V SA/Wa 99/14

Uzasadnienie

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest ocena wniosku o dofinansowanie projektu złożonego przez [...] G.Sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej: skarżąca) realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 (POIG), dokonana przez Ministra Administracji i Cyfryzacji (dalej: MAiC).

W dniu 17 maja 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Stworzenie e-platformy oferującej innowacyjne usługi gier managerskich w postaci internetowego środowiska testowania zachowań z wykorzystaniem rywalizacji", realizowanego w ramach POIG Działanie 8.1 Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej. Wniosek otrzymał numer [...]

Pismem z 14 czerwca 2013r. [...] Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości Sp. z o.o., (dalej: WARP) poinformowała wnioskodawcę, że projekt uzyskał pozytywną ocenę w wyniku weryfikacji projektu z kryteriami oceny formalnej, a w dniu 25 lipca 2013r. skarżąca została poinformowana, że przeszła pozytywnie przez weryfikację kryteriów oceny merytorycznej obligatoryjnej.

Następnie, pismem z 22 sierpnia 2013 r. WARP poinformowała skarżącą, że w wyniku przeprowadzonej oceny merytorycznej fakultatywnej, jej wniosek o dofinansowanie nie został zakwalifikowany do wsparcia z uwagi na niespełnienie wymogów merytorycznych fakultatywnych w zakresie kryteriów nr 2 - 5.

Pismem z 3 września 2013r. skarżąca wniosła protest od wyników oceny wniosku o dofinansowanie projektu, w którym zakwestionowała ocenę kryteriów merytorycznych fakultatywnych nr 3: "Projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu zaawansowanych e-usług o znaczeniu krajowym lub międzynarodowym" i kryterium nr 4: "Zasadnicza (specyficzna) funkcjonalność dotycząca głównej funkcji e-usługi odpowiada na niezagospodarowaną dotychczas niszę rynkową, poprzez zaspokajanie zasadniczej potrzeby grupy docelowej, która nie może być zaspokojona przez inne usługi lub produkty aktualnie dostępne na rynku". Uzasadniając protest skarżąca wskazała w nim na uchybienia organu w zakresie dokonanej oceny projektu w konsekwencji czego projekt nie został zakwalifikowany do otrzymania wnioskowanego dofinansowania. Skarżąca zarzuciła organowi oceniającemu lakoniczne uzasadnienie odmowy i bardzo powierzchowną ocenę projektu. Podkreśliła, że wbrew stanowisku organu nie ma na rynku gry "managerskiej", która by udostępniała pełen zakres funkcjonalności na urządzeniach mobilnych. Zwróciła uwagę, że oceniający nie podał ani jednego przykładu rozwiązania funkcjonującego na rynku, który zaspakajałby wskazane we wniosku potrzeby grupy docelowej.

W odpowiedzi na protest, pismem z 10 grudnia 2013r. MAiC poinformowało wnioskującą, iż protest nie został uwzględniony. Jako podstawę zapadłego rozstrzygnięcia, w zakresie oceny spełnienia kryterium fakultatywnego nr 3: "Projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu zaawansowanych e-usług o znaczeniu krajowym lub międzynarodowym", MAiC wskazał, że cechy 1-3 oraz 5 projektowanej usługi obejmują rozwiązania stosowane już na rynku, nieinnowacyjne, a tym samym nie mogą zostać uznane za zaawansowaną cechę. W zakresie cechy 4 organ uznał argumentację skarżącej i stwierdził, że powinna ona otrzymać w ramach kryterium 10 punktów, tym samym przyznał skarżącej 10 punktów w ramach kryterium 3.

W zakresie oceny spełnienia kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 4: "Zasadnicza (specyficzna) funkcjonalność dotycząca głównej funkcji e-usługi odpowiada na niezagospodarowaną dotychczas niszę rynkową, poprzez zaspokajanie zasadniczej potrzeby grupy docelowej, która nie może być zaspokojona przez inne usługi lub produkty aktualnie dostępne na rynku" organ wskazał, że oferowana przez skarżącą e-usługa nie jest usługą niszową, bowiem sprowadza się ona do uczestnictwa w symulacyjnej grze z zakresu zarządzania, a usługa taka może zostać zaspokojona w postaci tradycyjnej, np. poprzez korzystanie z usług firm przygotowujących scenariusze gier menedżerskich, a następnie ich realizację, a także poprzez dostęp do analogicznych gier komputerowych offline i online. Jednocześnie organ wskazał, że usługa powinna zaspokajać potrzeby grupy docelowej, które nie mogą zostać zaspokojone przez inne usługi lub produkty zarówno online, jaki i w rzeczywistym świecie.

