IV SA/Wa 2271/13

Uzasadnienie

Klub P., z siedzibą w S. 18 sierpnia 2010 r. zgłosił szkodę w środowisku polegającą na celowym zasypaniu żwirem mokradła na terenie działki geodezyjnej nr [...] w obrębie K., gmina S. - stanowiącego siedlisko kumaka nizinnego, żaby moczarowej, żaby trawnej i ropuchy szarej, będącego przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000. Zgłaszający szkodę w środowisku wskazał również, że mokradło położone jest na terenie obszaru Natura 2000 i tuż przy granicy [...] Parku Narodowego.

C. z siedzibą w W., pismem z 17 sierpnia 2010 r., zwróciło się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej: "RDOŚ w B.") o zajęcie się sprawą nielegalnych prac budowlanych, które prowadzone są w obrębie obszaru Natura 2000 "[...]" na terenie działki geodezyjnej [...], należącej do T. i A. O. (dalej: "skarżący"). Wskazano, że przedmiotowe prace polegające na zwałowaniu gruzu na terenie podmokłej łąki i znajdujących się tam drobnych zbiorników wodnych, doprowadziły już do zniszczenia miejsc rozrodu kumaka nizinnego oraz populacji kukułki krwistej.

Na podstawie zebranego materiału RDOŚ w B. decyzją z [...] grudnia 2010 r. , w trybie przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493, ze zm., dalej: "ustawa szkodowa"), nałożył na skarżących obowiązek wykonania działań naprawczych na terenie ww. działki.

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez skarżących, decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na nieustalenie w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym podmiotu korzystającego ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm., dalej: "ustawa Poś"), co jest warunkiem koniecznym do stwierdzenia wystąpienia szkody w środowisku lub bezpośredniego wystąpienia szkody w środowisku w rozumieniu ustawy szkodowej. Ponadto organ odwoławczy uznał za uzasadniony zarzut skarżących dotyczący braku wydania przez organ I instancji, na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej, postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz zarzut niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy wskazał również na brak stanowiska merytorycznego, z którego wynikałaby podstawa do wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych oraz naruszenie art. 107 § 3 Kpa, w związku z brakiem należytego uzasadnienia i ograniczania się do ogólnikowego załatwienia sprawy.

Skarżący pismem z 8 czerwca 2011 r. wnieśli o umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych na terenie działki nr [...].

RDOŚ w B. postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. wszczął postępowanie w trybie art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i dopuścił Klub P. do udziału w nim na prawach strony.

RDOŚ w B., decyzją z [...] lipca 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia przez skarżących działań naprawczych na terenie działki nr [...]. Organ I instancji uznał, iż w związku z toczącym się postępowaniem w trybie art. 37 ustawy o ochronie przyrody mającym na celu wstrzymanie prac i podjęcie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego części lub chronionych na nim gatunków niezbędnym jest umorzenie postępowania prowadzonego w ramach ustawy szkodowej. W uzasadnieniu decyzji wskazał ponadto, iż art. 37 ustawy o ochronie przyrody stosuje się w przypadku prowadzenia bez zezwolenia działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Cytowany artykuł pokrywa się swoim zakresem podmiotowo i przedmiotowo z przepisami ustawy szkodowej, tym samym zapis z ustawy o ochronie przyrody ma pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami ustawy szkodowej, a w związku z tym przedmiotowe postępowanie prowadzone na podstawie ustawy szkodowej stało się bezprzedmiotowe.

Klub P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji z [...] lipca 2011 r. żądając stwierdzenia jej nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa lub uchylenia przedmiotowej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W jego ocenie organ I instancji nieprawidłowo uznał, iż prowadzenie postępowania z art. 37 ustawy o ochronie przyrody (w związku z faktem podjęcia przez skarżących działań mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 bez uprzedniego przeprowadzenia odpowiedniej oceny i uzyskania odpowiedniego zezwolenia) jest przesłanką bezprzedmiotowości postępowania szkodowego w sprawie szkody w środowisku, do jakiej doszło w wyniku tych działań.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] stycznia 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na brak przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, RDOŚ w B. dołączył do akt sprawy wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczący Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego [...], z którego wynika, iż firma ta prowadzi m.in. działalność oznaczoną symbolem PKD 56.10.A - Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne.

