II SA/Gd 292/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 2 lipca 2009 r. Prezydent Miasta ustalił na wniosek A. F. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego 5-kondygnacyjnego z usługami w parterze (biura i handel) oraz garażem podziemnym i wraz z przyłączami instalacyjnymi zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w G. przy ul. Z. oznaczonej literami [...] na załączniku graficznym do decyzji, stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] oraz w części obejmującej działkę nr [...], stanowiącej pas drogowy ul. Z., będącej własnością Gminy Miasta (w celu wybudowania wjazdu na działkę oraz przyłączy instalacyjnych).

Decyzja została wydana po uprzednim uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 września 2008 r. decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 marca 2008 r., ustalającej warunki dla opisanej wyżej inwestycji.

Rozstrzygając sprawę ponownie organ pierwszej instancji wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie określenia charakteru planowanych usług i wskazania aktualnego właściciela. Inwestor w piśmie z dnia 2 listopada 2008 r. określił zamierzenie jako zabudowę mieszkaniową z częścią usługową w parterze, w części usługowej przewidziano usytuowanie pomieszczeń biurowych i handlowych. Wskazał również użytkownika wieczystego.

Analizując zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy organ uznał, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co potwierdza analiza cech i funkcji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego przeprowadzona w wyznaczonym obszarze analizowanym zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunki obsługi komunikacyjnej określono w decyzji zgodnie ze wskazaniami zarządcy drogi.

W toku postępowania członkowie Wspólnot Mieszkaniowych [...] i [...] oraz właściciele budynków jednorodzinnych na Osiedlu [...] zgłosili liczne zastrzeżenia do planowanej inwestycji twierdząc, że jej realizacja doprowadzi m.in. do ograniczenia dopływu światła dziennego do ich mieszkań ze względu na bliskość planowanego budynku kilkukondygnacyjnego, spowoduje utrudnienia komunikacyjne w zakresie dojazdu do ul. Z., pozbawi ogólnodostępnych miejsc rekreacji, placów zabaw oraz miejsc postojowych. Wskazano również na brak kontynuacji dotychczasowej linii zabudowy oraz zaplanowanie zbyt małej powierzchni biologicznie czynnej.

Ustosunkowując się do zgłoszonych zastrzeżeń organ wyjaśnił, że kwestia dojazdu do nieruchomości graniczących z terenem inwestycji została uwzględniona w pkt 2a decyzji, a zapewnienie dojazdu przez działkę objętą inwestycją do budynku przy ul. Z. jest niepotrzebne, albowiem dojazd do tej działki odbywa się poprzez działkę nr [...]. Organ podkreślił, że kwestie zacienienia, wpływu projektowanej zabudowy na posadowienie i konstrukcję budynku przy ul. Z., ochrony interesów osób trzecich będą przedmiotem oceny w toku postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast kwestie włączenia planowanego budynku do sieci kanalizacji sanitarnej oraz rodzaj planowanych usług zostały określone w przedmiotowej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: I. R.-S. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...].

I. R.-S. zarzuciła decyzji naruszenie ładu przestrzennego poprzez błędne określenie linii zabudowy przy ul. Z. między ulicami B. i P. Wykształcona linia zabudowy w odległościach 2 i 8 m nie wskazuje na budynki 5-kondygnacyjne. Z linii zabudowy wynika, że w tej odległości od ulicy znajdują się budynki jednorodzinne, jednopiętrowe, po obu stronach ulicy. Zawarte w decyzji stwierdzenie, że budynki przy ul. Z. od numeru [...] do [...] należą do osiedla przy ul. G., jest nieprawdziwe. Przynależność budynków do jakiegokolwiek osiedla nie ma znaczenia w kwestii wykształcenia linii zabudowy. Dopiero w drugim szeregu znajdują się budynki wyższe. Budowa budynku 5-kndygnacyjnego na działce nr [...] przy ul. Z., w jej ocenie zaburzy ład przestrzenny. Odwołująca domagała się również uściślenia położenia miejsc parkingowych dla budynków o numerach [...] i [...], w jej ocenie w decyzji należało uściślić, iż powinny być umieszczone przy granicy działek, prostopadle do budynków. Do odwołania dołączyła dokumentację fotograficzną budynków przy ul. Z. [...]i [...].

