismem z dnia 23 stycznia 2013 r. przesłanym faxem w dniu 24 stycznia 2013 r. poinformował, że w wyniku objazdu drogi powiatowej nr [...] w godz. od 1039 do 1136, co udokumentowano materiałem fotograficznym, stwierdzono iż chodniki nie są odśnieżone przez właścicieli posesji, a tym samym zalegający śnieg nie jest przygotowany do wywozu, zaś zarząd tej drogi nie ma obowiązku odśnieżania chodników. Z kolei Wójt Gminy W. pismem z dnia 24 stycznia 2013 r., przesłanym faxem w dniu 25 stycznia 2013 r. o godz. 837, podał, że wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 23 stycznia 2013 r. dotyczą jedynie kilku posesji, aczkolwiek w tym wypadku spryzmowany przed posesją śnieg samochody firmy odśnieżającej zdeformowały pryzmę, zaś zasadnicze znaczenie ma fakt odśnieżania dróg powiatowych, w tym w szczególności [...] na długości od mostu na ul. [...] do granicy Gminy, gdyż w przypadku, gdy nieruchomość jest oddzielona od miejsca dla pieszych pasem zieleni, obowiązek jego uprzątnięcia obciąża zarządcę drogi. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wójt Gminy W. działając w trybie art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nakazał Powiatowemu Zarządowi Dróg niezwłocznie, jednak nie później niż do 26 stycznia 2013 r. do godz. 1600, uprzątnięcie i pozbycie się śniegu, lodu i błota pośniegowego z chodników położonych wzdłuż dróg powiatowych na terenie Gminy W., oddzielonych pasem gruntu od nieruchomości nie będących przedmiotem własności właściciela tejże nieruchomości oraz takich zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do dróg powiatowych. Nadto, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 kpa).

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniach 21-23 stycznia 2013 r. na terenie Gminy W. miały miejsce intensywne opady śniegu, które uniemożliwiły korzystanie z chodników wzdłuż dróg powiatowych. Stąd też ruch pieszych wzdłuż tych dróg odbywa się jezdnią, co stwarza bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego, w szczególności dzieci uczęszczających do szkół i przedszkoli na terenie gminy. Zdaniem organu, w myśl art. 5 ust. 4 ustawy, obowiązki w tym zakresie należą zaś do zarządcy drogi, którym w tym wypadku jest Powiatowy Zarząd Dróg. Stąd też skoro zarządca nie dostosował się do wezwania z dnia 23 stycznia 2013 r., należało wydać decyzję nakazującą wykonanie obowiązków zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy.