Do akt przedmiotowej dołączył także kopię opinii biegłego sądowego W. K. oraz kopię opinii wykonanej dla Komendy Miejskiej Policji w S. opracowanej przez M. A. . Z opinii opracowanej przez W. K. wynika, iż działka [...], zgodnie z wypisem z Rejestru Gruntów składa się z gruntów ornych klasy VI i pastwiska klasy V. Oględziny dokonane 17 listopada 2010 r. wykazały, iż na całej powierzchni zalega warstwa żwiru, a z akt sprawy wynika, iż właściciel zdjął warstwę humusu i wywiózł na inny teren. Ponadto Urząd Gminy w S. decyzją z [...] czerwca 2007 r. i z [...] czerwca 2009 r. zezwolił na wycięcie wszystkich znajdujących się na działce drzew liściastych i krzewów. Ww. decyzje zostały zrealizowane. W opinii autora, na skutek podjętych działań nastąpiła całkowita zmiana biotopu. Glebę organiczną o dużej zawartości azotu zastąpiono zbiorowością różnych utworów geologicznych z przewagą żwiru i kamieni. Zmianie uległy też stosunki wodne. Natomiast zgodnie z opinią M. A. wykonane w 2009 i 2010 r. na terenie działki [...] prace ziemne polegające na zdjęciu warstwy humusu i nawiezieniu żwiru oraz wycince drzew i krzewów nie spowodowały istotnej szkody w środowisku naturalnym na samej działce ani w terenie do niej przyległym. Na terenie działki jak i na działkach sąsiednich nie nastąpiło zachwianie stosunków wodnych, gdyż nie było tam otwartych powierzchni zalanych wodą. Z opisanych gatunków fauny i flory prawnie chronionych mających występować na działce, biorąc pod uwagę ich biologię, zasięg i warunki występowania, warunki rozwoju i rozrodu, żaden z nich nie miał sprzyjających warunków do stałego występowania na ww. działce.

Następnie organ I instancji decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nałożył na skarżących obowiązek wykonania działań naprawczych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 6 pkt 9 i art. 15 ustawy szkodowej oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77 § 1, art. 84 i art. 85 Kpa.

Decyzją z [...] listopada 2012 r. organ odwoławczy uchylił ww. decyzję RDOŚ w B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ odwoławczy wskazał na konieczność odniesienia się do przesłanki warunkującej zaistnienie szkody w środowisku. Wskazał również na wątpliwości co do zakresu działań naprawczych zastrzegając jednak, iż na ich ostateczny kształt wpływ będzie miało ponowne przeanalizowanie zaistniałego zdarzenia w odniesieniu do definicji szkody w środowisku.

W tym stanie sprawy RDOŚ w B. decyzją z [...] lutego 2013 r. nałożył na skarżących obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych na terenie działki nr [...].

Skarżący w odwołaniu od ww. decyzji organowi I instancji zarzucili naruszenie:

1. art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 6 pkt 9 ustawy szkodowej, art. 3 pkt 20 ustawy Poś oraz art. 4 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (DZ. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, ze zm.) oraz art. 432 kc poprzez błędne przyjęcie, że skarżący są podmiotami korzystającymi ze środowiska,

2. art. 15 ustawy szkodowej poprzez bezpodstawne przyjęcie konieczności podjęcia działań naprawczych,

3. art. 12 ust. 2 ustawy szkodowej poprzez bezpodstawne nałożenie obowiązku działań naprawczych na T. O.,

4. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 Kpa poprzez dokonanie ustaleń sprzecznie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, skutkujące uznaniem wystąpienia szkody w środowisku,

5. art. 84 Kpa poprzez zaniechanie zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii w sprawie wykonanych na terenie działki nr [...] prac ziemnych i oceny ich wpływu na środowisko naturalne,

6. niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 2 Kpa,

7. art. 105 § 1 Kpa poprzez stwierdzenie niezasadności wniosku o umorzenie postępowania wszczętego z urzędu.