Od rozstrzygnięcia z 10 grudnia 2013 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej informacji zarzuciła istotne naruszenie:

– art. 26 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009, Nr 84, poz. 712, dalej: u.z.p.p.r.), poprzez określenie i zastosowanie w sprawie reguł oceny projektu, które nie spełniają wymogu przejrzystości i zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu;

– art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., poprzez powierzchowne, nieprecyzyjne oraz niewyczerpujące uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia;

– art. 30b ust. 7 u.z.p.p.r. poprzez rozpatrzenie protestu w terminie dłuższym niż 70 dni od otrzymania oraz dłuższym niż 90 dni od dnia jego otrzymania;

– art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez dokonanie oceny projektu w sposób nierzetelny, bez należytej staranności oraz wymaganej wiedzy eksperckiej;

– art. 2 i art. 7 w związku z art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej w związku z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez uznanie, że ocena wniosku o dofinansowanie odpowiada prawu.

Naruszenie wskazanych przepisów prawa doprowadziło do nieuzyskania wnioskowanego przez skarżącą dofinansowania.

W skardze skarżąca wniosła o:

- stwierdzenie przez Sąd, iż ocena wniosku o dofinansowanie nr [...] pt. "Stworzenie e-platformy oferującej innowacyjne usługi gier managerskich w postaci internetowego środowiska testowania zachowań z wykorzystaniem rywalizacji", została przeprowadzona w sposób naruszający prawo,

- przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

- zasądzenie od zaskarżonego organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

- dopuszczenie oraz przeprowadzenie wskazanych w skardze dowodów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.:

Materialnoprawną podstawą rozpoznania skargi stanowią w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2009r. Nr 84, poz. 712).

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji (Instytucji Pośredniczącej I stopnia) z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdzające, że protest złożony od pisma z 22 sierpnia 2013 r. WARP został uznany za niezasadny.

Rozstrzygnięcie to zostało podjęte na podstawie art. 30b u.z.p.r., który stanowi, że w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych oraz na podstawie Procedury odwoławczej w ramach POIG, stanowiącej Załącznik 4.4. do Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013.

Z mocy uregulowań tej ustawy, kontroli sądów administracyjnych poddany został, tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi, oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji programów operacyjnych, przy czym sąd administracyjny nie może zastępować instytucji odpowiedzialnych za realizację programów operacyjnych w ocenianiu wniosku. Oceny takiej dokonuje bowiem właściwa instytucja, natomiast sąd administracyjny, w ramach przyznanych mu kompetencji, winien skontrolować zgodność przeprowadzonej oceny z prawem. Kontrolując prawidłowość wydanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie, sąd bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie, w ramach poszczególnych programów operacyjnych, procedur wyłaniania projektów.

Jednocześnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 37 u.z.p.p.r. do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie nie jest postępowaniem administracyjnym i przepisy k.p.a. nie będą miały tu zastosowania. W tej sytuacji sąd podziela to stanowisko orzecznictwa, które dopuszcza możliwość posługiwania się w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Tak więc, aczkolwiek do postępowania w zakresie ubiegania się o udzielenie dofinansowania na podstawie u.z.p.p.r nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak nie do przyjęcia jest stanowisko, że postępowanie w zakresie ubiegania się oraz udzielenie dofinansowania, z racji wyłączenia stosowania k.p.a., a zatem i gwarancji zapewnianych stronom postępowania administracyjnego, upoważnia do pełnej dowolności stosowanych reguł. Instytucja pośrednicząca, jako organ władzy publicznej, działający na podstawie i w granicach prawa, powinna procedować z poszanowaniem art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w myśl którego Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r. II GSK 169/12).