W odwołaniu od decyzji Powiatowy Zarząd Dróg w Z. wniósł o jej uchylenie, zarzucając w pierwszym rzędzie, że decyzja ta została skierowana do podmiotu, który nie posiada osobowości prawnej ani zdolności sądowej, a stanowi jednostkę organizacyjną Powiatu [...]. Stąd też adresatem decyzji winien być Powiat [...]. W dalszej kolejności odwołujący się wskazał na naruszenie art. 10 i art. 73 kpa, z powodu uniemożliwienia wzięcia stronie udziału w postępowaniu, wobec wyznaczenia zbyt krótkiego terminu pismem doręczonym o godz. 1130 faxem, a wyznaczony termin upływał o godz. 1400. Ponadto, zastosowany tryb doręczeń narusza art. 39 kpa. Wreszcie, odwołujący się wskazał na brak podstawy prawnej określenia terminu wykonania obowiązku w trybie decyzji z art. 5 ust. 7 ustawy oraz zanegował zasadność wydania nakazu w świetle art. 5 ust. 4 i 5 ustawy. Podał, że Powiatowy Zarząd Dróg wywiązuje się z obowiązku utrzymania drogi powiatowej nr [...], a to właściciele nieruchomości przyległych do drogi nie odśnieżyli chodników, co dokumentują dołączone zdjęcia i pisma firmy [...] z dnia 11 stycznia i dnia 25 stycznia 2013 r., zaś Z-c Wójta nie wyraził zgody na wywóz śniegu i nie wskazał miejsca jego wywozu (notatka służbowa pracownika PZD z dnia 25 stycznia 2013 r.). Odwołujący się zarzucił też, że decyzja nie zawiera odesłania do regulaminu, który winien być wydany w trybie art. 4 ustawy. Brak też było przesłanek do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 kpa, orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach Kolegium przytoczyło treść art. 5 ust. 1 pkt 4, ust. 4 i 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 19 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) i na tej podstawie stwierdziło, że aczkolwiek zarząd drogi jako samorządowa jednostka organizacyjna nie jest osobą prawną, to jednak posiada podmiotowość prawną i jest adresatem obowiązków, określonych w art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości... Jednakże w ocenie Kolegium, organ I instancji nie wykazał, że właściciele nieruchomości przyległych do drogi publicznej wywiązali się z obowiązku, o którym mowa w art. 5 ust. 4 pkt 2, czym naruszył także wymogi z art. 107 § 3 kpa. Niezbędne jest też ustalenie, kto legitymuje się tytułem prawnym do pasa gruntu, oddzielającego nieruchomość od chodnika, bowiem w takim wypadku obowiązek oczyszczania chodnika obciąża właściciela tego pasa, który bezpośrednio sąsiaduje z chodnikiem. Zdaniem Kolegium, brak też podstawy prawnej do określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów, organ odwoławczy wskazał, że art. 10 § 2 kpa przewiduje wyjątek od zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, lecz wymaga dodatkowej notatki, zaś organ I instancji wskazał na przesłanki uzasadniające nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jednakże z uwagi na naruszenie przez organ I instancji art. 77 § 1, art. 80 i art. 7 kpa oraz konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy i prawidłowego opracowania dokumentów, Kolegium dopatrzyło się podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skargę na decyzję ostateczną wniósł Prokurator Rejonowy w Z., domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia art. 138 § 2 i art. 136 kpa. Prokurator zarzucił bowiem, że decyzja kasacyjna nakłada na organ I instancji niemożliwe do wykonania zadania, zaś Kolegium uchyliło się bezpodstawnie od przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Prokuratora, z uwagi na całkowicie zmienione warunki atmosferyczne już w dacie orzekania przez Kolegium, niewykonalne jest ustalenie przez Wójta Gminy, czy właściciele nieruchomości przyległych do drogi publicznej wywiązali się z obowiązków ustawowych. Co więcej Kolegium wskazując na konieczność ustalenia podmiotów zobowiązanych do utrzymania chodników przyległych do ich nieruchomości nie wykazało, że przeprowadzenie tej czynności nie było możliwe przed tym organem, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz wymogi z art. 77 i art. 107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko o naruszeniu przez organ I instancji wymogów z art. 107 § 3, art. 77 § 1, art. 80 i art. 10 kpa, zaś wyjaśnienie okoliczności sprawy nie mogło nastąpić w trybie art. 136 kpa, a decyzja tego organu wskazuje na konieczność dokonania ustaleń w zakresie wywiązania się przez właścicieli nieruchomości z ustawowego obowiązku podmiotu legitymującego się tytułem prawnym do pasa gruntu przyległego do chodnika.