W ocenie skarżących RDOŚ w B. nie dokonał jakichkolwiek czynności wyjaśniających. Ograniczył się wyłącznie do rozszerzenia uzasadnienia decyzji, opartego nie na popartych dowodami faktach lecz wyłącznie na przypuszczeniach i bezpodstawnych domniemaniach. Wskazali, że w świetle wypisu z rejestru gruntów nieruchomość oznaczona nr [...] stanowi własność skarżących. Nie jest i nie była ona związana z prowadzoną przez A. O. działalnością gospodarczą. Działka nr [...] wchodzi w skład majątku wspólnego skarżących tym samym nie znajduje się na stanie majątku Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego [...]. Zdaniem skarżących RDOŚ w B. w sposób nieuprawniony przyjął za oczywiste, iż Pan O. zamierzał prowadzić zajazd w ramach swojej działalności gospodarczej. Nawet gdyby założyć taki zamiar, mogłoby to nastąpić dopiero po wprowadzeniu nieruchomości na majątek firmy lub zawarciu umowy cywilnoprawnej pomiędzy jej właścicielami a firmą, a to dotychczas nie nastąpiło. Organ I instancji nie wyjaśnił powyższej kwestii, nie zwrócił się do firmy [...] o przedłożenie wnioskowanych, stosownych dokumentów, zaświadczeń, w tym dokumentów księgowych, aktu notarialnego dotyczącego umowy sprzedaży działki nr [...]. Podali, że poza ww. nieruchomością posiadają inne nieruchomości, które nie stanowią własności przedsiębiorcy w rozumieniu art. 431 kc i w żaden sposób nie są związane z działalnością przedsiębiorcy prowadzącego działalność pod firmą [...].

Podnieśli także, iż do zastosowania art. 12 ust. 2 ustawy szkodowej niezbędne było wykazanie posiadania przez T. O. wiedzy, co do wykonanych na działce nr [...] prac. Za okoliczność potwierdzającą taką zgodę czy wiedzę, nie można przyjmować bowiem faktu złożenia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, a jakiekolwiek domniemania nie mogą zastąpić ustaleń faktycznych.

Podsumowując wskazali, iż główna przesłanka dająca podstawę wszczęcia postępowania na podstawie ustawy szkodowej nie została spełniona, wobec czego wszczęte z urzędu postępowanie, już z tej przyczyny powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Mimo to również inne uchybienia, które wystąpiły w wydanej decyzji organu I instancji, tj. brak przedstawienia jakiegokolwiek wiarygodnego dowodu na okoliczność, że przedmiotową działkę zasiedlały wymienione w zaskarżonej decyzji gatunki żab i roślin. Powoływanie się ogólnie na wcześniejsze obserwacje w tym względzie pracowników [...] Parku Narodowego nie są wystarczające do uznania, że gatunki takie rzeczywiście na przedmiotowej działce występowały, a oględziny ww. nieruchomości także sprowadziły się do sporządzenia lakonicznego protokołu. W opinii skarżących brak jest zatem materiału dowodowego, który uzasadniałby uznanie wystąpienia jakiejkolwiek szkody w środowisku.

Ponadto mimo zgłoszonego przez skarżących wniosku o dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony na okoliczność czasu oraz zakresu wykonanych na ww. nieruchomości prac wniosek nie został z nieznanych przyczyn uwzględniony, a w uzasadnieniu organ I instancji nie ustosunkował się, co do przyczyn jego pominięcia. Skarżący przywołali ustalenia biegłego M. A., zawarte w opinii wykonanej na podstawie oględzin terenu działki [...], które wskazują na brak wpływu przedmiotowych działań na zmniejszenie wartości przyrodniczej terenu działki, gdyż powstałą na niewielkiej powierzchni działki niszę usypaną żwirem wykorzystają gady do wygrzewania się, a z gatunków fauny i flory prawnie chronionych mających występować na działce, żaden nie miał sprzyjających warunków do stałego występowania na tym terenie. Tymczasem organ I instancji oparł się na obserwacjach organizacji ekologicznych. Nie dopuścił ponadto jako dowodu trzeciej opinii, co należało zrobić w związku z istnieniem w sprawie dwóch opinii o sprzecznych poglądach. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja opiera się wyłącznie na teoretycznych rozważaniach.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] sierpnia 2013 r. uchylił pkt I decyzji z [...] lutego 2013 r. i orzekł nadać pkt I brzmienie: "Stan do jakiego ma zostać przywrócone środowisko: Na działce [...] należy odtworzyć zbliżone do stanu początkowego warunki siedliskowe, odpowiednie dla występowania gatunków chronionych: kumak nizinny (Bombina bombina), żaba moczarowa (Rana arvalis), żaba jeziorkowa (Pelophylax lessonae), żaba trawna (Rana temporaria). Warunki te należy uzyskać poprzez pozostawienie jedynie rodzimego gruntu oraz stworzenie dwóch oczek wodnych, co zapoczątkuje proces naturalnej regeneracji mokradła. Oczekiwanym efektem działań naprawczych będzie przywrócenie funkcji zniszczonego terenu jako siedliska dla wszystkich ww. gatunków."