Wspólnota Mieszkaniowa [...] twierdziła w odwołaniu, że wysokość górnej granicy elewacji frontowej planowanej inwestycji mierzonej do jej gzymsu lub attyki określono na "ok. 17 m (5 kondygnacji)". Wysokość sąsiedniego budynku wraz z attyką przy ul. Z. wynosi 16 m, zatem maksymalna wysokość planowanej inwestycji nie powinna być wyższa niż 16 m wraz z attyką. Skarżący wnieśli o zapewnienie właścicielom budynku przy ul. Z. możliwości zapoznania się z dokumentacją projektową oraz projektem obsługi ruchu komunikacyjnego, a także sporządzonymi analizami, przede wszystkim analizą zacienienia i przesłaniania istniejących i projektowanych budynków.

Rozpatrując odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 kwietnia 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzona w toku postępowania administracyjnego analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że działka nr [...] objęta wnioskiem inwestora, jest niezabudowana, natomiast działka nr [...] stanowi pas drogowy ul. Z. W analizie szczegółowo wymieniono działki sąsiadujące z terenem inwestycji oraz sposób ich zagospodarowania. Podkreślenia wymaga fakt, że obszar analizowany jest zróżnicowany pod względem ukształtowania terenu, jak i zabudowy. Funkcjonalnie obszar podzielony jest na dwie części - od strony ul. B. znajdują się tereny zabudowy jednorodzinnej, w kierunku północnym przechodzące w tereny zabudowy wielorodzinnej średniowysokiej 5-kondygnacyjnej, a następnie tereny zabudowy wielorodzinnej wysokiej 10-kondygnacyjnej. Uzupełnieniem zabudowy mieszkaniowej są osiedlowe obiekty usługowe, małe pawilony handlowe, budynki sakralne (kościół i plebania) oraz obiekty infrastruktury technicznej. Działka nr [...] znajduje się w strefie zabudowy wielorodzinnej średniowysokiej 5-kondygnacyjnej, zatem nie ma przeszkód, aby planowany budynek formą architektoniczną nawiązywał do tego rodzaju zabudowy. Bezspornym jest, że na przedmiotowym obszarze (obszar analizowany) występuje zróżnicowana zabudowa: budynki przy ul. Z. nr [...] i nr [...] są budynkami 5-kondygnacyjnymi, natomiast budynki przy ul. Z. [...] i [...] to budynki dwukondygnacyjne. Słuszne jest twierdzenie organu pierwszej instancji, że budynki przy ul. Z. [...] i [...] należą pod względem architektonicznym do zabudowy kwartału zawierającego się pomiędzy ulicami Z., B., M. i Ż. Zabudowa w tym kwartale to zwarta zabudowa budynkami dwu- i trzykondygnacyjnymi. Do tej zabudowy nawiązuje także zabudowa przy ul. G. (zabudowa budynkami dwukondygnacyjnymi). Natomiast działka nr [...] znajduje się w strefie zabudowy wielorodzinnej średniowysokiej 5-kondygnacyjnej, która następnie przechodzi w strefę zabudowy wielorodzinnej wysokiej 10-kondygnacyjnej. Z tego względu według SKO nieuzasadnione są zarzuty odwołujących, że realizacja planowanej inwestycji zaburzy ład przestrzenny.

Posiłkując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ odwoławczy wskazał, że ochrona ładu przestrzennego, której służy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. W związku z tym, że przywołana ustawa posługuje się sformułowaniami nie zawsze jasnymi, to w razie wątpliwości należy je interpretować na korzyść obywatela, tj. na korzyść jego uprawnień właścicielskich.