Uczestnik postępowania Powiatowy Zarząd Dróg w Z. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania, przychylając się do stanowiska Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zaskarżona decyzja kasatoryjna zapadła bowiem z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Z mocy tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Tymczasem zasadnie zarzucił Prokurator, że Kolegium nie wzięło pod uwagę faktu, czy zmienione w dacie wydania zaskarżonej decyzji warunki atmosferyczne, czyniły dalsze postępowanie co do wydania nakazu uprzątnięcia i pozbycia się śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Wszak przedmiotem niniejszego postępowania była kwestia wywiązania się przez Powiatowy Zarząd Dróg w Z. z obowiązków wynikających z art. 5 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wydany przez organ I instancji nakaz odnosił się do stanu faktycznego z daty orzekania przez ten organ, a więc dotyczył śniegu i lodu zalegającego na chodnikach wzdłuż dróg powiatowych w dniu 25 stycznia 2013 r. O ile więc w dacie wydania zaskarżonej decyzji stan faktyczny był inny wskutek zmienionych warunków atmosferycznych, to oczywisty jest brak przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 kpa, bowiem organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy w żadnym wypadku nie mógłby już orzec o wydaniu nakazu w trybie art. 5 ust. 7 ustawy w zakresie niewywiązania się przez zarząd drogi z obowiązków usunięcia śniegu, zalegającego na chodnikach w dniu 25 stycznia 2013 r. Dalsze postępowanie przed organem I instancji byłoby więc bezprzedmiotowe. Zatem wyjaśnienie okoliczności, na które wskazał organ odwoławczy, byłoby zbędne, gdyż nie miałoby żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Z tych też względów w realiach niniejszej sprawy wykluczyć należy przesłanki, stanowiące podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 kpa z uwagi na zmieniony stan faktyczny sprawy. Jednakże mając na względzie fakt nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, obowiązkiem Kolegium było w pierwszym rzędzie podjęcie czynności w trybie art. 136 kpa celem uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Wszak organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. W sytuacji, gdy Kolegium prawidłowo wskazało na istnienie w niniejszej sprawie przesłanek z art. 108 § 1 kpa w postaci zagrożenia zdrowia lub życia ludzi z powodu zalegania śniegu na chodnikach, co powoduje, że ruch pieszych, w szczególności dzieci, odbywa się jezdnią, nie jest konsekwentne stanowisko tego organu co do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa). Wyjątek od tej zasady, określony w art. 10 § 2 kpa, nawiązuje bowiem do identycznych przesłanek, jak przepis art. 108 § 1 kpa. Uchybienie powinności z art. 10 § 3 kpa, nie mogło zaś skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajduje się korespondencja organu I instancji, skierowana do Powiatowego Zarządu Dróg w Z., wskazująca na obawę o bezpieczeństwo pieszych, zwłaszcza dzieci uczęszczających do szkół i przedszkoli na terenie Gminy W. Nie budzi też wątpliwości, że przesyłane faxem pisma dotarły do adresata, a naruszenie trybu doręczania korespondencji (art. 391 kpa), było wynikiem odstępstwa od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co miało umocowanie w treści art. 10 § 2 kpa.

Wreszcie, wskazać przyjdzie, że do odwołania dołączono płyty cd, obrazujące stan chodników w dniu 24 stycznia 2013 r. oraz plan przebiegu drogi powiatowej (k. 53-55 akt adm.), stąd też możliwe było obiektywne ustalenie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. O ile zaś Kolegium nie dysponowało odpowiednim sprzętem, umożliwiającym odtworzenie płyt cd, winno zobowiązać stronę do wykonania fotografii, bądź odpowiednich wydruków komputerowych. Nie sposób też podzielić poglądu organu odwoławczego, że uzyskanie dokumentów co do stanu prawnego nieruchomości wzdłuż chodników wykracza poza ramy postępowania wyjaśniającego, zakreślone przepisem art. 136 kpa. Co więcej, zdaniem sądu administracyjnego istota sporu sprowadza się jedynie do stwierdzenia, czy zarząd drogi zobligowany jest do usunięcia śniegu z chodników usytuowanych w ciągu dróg powiatowych, przebiegających przez Gminę W., w sytuacji gdy chodniki te nie przylegają do terenów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy i zarząd drogi, ani gmina nie pobierają opłat z tytułu postoju lub parkowana pojazdów samochodowych na takim chodniku. Otóż, skoro chodnik jest elementem drogi publicznej, czyli jest usytuowany w ciągu drogi publicznej, w takim przypadku obowiązek uprzątnięcia i pozbycia się śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń należy do zarządu drogi z mocy art. 5 ust. 4 ustawy. Nie są to bowiem inne tereny w rozumieniu ust. 5 tego przepisu, których utrzymanie należy do gminy, skoro zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, przez właściciela nieruchomości rozumie się także jednostki organizacyjne posiadające nieruchomości w zarządzie.

Wniosek taki potwierdza też treść art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, wyżej powołanej, określającego obowiązki zarządcy drogi. Przepis ten nakłada na zarządcę drogi obowiązek utrzymania nie tylko nawierzchni drogi, lecz również chodników. Z mocy art. 4 pkt 6 tej ustawy, chodnik to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych, zaś pkt 20 tego przepisu, jednoznacznie stanowi, że utrzymanie drogi to także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Zatem wyjątek od tej zasady określa przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości... Nie można więc twierdzić, że do zadań zarządu drogi nie należy uprzątnięcie chodników, jeżeli nie ma tam strefy płatnego parkowania. Zarząd drogi ma zawsze obowiązek utrzymania chodnika, na którym pobiera opłaty za parkowanie, a także w przypadku, gdy chodnik stanowi część drogi, którą zarządza i nie przylega on do nieruchomości, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Natomiast obowiązek gminy sprowadza się do odśnieżania chodników, położonych w ciągu dróg gminnych i usytuowanych poza pasem drogowym. Prawidłowo też Kolegium przyjęło, że zarząd drogi będący samorządową jednostką organizacyjną jest adresatem obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 7 ustawy, nawet jeżeli nie posiada osobowości prawnej. Z mocy art. 29 kpa, stronami mogą być bowiem nie tylko osoby fizyczne i osoby prawne, lecz również jednostki nie posiadające osobowości prawnej – w przypadku, gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne.