Uchylił także pkt II ppkt 2 ww. decyzji w brzmieniu: “uzupełniające działania naprawcze: wykonanie po 1 oczku wodnym dla płazów (o parametrach jak wyżej) na następujących działkach położonych na terenie [...] Parku Narodowego: nr [...] - obręb R. (gm. K.), nr [...] ([...]) - obręb L. (gm. S.), nr [...] ([...]) - obręb L. (gm. S.)" W pozostałym natomiast zakresie utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżący wnioskiem z 1 czerwca 2009 r. zwrócili się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zajazdu turystycznego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce [...]. Podał także, że w aktach sprawy znajdują się postanowienia Starosty S. z [...] lipca 2009 r. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z [...] lipca 2009 r. zawierające opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz postanowienie Wójta Gminy S. z [...] sierpnia 2009 r. o stwierdzeniu konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie zajazdu turystycznego oraz o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zajazdu turystycznego do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast z pisma [...] Parku Narodowego z [...] lipca 2010 r. do Komendy Miejskiej Policji wynika, iż na teren przedmiotowej działki nawieziono 30 wywrotek żwiru.

W ocenie organu biorąc pod uwagę wszczęcie powyższej procedury oraz znaczącą masę żwiru nawiezionego na przedmiotową działkę uznać należy, iż prowadzone działania polegające na rozplantowaniu żwiru na terenie działki [...] stanowią wstępną fazę realizacji przedsięwzięcia w postaci zajazdu turystycznego. Tym samym można tym działaniom przypisać znamiona działalności gospodarczej. W ustawie szkodowej nie jest warunkiem koniecznym by prowadzona działalność była legalna, ale wystarczy by działania strony miały charakter działalności gospodarczej. Dlatego też w przedmiotowej sprawie skarżących można uznać za podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy szkodowej. Wyjaśnił, że cechy podmiotu korzystającego ze środowiska przypisano obojgu małżonkom z uwagi na fakt, iż oboje wnioskowali o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wskazał, że nie można przyjąć za słuszne twierdzenia strony, iż do oceny zagadnienia istnienia w sprawie podmiotu korzystającego ze środowiska konieczne byłoby przypisanie własności działki do majątku firmy prowadzonej przez A. O. lub zawarcie umowy pomiędzy właścicielami działki a firmą. Podkreślił, iż obowiązki nałożone decyzją nie są kierowane do A. O. prowadzącego działalność pod firma [...], ale do skarżących których faktyczne działania mają charakter działalności gospodarczej.

Odnosząc się do zarzutu o braku materiału dowodowego, który uzasadniałby uznanie wystąpienia jakiejkolwiek szkody w środowisku, organ odwoławczy wskazał, iż odnośnie ustaleń biegłego M. A. wyraził swoją opinię w decyzji z [...] listopada 2012 r. Ponadto wyjaśnił, że termin nawiezienia na przedmiotową działkę żwiru i zasypania torfowiska ustalił na podstawie pisma [...] Parku Narodowego z [...] lipca 2010 r. i w związku z tym nie było potrzeby przesłuchiwania właścicieli nieruchomości w przedmiotowej kwestii.

W odniesieniu do zebranych danych wskazał, że ocena zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2797/12 uchylający decyzje wydanych wobec skarżących w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie bezsprzecznie udowodniono zniszczenie siedliska i miejsca rozrodu kumaka nizinnego (Bombina bombina), żaby moczarowej (Rana arvalis), żaby trawnej (Rana temporaria), ropuchy szarej (Bufo bufo), żaby jeziorkowej (Rana lessonae) poprzez wymuszoną, sztuczną i trwałą zmianę charakteryzujących je czynników abiotycznych (rzeźba terenu, profil glebowy, uwodnienie). W wyniku przeprowadzonych prac na zasypanym żwirem terenie działki [...] nastąpiła całkowita eliminacja pierwotnej szaty roślinnej w tym osobników kukułki krwistej (Dactylorhiza incarnata) oraz wawrcynka wilczełyko (Daphne mezereum). Organ I instancji w uzasadnieniu odniósł się natomiast tylko do zagadnień związanych z chronionymi gatunkami płazów. Bazując na uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał jednak, iż udowodniono zaistnienie znaczącego negatywnego wpływu na osiągnięcie lub utrzymanie stanu ochrony w O. w odniesieniu do siedliska kumaka nizinnego. Wskazuje na to niski procent stanowisk na terenie [...] Parku Narodowego zasiedlanych przez ten gatunek ([...]%), ponadto największa populacja kumaka nizinnego występuje na półwyspie R., a poza tym obszarem w [...] Parku Narodowym zlokalizowano jedynie 5 innych miejsc występowania tego gatunku. W świetle powyższego zniszczenie miejsca jego rozrodu na terenie działki [...] leżącej w O., tj. obszarze zaliczonym do Natury 2000 i powołanym m.in. z uwagi na ochronę tego gatunku, stanowi znaczącą mierzalną negatywną zmianę, tym bardziej jeśli pod uwagę weźmie się dodatkowo obszar jaki ta O. obejmuje, tj. ok. [...] tys. ha. Potwierdzeniem powyższego stanowiska są zapisy w projekcie Operatu ochrony fauny otrzymanym z [...] Parku Narodowego.