Sprawa niniejsza została zainicjowana wnioskiem skarżącej spółki o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013, Priorytet 8: Społeczeństwo informacyjne – zwiększenie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1 Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej projektu pt. "Stworzenie e-platformy oferującej innowacyjne usługi gier managerskich w postaci internetowego środowiska testowania zachowań z wykorzystaniem rywalizacji". MAiC rozpoznając protest skarżącej od oceny wniosku dokonanej przez WARP orzekł, że protest nie jest zasadny i odmówił dofinansowania realizacji wniosku, z uwagi na niespełnienie cechy 1-3 oraz 5 kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 3: "Projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu zaawansowanych e-usług o znaczeniu krajowym lub międzynarodowym" oraz niespełnienie kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 4: "Zasadnicza (specyficzna) funkcjonalność dotycząca głównej funkcji e-usługi odpowiada na niezagospodarowaną dotychczas niszę rynkową, poprzez zaspokajanie zasadniczej potrzeby grupy docelowej, która nie może być zaspokojona przez inne usługi lub produkty aktualnie dostępne na rynku".

Mając na uwadze powyższe rozważania, przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie oraz przedstawiony stan faktyczny Sąd stwierdza, że złożona skarga jest zasadna. Podniesione w skardze zarzuty dokonania oceny projektu w sposób nierzetelny i bez należytej staranności, co przełożyło się na powierzchowne, nieprecyzyjne oraz niewyczerpujące uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia i mogło doprowadzić do naruszenia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów zasługują w ocenie Sądu na uwzględnienie

Zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2013 r. nie zostało w sposób szeroki, przejrzysty i logiczny uzasadnione, pozbawiając tym samym Sąd możliwości przeprowadzenia kontroli dokonanej oceny.

Analizując spełnienie przez wnioskodawcę kryterium nr 3 [...]przytoczył ocenę wniosku dokonaną przez [...]ARP, przedstawił argumenty skarżącej podniesione w proteście, powołał zasady oceny projektu według Przewodnika po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach POIG. Podkreślić jednak należy, że własną ocenę Instytucja Pośrednicząca ograniczyła do jednego albo dwóch stwierdzeń odnoszących się do każdego zestawu cecha – korzyść – parametr, iż rozwiązania proponowane we wniosku nie są innowacyjne i zaawansowane. Organ nie wyjaśnił motywów podjętego rozstrzygnięcia. Uwaga, że na rynku są dostępne podobne usługi, nie jest wystarczającym jego uzasadnieniem. Ogólne uzasadnienie odmowy przyznania dofinansowania z uwagi na niespełnienie nawet jednego kryterium uniemożliwia Sądowi prześledzenie procesu, który doprowadził organ do podjęcia kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia.

Podobne zastrzeżenia dotyczą uzasadnienia odmowy przyznania dofinansowania z uwagi na niespełnienie kryterium oceny nr 4. Organ stwierdził, że przedstawiona we wniosku e-usługa nie jest usługą niszową, bowiem potrzeby grupy docelowej, adresata produktu, mogą zostać zaspokojone przez inne usługi lub produkty.

W ocenie Sądu uzasadnienie odmowy przyznania dofinansowania wniosku, jest bliższe arbitralnemu rozstrzygnięciu organu, niż bezstronnej, starannej i opartej na dokładnej analizie, ocenie wniosku. Organ nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób umożliwiający poznanie przez Sąd motywów podjętego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji dokonanie oceny podjętych działań w świetle obowiązujących przepisów prawa. Nie ustosunkował się również do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżącą w złożonym proteście. Organ uznał, że usługa proponowana przez skarżącą nie jest usługą niszową, ale nie odwołał się do przykładów, które by potwierdziły jego stanowisko.

Podsumowując Sąd wskazuje, iż dokonując ponownie oceny wniosku pod kątem spełnienia przez wnioskodawcę zakwestionowanych kryteriów, na organie spoczywa obowiązek zapoznania się z pełną argumentacją strony i tezami zawartymi w proteście. Następnie organ powinien dokonać ich analizy uwzględniając uwagi Sądu i szczegółowo odnieść się do każdego z uprzednio kwestionowanych kryteriów.

Podlegająca ocenie Sądu informacja musi wskazywać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu, wraz z ich uzasadnieniem. Dopiero wówczas Sąd rozpatrujący skargę jest w stanie poznać stanowisko organu, odnieść się do zarzutów przedstawionych w skardze i następnie stwierdzić, czy zawarta w tym stanowisku ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem, czy też to prawo narusza.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie znalazł podstawy do uwzględnienia skargi w oparciu o art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. i orzekł jak w sentencji wyroku.