Co więcej, mając na uwadze treść odwołania, uznać należy, że zarząd drogi nie neguje faktu, że chodniki na terenie Gminy W. usytuowane są w ciągu tej drogi. Spór należy zatem zawęzić jedynie do odcinka drogi powiatowej nr [...] na długości od mostu na ul. [...] do granicy tej Gminy i M. (vide: pismo Wójta Gminy z dnia 24 stycznia 2013 r. – k. 27 akt adm.), na którym nieruchomości są oddzielone od chodnika. O ile jednak analiza układu dróg powiatowych w ocenie Kolegium nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy chodnik ten leży w ciągu drogi powiatowej, możliwe jest wezwanie odwołującego się do wypowiedzenia się w tej kwestii. Jeżeli bowiem chodnik na tym odcinku nie stanowi elementu drogi publicznej, to nie ma znaczenia, kto jest właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) tego pasa terenu. W niniejszym postępowaniu adresatem nakazu jest bowiem zarząd drogi powiatowej i o ile chodnik nie przylega do nieruchomości w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy i nie stanowi elementu drogi powiatowej, to zarząd tej drogi nie jest zobligowany do usuwania i pozbywania się śniegu i lodu z jego nawierzchni. Oznaczałoby to bezpodstawne nałożenie przez organ I instancji obowiązku określonego w pkt 1 decyzji. Natomiast gdy idzie o obowiązek z pkt 2 decyzji organu I instancji, Kolegium winno po zapoznaniu się z dołączonym do odwołania materiałem fotograficznym z dnia 24 stycznia 2013 r. zważyć i rozstrzygnąć, czy właściciele posesji przyległych do chodnika uprzątnęli śnieg z tego terenu, co dopiero obliguje zarząd drogi do jego pozbycia się zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 2 ustawy o utrzymaniu w czystości. W kontekście zarzutów odwołania konieczne będzie też ustalenie, czy na terenie gminy obowiązuje regulamin, o którym mowa w art. 4 ustawy i czy w regulaminie tym określono precyzyjnie sposób uprzątania śniegu, np. poprzez jego pryzmowanie. Stwierdzić jednak przyjdzie, że nie ma racji odwołujący się uważając, że to gmina winna wskazać miejsce wywożenia uprzątniętego śniegu. Zarząd drogi winien podjąć wcześniej działania w celu uzyskania miejsca do wywozu śniegu, co umożliwi realizację ustawowych obowiązków z art. 5 ust. 4 ustawy.

Wreszcie, gdy idzie o wadliwe określenie terminu wykonania obowiązku przez organ I instancji (obok nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności), wskazać przyjdzie, że tego rodzaju wada prawna może być usunięta przez organ odwoławczy w drodze decyzji częściowo kasatoryjno-reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa, mocą której uchylić można jedynie część rozstrzygnięcia organu I instancji o określeniu terminu wykonania obowiązku i umorzyć w tym zakresie postępowanie I instancji, zaś dopuszczalne jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w pozostałej części – o ile Kolegium po ponownym rozpoznaniu sprawy i uzupełnieniu postępowania dowodowego dojdzie do przekonania, że w dniu 25 stycznia 2013 r. spełnione zostały przesłanki do nałożenia obowiązków na zarząd drogi w trybie art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości... Aczkolwiek nie sposób odmówić racji organowi odwoławczemu co do braków uzasadnienia decyzji organu I instancji (art. 107 § 3 kpa), to jednak w sytuacji, gdy decyzja w niniejszej sprawie nie ma charakteru uznania administracyjnego, usunięcie tego rodzaju wadliwości winno nastąpić w postępowaniu odwoławczym.

Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało nadto orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 cyt. ustawy.

Przy ponownym rozpoznaniu odwołania Kolegium winno zatem uzupełnić postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie i po ponownym rozpoznaniu sprawy podjąć rozstrzygnięcie z art. 138 § 1 pkt 1 bądź pkt 2 kpa.

sw