II SAB/Sz 124/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] r. M. Spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej przedmiot własności Gminy Miasta w oparciu o przepisy ustawy z dnia [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu [...] r.

Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o stwierdzenie zgodności przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z Konstytucją. Powyższe rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowieniem z dnia [...] r.

W dniu [...] r. Prezydent Miasta wystąpił ze zleceniem wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta poinformował M. Spółkę że mechanizm ustalania opłaty za przekształcenie powoduje, że każdy przypadek przekształcenia prawa do nieruchomości w odniesieniu do użytkownika wieczystego wiąże się z uzyskaniem przez niego pomocy publicznej. W związku z tym organ, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku o przekształcenie, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, poprzez złożenie:

1) wniosku o udzielenie pomocy,

2) wypełnionego formularza dotyczącego wnioskodawcy i jego działalności,

3) zaświadczeń o pomocy de minimis,

4) szczegółowych informacji na temat swojej sytuacji ekonomicznej (sprawozdania finansowego).

W odpowiedzi na powyższe zobowiązanie M. Spółka w piśmie z dnia [...] wskazała, że wezwanie do usunięcia braków formalnych nie ma usprawiedliwienia prawnego, albowiem w sprawie nie zachodzi przypadek udzielenia pomocy publicznej.

Prezydent Miasta pismem z dnia [...] r. zawiadomił wnioskodawcę, że ze względu na nieusunięcie braków formalnych w ustawowym terminie, wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności pozostaje bez rozpoznania, jednakże strona może wystąpić o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku.

Na czynność pozostawienia wniosku bez rozpoznania M. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 326/13 odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Sąd stwierdził, że pismo informujące wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku bez rozpatrzenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego, co jednakże nie odbiera skarżącej prawa do złożenia skargi na bezczynność organu.

W dniu [...] r. Spółka złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta Miasta w terminie sprawy wniosku z dnia [...] r. Kolegium postanowieniem z dnia [...] r. uznało powyższe zażalenie za nieuzasadnione.

Pismem z dnia [...] r. M. Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania wnosząc: 1) o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca, 2) o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) o wymierzenie organowi grzywny w wysokości zgodnej z art. 154 § 6 P.p.s.a., 4) o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

Prezydentowi Miasta skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 - 3 K.p.a., art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 5a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Argumentując swoje stanowisko w sprawie Spółka podniosła, że wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku jak i pozostawienie wniosku bez rozpoznania organ oparł na błędnym przeświadczeniu, że wniosek o przekształcenie stanowi pomoc publiczną. Tymczasem wnioskodawca nie występował o taką pomoc, skoro nie wnosił ani o rozłożenie na raty opłaty z tytułu przekształcenia, ani o udzielenie bonifikaty, ani o nieodpłatne przekształcenie. Poza tym, wbrew twierdzeniom organu, z brzmienia art. 5a ustawy nie wynika, aby każde przekształcenie wiązało się z udzieleniem pomocy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie wskazując na tożsamość ze skargą rozpatrzoną przez Sąd postanowieniem z dnia 13 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Sz 326/13, lub ewentualnie o oddalenie skargi. Organ przedstawił w sposób chronologiczny przebieg podejmowanych czynności procesowych w sprawie wyjaśniając, że działanie organu nie było spowodowane złą wolą ani zaniedbaniem, lecz wyłącznie niepewnością co do prawidłowego stanu prawnego i dążeniem do bezwzględnego przestrzegania prawa. Po przedstawieniu obszernego wywodu co do zasadności uznania przekształcenia za pomoc publiczną organ wskazał, że pomimo pozostawienia wniosku bez rozpoznania podejmował czynności w sprawie i jest przygotowany na ewentualne dalsze prowadzenie postępowania po stosownym uzupełnieniu wniosku przez Spółkę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta Miasta na pozostawienie bez rozpoznania wniosku M. Spółka o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. O dopuszczalności tego rodzaju skargi do sądu administracyjnego przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchwałą podjętą w składzie siedmiu sędziów z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13.

Mając na uwadze argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę,

a przemawiającą za odrzuceniem niniejszej skargi ze względu na stan res iudicata (powagi rzeczy osądzonej) wyjaśnić należy, że postanowienie tutejszego Sądu z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 326/13, odrzucające wcześniejszą skargę Spółki nie stanowi rozstrzygnięcia merytorycznego i nie powoduje stanu powagi rzeczy osądzonej, a zatem dopuszczalne było złożenie skargi na pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W myśl art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków

w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Pojęcie "przepisów prawa", ustalających inne wymagania, dotyczy zarówno przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 63 § 2 i 3 K.p.a., nakładających na wnoszącego podanie obowiązek wskazania osoby, od której pochodzi, jej adresu i żądania oraz podpisania podania, jak i przepisów szczególnych.

Wystosowane w trybie art. 64 § 2 K.p.a. wezwanie powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów.

Przykładem takich przepisów jest np. art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), wedle którego, wniosek

o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody winien zawierać: uzasadnienie potrzeby ustanowienia strefy ochronnej oraz propozycje granic wraz z planem sytuacyjnym; charakterystykę techniczną ujęcia wody; propozycje zakazów, nakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenach ochrony pośredniej. Innym przykładem wymagań stawianych przez przepisy prawa odnośnie podania jest wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, który zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), powinien zawierać określone elementy, szczegółowo wymienione w art. 52 ust. 1 pkt 1-3.