Określenie w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku na "ok. 17 m" jest zgodne z treścią § 7 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów uznanych za strony postępowania administracyjnego współwłaścicieli nieruchomości sąsiednich, dotyczących ochrony interesów osób trzecich, organ podkreślił, że w decyzji zawarto postanowienia dotyczące ochrony interesów osób trzecich - (pkt 2d), w zakresie ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, a także ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne itd. Ponadto w decyzji zawarto szereg warunków, które de facto będą chronić interesy osób trzecich, a mianowicie ustalono, że do projektu budowlanego należy dołączyć analizę zacieniania i przysłaniania istniejących i projektowanych budynków, wykazującą zgodność projektowanego budynku z przepisami obowiązującymi w tym zakresie, rozwiązania konstrukcyjne projektu winny uwzględniać przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. nr 126, poz. 839). Ustalono też, że projekt zagospodarowania terenu dla omawianego przedsięwzięcia winien być opracowany z uwzględnieniem układu komunikacji lokalnej, tj. zachowania istniejącego dojazdu do nieruchomości graniczących z terenem inwestycji (w tym do osiedla domów jednorodzinnych), bilans miejsc postojowych winien uwzględniać także miejsca postojowe do wykorzystania przez mieszkańców budynków usytuowanych na nieruchomościach graniczących z terenem inwestycji (przy ul. Z. [...] i Z. [...]) w uzgodnieniu z Wydziałem Inżynierii Ruchu Urzędu Miejskiego - (pkt. 2a). W zakresie komunikacji w decyzji ustalono konkretne normy poprzez zobowiązanie inwestora do opracowania analizy parkingowej obejmującej istniejące i planowane zagospodarowanie według wytycznych: 1,5 miejsca postojowego na 1 mieszkanie, przy czym minimum 30 % miejsc należy zlokalizować na zewnątrz budynku, 3 miejsca na 100 m2 pow. użytkowej, 1 miejsce na 3 zatrudnionych. Ustalono także, że należy zapewnić dojazd i miejsca postojowe dla budynków przy ul. Z. [...]-[...]. Opracowanie wskazanych analiz do projektu budowlanego pozwoli na wyjaśnienie, czy rzeczywiście planowana inwestycja może być realizowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Kwestie dotyczące szczegółowego zagospodarowania terenu, sporządzenia projektu budowlanego planowanego budynku oraz niezbędnych analiz, będą opracowywane w odrębnym postępowaniu administracyjnym - postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki jakie muszą być spełnione, aby inwestycja mogła być realizowana. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza, że zamierzona przez wnioskodawcę (inwestora) inwestycja powstanie, bowiem na etapie sporządzania projektu budowlanego i postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę może okazać się, że spełnienie warunków określonych decyzją o warunkach zabudowy okaże się niemożliwe.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła I. R.–S.

Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, w sytuacji, gdy funkcje, parametry, cechy, aktualne przeznaczenie terenu i zabudowy sąsiadującej z terenem objętym planowaną inwestycją nie pozwalają na ustalenie warunków zabudowy dla budynku pięciokondygnacyjnego; art. 1 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy, poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury działek przy ul. Z., na których znajduje się niska dwukondygnacyjna zabudowa, a które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu przeznaczonego pod inwestycję. Nadto skarżąca zwróciła uwagę na ograniczenia, które powstaną w związku z realizacją planowanej inwestycji, przede wszystkim w zakresie dostępu do miejsc parkingowych i drogi publicznej mieszkańców domów przy ul. Z. [...]-[...] oraz dostępu światła słonecznego. Jak wynika z treści skargi domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono ponownie, że obszar planowanej inwestycji, choć sąsiaduje w części z zabudową niską, należy do strefy osiedla mieszkaniowego, gdzie występują budynki wielokondygnacyjne, więc słusznie przyjęto dla nowej zabudowy parametry budynków pięciokondygnacyjnych. Zastrzeżeń organu odwoławczego nie wzbudził również sposób, w jaki zabezpieczono na tym etapie postępowania ochronę interesów osób trzecich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 2 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) kontrolując legalność sąd nie jest związany treścią zarzutów i wniosków skargi. Dodać należy, że sądowa kontrola legalności odbywa się w stanie faktycznym i prawnym według daty podjęcia zaskarżonej decyzji ostatecznej.

Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło prawa.

Kontrolowane postępowanie administracyjne, wszczęte na skutek wniosku inwestora A. F. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego pięciokondygnacyjnego, z usługami biurowymi i handlowymi w parterze oraz garażem podziemnym, odbywa się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz przepisach wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), w stanie prawnym obowiązującym na dzień podjęcia decyzji z dnia 7 kwietnia 2010 r.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Ustawodawca w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidział, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż planowane przedsięwzięcie obejmuje budowę obiektu budowlanego, wskutek której nastąpi zmiana sposobu zagospodarowania terenu – działki nr [...] dotychczas niezabudowanej.