Cechy "znaczącej" zmiany nie można natomiast, w świetle uzasadnienia przypisać zniszczeniu siedliska ropuchy szarej (Bufo bufo), kukułki krwistej (Dactylorhiza incarnata), wawrzynka wilczełyko (Daphne mezereum). Dodatkowo na podstawie zebranych dowodów i wyjaśnień RDOŚ w B. nie można znaleźć uzasadnienia dla nałożenia obowiązku uzupełniających działań naprawczych w postaci wykonania dodatkowych oczek wodnych poza działką [...]. Dlatego też organ odwoławczy dokonał zmiany zmienił treść zaskarżonej decyzji, uchylając pkt II ppkt 2 nakazujący wykonanie działań uzupełniających oraz korygując zapis pkt I tak by odnosił się tylko do siedliska gatunków chronionych: kumaka nizinnego, żaby trawnej, żaby moczarowej oraz żaby jeziorkowej i stanu środowiska, do którego działania naprawcze mają doprowadzić by odtworzyć to siedlisko.

Skarżący niezgadzając się z powyższą decyzję wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie ww. decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2013 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją RDOŚ w B. z [...] lutego 2013 r.

Zaskarżonym decyzjom zarzucili naruszenie:

- art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 6 pkt 9 ustawy szkodowej, art. 3 pkt 20 ustawy Poś oraz art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 432 kc poprzez błędne przyjęcie, że skarżący są podmiotami korzystającymi ze środowiska,

- art. 15 ustawy szkodowej poprzez bezpodstawne przyjęcie konieczności podjęcia działań naprawczych,

- art. 12 ust. 2 ustawy szkodowej poprzez bezpodstawne nałożenie obowiązku działań naprawczych na T. O.,

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 Kpa poprzez dokonanie ustaleń sprzecznie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, skutkujące uznaniem wystąpienia szkody w środowisku,

- art. 84 Kpa poprzez zaniechanie zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii w sprawie wykonanych na terenie działki nr [...] prac ziemnych i oceny ich wpływu na środowisko naturalne,

- art. 105 § 1 Kpa poprzez uznanie wniosku o umorzenie postępowania wszczętego z urzędu za nieuzasadniony.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska naruszała przepisy prawa w stopniu skutkującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w tym art. 15 tej ustawy. Przepisy te stosuje się m.in. do bezpośredniego zagrożenia szkodom w środowisku lub do szkód spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody lub spowodowanych przez inną działalność niż wymieniona wyżej, podmiotu korzystającego ze środowiska jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska – co wynika z art. 2 ust. 1 ustawy.

Tak więc aby na dany podmiot można było nałożyć obowiązki wynikające z art. 12 ustawy, organ powinien poczynić ustalenia czy mamy do czynienia z podmiotem korzystającym ze środowiska, który doprowadził do zagrożenia lub powstania szkody w środowisku bezpośrednio lub pośrednio, a szkoda została spowodowana przez działalność prowadzoną przez ten podmiot.

W ocenie skarżących organ bezpodstawnie uznał ich za podmiot korzystający ze środowiska jak również nie przedstawił jakiegokolwiek wiarygodnego dowodu, na okoliczność, że przedmiotową działkę zasiedlały wymienione w zaskarżonej decyzji gatunki żab i roślin.

Zdaniem natomiast organu, czynności podejmowane przez skarżących stanowią podstawę do przypisania im cech podmiotu korzystającego ze środowiska. Stwierdził także, że w przedmiotowej sprawie wykazano związek przyczynowo skutkowy pomiędzy działaniami skarżących polegającymi m.in. na utwardzeniu terenu działki poprzez pokrycie działki żwirem a spowodowaniem szkody w środowisku.

Wskazać należy, że definicję podmiotu korzystającego ze środowiska zawiera art. 6 pkt. 9 ustawy o szkodach. Jest to podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt. 20 ustawy Poś, prowadzący działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub inną działalność o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, powodującą bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkodą w środowisku. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Poś podmiotem korzystającym ze środowiska jest m.in. przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ustawy o swobodzie, a także osoba prowadząca działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu, hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jw. lub osoba fizyczna nie będąca podmiotem o jakim była mowa wyżej, korzystająca ze środowiska w zakresie w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Osobą taką jest nie tylko osoba fizyczna ale i osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą.

Ze szkodą w środowisku mamy natomiast do czynienia gdy następuje negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych oceniona w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. W przypadku szkody w środowisku w gatunku chronionym mamy do czynienia ze szkodą gdy nastąpiła zmiana powodująca mierzalny skutek w postaci m.in.:

1. zniszczenia lub uszkodzenia siedliska chronionego;

2. pogorszenia stanu lub funkcji populacji gatunku chronionego poprzez zmniejszenie liczebności populacji gatunku chronionego, zmniejszeniu jego zagęszczenia lub zmniejszeniu zajmowanej przez nie powierzchni, lub pogorszeniu możliwości rozmnażania się populacji gatunku chronionego jej rozprzestrzeniania się lub pogorszeniu jego funkcji życiowych lub zwiększeniu śmiertelności lub pogorszeniu lub ograniczeniu możliwości kontaktu populacji gatunku chronionego z populacjami sąsiednimi.

W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, iż skarżącym można przypisać cechy podmiotu korzystającego ze środowiska (a więc mają do nich zastosowanie przepisy ustawy o szkodach) jak również, iż działania skarżących polegające na zdjęciu wierzchniej materii organicznej i nawiezieniu żwiru na przedmiotową działkę doprowadziły do wyrządzenia szkody w środowisku.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka o nr ew. [...] w obrębie K., o powierzchni 0,42 ha, stanowi współwłasność skarżących. Działka położona jest przy granicy [...] Parku Narodowego, w jego otulinie. Jednocześnie leży na terenie specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 O. kod: [...] oraz w strefie ochronnej Jeziora [...].

Skarżący wnioskiem z 1 czerwca 2009 r. zwrócili się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zajazdu turystycznego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w m. K. gm. S. na działce [...]. Projekt zajazdu przewidywał 136 miejsc noclegowych, salę restauracyjną z barem na 100 osób, niezależną salę wielofunkcyjną na 232 osoby oraz 50 miejsc postojowych.

W aktach sprawy znajduje się także pismo [...] Parku Narodowego z [...] lipca 2010 r. do Komendy Miejskiej Policji znak: [...] z którego wynika, iż na teren działki nr [...] nawieziono 30 wywrotek żwiru. Ponadto A. O. w piśmie z 19 listopada 2010 r. przyznał, iż na przedmiotowej działce wybrał "czarnoziem do zagospodarowania go w innym miejscu", a obszar, z którego zdjął czanoziem zasypał żwirem.

Zdaniem Sądu działania podejmowane przez skarżących tj. wystąpienie z ww. wnioskiem z 1 czerwca 2009 r. o wyrażenie zgody na budowę zajazdu turystycznego oraz nawiezienie tak znaczącej ilość żwiru na przedmiotową działkę stanowią wstępną fazę realizacji przedsięwzięcia w postaci zajazdu turystycznego. Działaniom tym można przypisać znamiona działalności gospodarczej.

Podkreślenia wymaga, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje fakt, iż wniosek ww. z 1 czerwca 2009 r. nie pochodził od podmiotu gospodarczego jak również, iż przedmiotowa działka należy do majątku prywatnego skarżących.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorcą w rozumieniu tej ustawy jest m.in. osoba fizyczna wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Pojęcie działalności gospodarczej zdefiniowane zostało w art. 2 przywołanej ustawy i oznacza zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły.

W orzecznictwie utarty jest pogląd, iż działalność gospodarcza jest faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie konstytuuje jej żaden wpis bądź jego brak do odpowiedniego rejestru. Nadto nie ma (i nie może mieć) znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej subiektywnie jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi (por. wyrok WSA w Gdańsku z 16 grudnia 2010 r., III SA/Gd 556/10, Lex nr 756387 oraz wyrok NSA z 12 maja 1994 r., sygn. S.A./Łd 365/93, Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1997, nr 2, s. 42).