Innymi słowy, warunki formalne składanego przez stronę podania nie mogą być dowolnie kształtowane według zapatrywań organu, lecz wynikać z przepisów prawa.

Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83), w ocenie Sądu, nie zawiera szczególnych wymagań formalnych wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W przepisach ww. ustawy określono jedynie warunki materialnoprawne jakie muszą być spełnione dla dokonania takiego przekształcenia. Zdaniem Sądu, treść art. 5a ww. ustawy, zgodnie z którym, przepisy niniejszej ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej, nie jest jednoznaczna z obowiązkiem każdego podmiotu składającego wniosek o przekształcenie do złożenia wniosku o udzielenie pomocy w trybie przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.). Natomiast rozpoznanie wniosku o przyznanie pomocy publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. może nastąpić w ramach wszczętego i prowadzonego już postępowania, np. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Brak złożenia wniosku o przyznanie pomocy publicznej może być oceniony ale

w ramach postępowania, w toku którego organ wydając rozstrzygnięcie przedstawi argumentację wskazującą na wystąpienie przeszkód do pozytywnego załatwienia wniosku. Na etapie postępowania organ może bowiem przedstawić argumentację merytoryczną, odnoszącą się do przesłanek podjętego orzeczenia, która podlegać będzie kontroli instancyjnej i ewentualnie sądowoadministracyjnej. Takim "etapem" do czynienia rozważań w tym zakresie nie jest natomiast czynność pozostawienia podania bez rozpoznania. Podobny pogląd prezentowany jest przez sądy administracyjne przy rozpoznawaniu wniosków o umorzenie zaległości podatkowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt I FSK 118/06).

Reasumując, o ile konkretne przepisy prawa materialnego nie określają warunków jakie winien spełniać wniosek dla skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego i nie są to braki, o których mowa w art. 63 § 2 i 3 lub o charakterze formalnym (np. brak pełnomocnictwa), to skierowanie przez organ wniosku

o uzupełnienie braków podania na mocy art. 64 § 2 K.p.a. a następnie pozostawienie go bez rozpoznania, jest działaniem nieprawidłowym.

W rozpoznawanej sprawie wskazywanie przez organ na obowiązek, który miałby wynikać z art. 5a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a który może mieć odpowiednie zastosowanie tylko do niektórych podmiotów i określonych sytuacji, wymaga rozważenia konkretnego stanu faktycznego sprawy w kontekście wystąpienia pomocy publicznej. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia nie może być dokonywane w ramach czynności pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.

Z tych przyczyn Sąd doszedł do przekonania, że skoro do dnia wyrokowania Prezydent Miasta nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie wniosku

o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a od jego wpłynięcia do organu dnia [...] r. upłynął już okres 2 lat, to zasadny okazał się zarzut bezczynności organu.

Oceniając charakter tej bezczynności, do czego obliguje Sąd przepis art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd stwierdził, że bezczynność ta miała postać rażącego naruszenia prawa. Zauważyć bowiem należy, że od wpłynięcia do organu wniosku strony skarżącej z dnia [...] r., tj. od [...] r. do czasu sformułowania w dniu [...] r. wezwania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. (pomijając jego zasadność), upłynął okres ponad 9 miesięcy. W tym okresie organ podjął nieskuteczną próbę zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia 27 czerwca 2012 r. Po pozostawieniu podania bez rozpoznania Prezydent Miasta, nie będąc w swym działaniu konsekwentnym, czynił działania takie jakby postępowanie to nadal prowadził, a mianowicie zlecił i uzyskał operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności zabudowanej nieruchomości gruntowej będącej przedmiotem wniosku strony skarżącej, celem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzji kończącej to postępowanie jednak nie wydał, czym rażąco naruszył terminy wynikające z art. 35 K.p.a.

Określając organowi termin do rozpoznania wniosku strony skarżącej Sąd wziął pod uwagę okoliczności sprawy, w tym m.in. fakt, że jak wynika z wyjaśnień organu, jest on przygotowany do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie a jedyną przeszkodą ku temu był brak wniosku strony skarżącej o udzielenie pomocy publicznej.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a., w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (art. 154 § 6 P.p.s.a.), Sąd doszedł do przekonania, że w okolicznościach niniejszej sprawy wymierzenie grzywny będzie uzasadnione ale na poziomie 1000 zł. Miarkując jej wysokość Sąd wziął pod uwagę nie do końca precyzyjne unormowania ustawowe związane ze stosowanie przepisów o pomocy publicznej do spraw związanych z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i mogące się w tym zakresie pojawiać rozbieżności interpretacyjne, które skutkować mogły zajęciem przez organ takiego, aczkolwiek mylnego w ocenie Sądu, stanowiska jak w niniejszej sprawie.

Wymierzona grzywna, zdaniem Sądu, osiągnie przewidziany w przepisie art. 55 § 1 P.p.s.a. cel represyjny i prewencyjny. Grzywna w wysokości 1000 zł będzie odpowiednim środkiem dyscyplinującym organ, uwzględniającym czas uchybienia terminowi i odpowiednią dolegliwość dla organu. Wymierzenie grzywny w górnych granicach kwoty określonej przez art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., nie służyłoby realizacji jej celu w sposób bardziej skuteczny.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny,

na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I wyroku. Stwierdzenie w pkt II, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa znajduje umocowanie w art. 149 § 1 zdanie drugie powołanej ustawy. O wymierzeniu organowi grzywny Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 ustawy, zaś o kosztach obejmujących wpis od skargi oraz ustanowienie pełnomocnika, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy.