V SA/Wa 1959/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 12 lutego 2013r., A. N. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o umorzenie w całości kar pieniężnych w łącznej wysokości - 9 000 zł wynikających z decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego (nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.) za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Strona uzasadniała swój wniosek brakiem świadomości w zakresie konieczności uiszczenia opłaty za przejazd po drogach publicznych, wskazując jednocześnie na swoje przekonanie, co do braku konieczności uiszczenia opłaty z uwagi na rodzaj prowadzonego pojazdu (w ocenie Strony - prowadzony pojazd jest pojazdem specjalnym nieprzystosowanym do jakiejkolwiek działalności transportowej).

W uzasadnieniu wniosku, Strona wskazała, iż z uwagi na sytuację materialną nie jest w stanie uiścić wymienionych kar. Wnioskodawca wskazał ponadto, iż na utrzymaniu ma troje dzieci w wieku szkolnym, zaś źródłem utrzymania rodziny są dochody uzyskiwane z prowadzonego gospodarstwa rolnego i pracy zawodowej żony. Wnioskodawca wskazał, iż jego sytuacja materialna determinowana jest zobowiązaniami wynikającymi z zakupu ciągnika rolniczego oraz koniecznością uiszczania rat wynagrodzenia wynikającego z zawartej umowy leasingu na pojazd dostawczy KIA CEED, a także kosztami ponoszonymi w związku z najmem mieszkania dla studiującej córki. Do wniosku zostały dołączone następujące dokumenty: kopia wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, kopia umowy VIATOLL, kopie decyzji o nałożeniu kary, kopia zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], kopia zaświadczenia o zatrudnieniu i zarobkach, kopia legitymacji studenckiej, kopie zaświadczeń ze szkół, kopia umowy o kredyt pomostowy, kopia harmonogramu spłat kredytu, kopia umowy leasingu operacyjnego, kopia umowy najmu. Z załączonej kopii wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP wynikało, iż Wnioskodawca prowadzi działalności gospodarczą w zakresie świadczenia usług wspomagających produkcję roślinną oraz innych wskazanych w ewidencji obszarach.

Pismem z dnia 25 lutego 2013r. organ wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji niezbędnej do rozpatrzenia wniosku, w tym do przedstawienia dokumentów potwierdzających aktualną sytuację finansową Wnioskodawcy uniemożliwiającą zapłatę wierzytelności. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Wnioskodawca przedstawił oświadczenie, w którym wskazał, iż od daty sporządzenia wniosku nie zmieniły się jego możliwości finansowe.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego, po jego analizie, Organ wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., w której odmówił umorzenia należności z tytułu nałożonych kar. W uzasadnieniu decyzji Organ wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazując jednocześnie, iż decyzje w sprawie zastosowania ulgi, o którą zwróciła się Strona wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, którego granice wyznacza interes społeczny i słuszny interes obywateli. Określając motywy rozstrzygnięcia Organ wskazał, iż podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności (tj. ulgi najdalej idącej), Organ ma na względzie interes Skarbu Państwa w zestawieniu z interesem strony i jej sytuacją majątkową. Na podstawie przedstawionych przez stronę dokumentów w ocenie Organu nie zaistniały podstawy do zastosowania wnioskowanej ulgi. Organ wskazał, iż z przedstawionych dokumentów nie wynika, aby w niniejszej sprawie zaistniały niezależne od strony nadzwyczajne przypadki (jak np. długotrwała choroba, całkowita niezdolność do pracy, powódź) uniemożliwiające stronie realizacje obowiązku uregulowania należności wobec Skarbu Państwa. Organ wskazał ponadto, iż ustalenia stanu faktycznego poczynione na podstawie zebranego materiału dowodowego mogłyby stanowić podstawę zastosowania ulgi w postaci rozłożenia należności na raty. W uzasadnieniu decyzji organ zawarł, w powyższym zakresie, stosowane pouczenie.

Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2013r. A. N. zwrócił się z prośbą o ponowne rozpatrzenie wniosku w sprawie umorzenia kar pieniężnych powołując się na art. 56 k.p.a (z dalszej części uzasadnienia wynika, iż wnioskodawcy chodziło zapewne o art. 56 pkt 5 ustawy o finansach publicznych). Wnioskodawca nie zgodził się z rozstrzygnięciem Organu wskazując, iż zostało ono wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego. Do wniosku załączono: kopię Faktury Vat za zakup samochodu.

Pismem z dnia 16 maja 2013 r. Organ ponownie wezwał Stronę do przedstawienia okoliczności wskazujących na szczególny interes Strony w umorzeniu przedmiotowej należności. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Strona przedstawiła dalsze wyjaśnienia dotyczące uzyskiwanych dochodów oraz ponoszonych wydatków, a także kopię dokumentacji medycznej.

Po dokonaniu ponownej analizy stanu faktycznego ustalonego na podstawie zebranego materiału dowodowego, Organ uznając sytuację wnioskodawcy jako trudną dokonał jej oceny w przedmiocie przesłanki umorzenia, tj. ważnego interesu dłużnika, nie znalazł jednak podstaw do umorzenia wnioskowanej należności z uwagi na fakt, iż z ustalonych okoliczności sprawy nie wynika brak możliwości, uregulowania dłużnej należności chociażby w formie ratalnej.

W konsekwencji powyższego Organ utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2013r.

W uzasadnieniu decyzji Organ szczegółowo wyjaśnił kwestie związane ze stosowaniem ulg przewidzianych w ustawie o finansach publicznych oraz odniósł ustawowe przesłanki warunkujące zastosowanie ulg, do okoliczności sprawy - ustalonych na podstawie zebranego materiału dowodowego. W skarżonej decyzji Organ ponownie pouczył Stronę o możliwości wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie na raty nałożonej kary.

Z powyższymi rozstrzygnięciami nie zgodził się A. N. i za pośrednictwem Organu, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przy wydawaniu skarżonej decyzji:

- naruszył przepisy postępowania tj. art. 7 i 77 § w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;

- naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi określona w art. 56 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych przesłanka "ważnego interesu dłużnika";

- naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 § 1 k.p.a poprzez uniemożliwienie stronie postępowania wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego;

- naruszył przepisy prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 55, 56 oraz 57 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez nie umorzenie w całości należności pieniężnej obciążającej Skarżącego na skutek uznania przez Organ, iż nie zachodzą przesłanki do zastosowania wnioskowanej ulgi.

Odpowiadając na skargę Organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2013r. w uzasadnieniu której przedstawiono faktyczne i prawne motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie, bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może, zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.

III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

IV. Jak wynika z akt administracyjnych decyzję Organu I instancji doręczono stronie skarżącej w dniu 15 kwietnia 2013r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony za pośrednictwem Urzędu Pocztowego w dniu 6 maja 2013r., a więc po upływie 14 dni, co winno skutkować zastosowaniem treści art. 134 k.p.a.

Skoro tego nie uczyniono, to wydanie decyzji drugoinstancyjnej o utrzymaniu w mocy zaskarżonego aktu administracyjnego narusza prawo. Istnieje zatem konieczność wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego.

V. W tym stanie faktycznym nie zachodzi potrzeba odniesienia się do treści zarzutów podniesionych w skardze.

VI. Mając na względzie treść art. 145 § 1 pkt 1c w zw. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.