Zatem fakt niedopełnienia przez skarżących obowiązku rejestracji tej działalności nie ma w tym stanie rzecz znaczenia, ponieważ podejmowane przez nich działania jednoznacznie wskazują, że mieli oni zamiar taką działalność prowadzić. Podejmowane przez nich czynności stanowiły bowiem przygotowanie do prowadzenia zajazdu turystycznego na działce nr [...].

Biorąc powyższe pod uwagę, uznać należy, że skarżącym należy przypisać cechy podmiotu korzystającego ze środowiska.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że obowiązki nałożone zaskarżoną decyzją są kierowane do obydwojga skarżących na podstawie art. art. 12 ust. 1 ustawy szkodowej. Bowiem obydwoje skarżący starali się o uzyskanie odpowiednich decyzji na budowę zajazdu turystycznego oraz na ich zlecenie nawieziony został żwir na działkę nr [...]. Wskazać także należy, że Generalny Dyrektora Ochrony Środowiska nie utożsamiał działań skarżących związanych z przygotowaniami do budowy zajazdu turystycznego z działalnością firmy [...] prowadzonej przez A. O., dlatego też nie było konieczności zgłaszania się o przedstawienie przez tą firmę dokumentów w przedmiotowej sprawie. Nie istniała także potrzeba sprawdzenia kto zlecał wykonanie projektu obiektu budowlanego, istotne było natomiast kto wystąpił o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowania w związku z realizacją tej inwestycji.

Odnosząc się natomiast do oceny szkody w środowisku zgodzić należy się z Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, iż organy bezsprzecznie udowodniły zaistnienie znaczącego negatywnego wpływu na osiągnięcie lub utrzymanie stanu ochrony w Ostoi Wigierskiej w odniesieniu do siedliska kumaka nizinnego. Wskazuje na to niski procent stanowisk na terenie [...] Parku Narodowego zasiedlanych przez ten gatunek ([...]%), ponadto największa populacja kumaka nizinnego występuje na półwyspie R., a poza tym obszarem w [...] Parku Narodowym zlokalizowano jedynie 5 innych miejsc występowania tego gatunku. W świetle powyższego zniszczenie miejsca jego rozrodu na terenie działki [...] leżącej w O., to jest obszarze zaliczonym do Natury 2000 i powołanym m.in. z uwagi na ochronę tego gatunku, stanowi znaczącą mierzalną negatywną zmianę, tym bardziej jeśli pod uwagę weźmie się dodatkowo obszar jaki ta O. obejmuje, tj. ok [...] tys. ha. Potwierdzeniem powyższego stanowiska są zapisy w projekcie Operatu ochrony fauny otrzymanym z [...] Parku Narodowego, w którym na stronie 176 podkreślono: "stan zachowania populacji i siedlisk kumaka nizinnego w obszarach Natura 2000 w regionie biogeograficznym kontynentalnym zgodnie z metodyką GIOŚ oceniono na niezadawalający (U1). Podczas prac terenowych stwierdzono 31 stanowisk tego gatunku. Jego parametry populacyjne oraz siedliskowe wskazują, że stan zachowania jest niezadawalający (U1) (...) Największym zagrożeniem dla kumaka nizinnego jest niszczenie stanowisk rozrodczych (odwadnianie terenu, zasypywanie lub zanieczyszczenie niewielkich zbiorników wodnych, likwidacja starorzeczy i regulacja rzek) przez człowieka."

Ww. Operat ochrony fauny wskazuje również dla gatunków żaby jeziorkowej, żaby moczarowej i żaby trawnej, iż "stari siedliska niezadawalający (U1) - brak dostatecznej ilości miejsc do rozrodu. Perspektywa zachowania stanowisk niezadawalająca (U1)." W związku z tym zniszczenie siedliska na działce nr [...] należałoby ocenić jako znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie stanu ochrony tego siedliska.

Cechy "znaczącej" zmiany nie można natomiast przypisać zniszczeniu siedliska ropuchy szarej (Bufo bufo), kukułki krwistej (Dactylorhiza incarnata), wawrzynka wilczełyko (Daphne mezereum).

Mając powyższe uwadze stwierdzić należy, że w wyniku zdjęcia wierzchniej materii organicznej oraz przykrycie podmokłego terenu działki nr [...] warstwą żwiru o znacznej grubości doszło do zniszczenia rozległego fragmentu siedliska roślin i zwierząt chronionych. Zniszczenie to ma istotny negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony ww. gatunków i ich siedlisk.