W tych okolicznościach ustalenie warunków zabudowy odbywa się według zasad określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będącego materialnoprawną podstawą zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć. Przepis ten przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanki. Należy podkreślić, że określona w punkcie 1 kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak przyjmuje się w doktrynie, a zostało to zaakceptowane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por. Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 493-495). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 494-495; m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07; z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na zakres sporu między stronami obejmujący zarzut dotyczący nieuwzględnienia przy wydawaniu decyzji ładu przestrzennego przytoczyć należy treść art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się, wśród innych, wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Ład przestrzenny określa zaś przytoczony już art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym, jak przyjmuje się w judykaturze, a sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko takie podziela, wymogi określone w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogłyby stanowić samodzielnej podstawy dla odmowy ustalenia warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji, natomiast należy je uwzględniać w takim zakresie, w jakim wynika to z przepisów szczególnych regulujących przedmiotową materię. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 423/07 (LEX nr 884353, zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 93/13, LEX nr 1347238) "Nakazu uwzględniania w zagospodarowaniu wymagań ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury nie można traktować jako przepisu bezpośrednio zobowiązującego. Obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym ww. wymagań oznacza, że obowiązek ten istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują je przepisy szczególne".

Oznacza to na gruncie niniejszej sprawy, że aby skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należałoby wykazać, że doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 tej ustawy, w postaci wynikającej z tego przepisu zasady "dobrego sąsiedztwa".

Powszechnie przyjmuje się w judykaturze (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 936/12, LEX nr 1274845), że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ administracji właściwy do jej wydania zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ponadto w doktrynie wskazuje się, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie ma uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Organ nie ma więc luzu decyzyjnego (uznanie administracyjne) ani swobody interpretacyjnej, innych niż przewidziane w przepisach odrębnych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na nieprzekraczalne granice ustalenia warunków i zasad zagospodarowania oraz zabudowy w decyzji. Zatem to prawo determinuje treść decyzji. Decyzje o warunkach zabudowy oraz decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowią więc w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy (zob. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod redakcją Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2009 s. 453-454 nb 2.).

Trafnie organ odwoławczy wskazuje na wolność zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aczkolwiek ogranicza ją przede wszystkim obowiązujące prawo, w tym przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest niewątpliwym obowiązkiem organu takie ustalenie warunków zabudowy dla powstającej nowej zabudowy, aby odpowiadała ona charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej (obejmującej gabaryty i formy architektoniczne) zabudowy już istniejącej. Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którym jest przywołane już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).

Stosownie do treści § 9 tego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (4).

Z kolei przepis § 3 tego rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając poza wszystkim, że ma on obejmować teren wokół działki, przy zachowaniu minimalnych, określonych w przytoczonym przepisie odległości.

Przenosząc powyższe unormowania na grunt niniejszej sprawy jako słuszne należy ocenić stanowisko obu organów co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, która stanowi kontynuację sposobu zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, a jej parametry zostały określone w sposób odpowiadający przytoczonym przepisom rozporządzenia wykonawczego.

W decyzji pierwszej instancji, jak trafnie przyjął organ odwoławczy, prawidłowo określono niezbędne parametry dla wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym nie można uznać, że w kontrolowanej sprawie naruszono normę art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku 5-kondygnacyjnego, gdyż jak zasadnie wywiedziono w rozstrzygnięciach, opierając się analizie urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną, na terenie objętym analizą występuje zabudowa zróżnicowana (od dwu- do 10-kondygnacyjnej), przy czym planowaną inwestycję zaliczono do kwartału obejmującego zabudowę 5-kondygnacyjną.

Twierdzenia strony skarżącej co do naruszenia ładu przestrzennego są chybione i całkowicie dowolne. Fakt, że w najbliższym sąsiedztwie inwestowanej działki, jak twierdzi skarżąca, istnieje zabudowa dwukondygnacyjna nie może przemawiać za koniecznością uwzględnienia parametrów dotyczących wyłącznie takiej zabudowy, skoro w wyznaczonym obszarze analizowanym wykazano różnorodność zabudowy, w tym zabudowę wyznaczającą parametry dla planowanej inwestycji. Skarga w tym zakresie ma charakter stricte polemiczny z ustaleniami i oceną dokonaną przez organy, którym sąd nie przypisuje naruszenia prawa. Swoje stanowisko oba organy wykazały wynikami analizy urbanistycznej (załącznika do decyzji organu pierwszej instancji) i załącznika graficznego do tej analizy. Pierwszy z tych dokumentów szczegółowo przedstawia i opisuje rodzaj zabudowy na szeregu działek znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym, z podziałem na określone w rozumieniu urbanistycznym kwartały, obejmujące zróżnicowaną pod względem wysokości oraz funkcjonalności zabudowę. Opis zawarty w analizie znajduje odzwierciedlenie w jej załączniku graficznym, na którym czytelnie przedstawiono i dowiedziono zróżnicowany charakter zabudowy w obszarze analizowanym. Sąd nie dopatruje się w tej mierze naruszenia prawa, bowiem w zaskarżonej decyzji, w której organ kierował się wynikami analizy urbanistycznej, zasadnie wykazano dopuszczalność wnioskowanego przedsięwzięcia zarówno co do jego funkcji jak i określonych parametrów zabudowy. W konsekwencji sąd nie dopatruje się naruszenia wskazanego w skardze art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skoro bowiem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to analizując kwestionowane rozstrzygnięcia w świetle zebranego materiału dowodowego oraz dotychczasowych rozważań sąd ocenia, że wszystkie przywołane warunki, w tym zgodność z przepisami odrębnymi w tej sprawie zaistniały. Nie ulega wątpliwości, że decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli spełnia ono kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy jednoczesnym zachowaniu parametrów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W decyzji organu pierwszej instancji precyzyjnie określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Jednocześnie ustalone warunki wyczerpująco zostały omówione i ocenione w zaskarżonej decyzji. Tym samym kumulatywne spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwalało na odmowę wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Sąd aprobuje także ocenę SKO co do tego, że w sposób właściwy i wyczerpujący określono w decyzji o warunkach zabudowy postanowienia dotyczące ochrony osób trzecich, uwzględniając liczne zastrzeżenia podmiotów uznanych za strony, składane w toku postępowania administracyjnego. W punkcie 2 lit. c decyzji z dnia 2 lipca 2009 r. zwrócono uwagę zarówno na deficyt miejsc postojowych w tym rejonie jak i na dotychczasowe zagospodarowanie inwestowanej działki (niezabudowanej), użytkowanej przez okolicznych mieszkańców jako place parkingowe, zobowiązując inwestora do przeprowadzenia analizy parkingowej na tym terenie i określając wytyczne co do ustalenia miejsc postojowych. Określono również warunki obsługi komunikacyjnej, w tym obowiązek zapewnienia dojazdu i miejsc postojowych budynkom położonym przy ul. Z. [...]-[...]. W punkcie 2 lit. d tej decyzji nałożono na inwestora obowiązek dołączenia do projektu analizy zacieniania i przesłaniania istniejących i projektowanych budynków, wykazującą zgodność projektowanego budynku z obowiązującymi przepisami. Jak trafnie stwierdził organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, kwestie dotyczące szczegółowego zagospodarowania terenu, sporządzenia projektu budowlanego oraz niezbędnych analiz będą przedmiotem opracowań w kolejnym, następnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym planowanego przedsięwzięcia, w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu, w którym wydana decyzja ma jedynie charakter "promesy", wymienione kwestie składające się na chroniony prawem interes stron uczestniczących w tym postępowaniu nie mogą podlegać szczegółowemu rozstrzygnięciu. Ustalenie warunków zabudowy określa jedynie warunki, które muszą być spełnione na etapie projektowania i udzielenia pozwolenia na budowę, realne zagrożenie w zakresie zacienienia czy też obsługi komunikacyjnej inwestowanej działki, przy prawidłowo określonych warunkach, na tym etapie nie występuje.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako niezasadną, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.