Odnosząc się do zarzutów skarżących, iż organ nie przedstawił jakiegokolwiek wiarygodnego dowodu, na okoliczność, że przedmiotową działkę zasiedlały wymienione w zaskarżonej decyzji gatunki żab i roślin, wskazać należy, że powyższe organ ustalił w oparciu o informacje uzyskane od [...] Parku Narodowego, które zgodne są ze zgłoszeniami Klubu P. oraz C. W ocenie sądu powyższe informacje należy uznać za wiarygodne i szczegółowe. Z informacji tych bezpornie wynika, iż przedmiotowa działka przed zaistnieniem szkody stanowiła teren podmokły posiadający obniżenia ze stojącą bądź okresowo stagnującą wodą, pokryty zaroślami wierzbowymi z roślinnością charakterystyczną dla tego rodzaju obszarów, z kukułką krwistą i wawrzynkiem wilczełyko. Obszar ten, ze względu na swój charakter, stanowił typowe miejsce osiedlania się płazów (kumak nizinny, żaba moczarowa, żaba trawna, ropucha szara oraz żaba jeziorowa), ich migracji oraz rozrodu. Jako siedlisko przyrodnicze pełnił więc ważną funkcję dla zachowania ich populacji.

Wskazać także należy, że z uwagi, iż termin nawiezienia na przedmiotową działkę żwiru i zasypania torfowiska został ustalony na podstawie pisma [...] Parku Narodowego z [...] lipca 2010 r., zgodzić należy się z organem, iż nie było potrzeby przesłuchiwania skarżących w przedmiotowej kwestii. Ponadto wniosek z 12 lipca 2011 r. o dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony na okoliczność czasu i zakresu wykonanych prac na przedmiotowej nieruchomości został złożony do RDOŚ w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody. Stąd zarzut nie uwzględnienia go w przedmiotowym postępowaniu uznać należy za bezsadny.

Ustosunkowując się do powoływanych przez skarżących oględzin biegłego M. A. przeprowadzonych na przedmiotowej działce w maju i czerwcu 2011 r. stwierdzić należy, iż z uwagi na zupełną utratę pierwotnego charakteru tego terenu, stwierdzenie na nim gatunków występujących przed wystąpieniem szkody (o wąskim zakresie tolerancji siedliskowej), było ze zrozumiałych względów niemożliwe. Rażący jest też sam dobór terminu rzeprowadzenia obserwacji płazów w terenie. W związku z powyższym, opracowanie biegłego A. uznać należy za niewiarygodne

Zauważyć także należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2797/12 uchylając decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2012 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją RDOŚ w B. z [...] listopada 2011 r. wydanych w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody, biorąc pod uwagę ten sam materiał dowodowy, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie, wskazał, że z ustaleń organów dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika, że na działce nr ew. [...] skarżący planowali budowę zajazdu turystycznego. W toku procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę Wójt Gminy S. postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz opracowania raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Teren przedmiotowej działki stanowił obszar podmokły (mokradło) z bujną roślinnością hydrofilną i stanowił miejsce rozrodu kumaka nizinnego, dla którego ochrony wyznaczono obszar ochrony Natura 2000 O. kod: [...]. Na terenie działki zostały przeprowadzone prace ziemne polegające na nawiezieniu warstwy ziemi i żwiru, co doprowadziło do zniszczenia znajdującego się na tym terenie mokradła, które stanowiło siedlisko chronionego kumaka nizinnego będącego przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 O. W ocenie Sądu, organy w toku postępowania wykazały również, że podjęte działania należy uznać za mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony ww. obszaru Natura 2000. Przed dokonaniem tych prac prowadzone były badania i obserwacje przez pracowników [...] Parku Narodowego, które wykazały, że na terenie działki nr ew. [...] występuje wiele cennych gatunków organizmów w tym: wawrzynek wilcze łyko, kukułka krwista, Kisielnica wierzbowa, kumak nizinny, żaba moczarowa, żaba jeziorowa, ropucha szara, żaba trawna. Organy ustalając stan faktyczny istniejący na działce przed dokonaniem prac ziemnych, miały prawo oprzeć się na informacjach uzyskanych od [...] Parku Narodowego. Informacje te, znajdujące się m.in. w piśmie Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] lipca 2009 r. są szczegółowe i wiarygodne. Potwierdzeniem znacząco negatywnego oddziaływania wykonanych prac ziemnych na cele ochrony obszaru Natura 2000 O. kod: [...] jest choćby fakt, że biegły M. A. w swojej opinii z lipca 2011 r., podczas badań przeprowadzonych w maju 2011 r., nie stwierdził na terenie przedmiotowej działki występowania kumaka nizinnego.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.