II SA/Gl 1463/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 36a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 i art. 155 kpa Prezydent Miasta R. po rozpatrzeniu wniosku J. O., złożonego w dniu [...]r., zmienił swoją decyzję nr [...] z dnia [...]r., o pozwoleniu na przebudowę instalacji gazu w budynkach jednorodzinnych w R. przy ulicach: [...],[...],[...] i [...] położonych na oznaczonych bliżej działkach geodezyjnych i zatwierdził projekt budowlany obejmujący zmianę do projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...]r. (znak sprawy: [...]) o pozwoleniu na budowę, w zakresie dobudowy przewodu wentylacji wywiewnej z pomieszczenia kotłowni zlokalizowanej w budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej przy ulicy [...]. Pozostałe warunki pozwolenia pozostały bez zmian.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w dniu [...]r., w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeden z inwestorów J. O. zam. w R. przy ulicy [...], zwrócił się do organu z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego, obejmującego dobudowę przewodu wentylacji wywiewnej z pomieszczenia kotłowni zlokalizowanej w budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej przy ulicy [...]. W oparciu o art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego, posiadanie wymaganych opinii i uzgodnień oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Poinformowano też strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie, o zebraniu w toku tego postępowania niezbędnego materiału dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań – w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

Dalej Prezydent Miasta R. podał, że zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, którą wydał na podstawie informacji zawartych we wniosku, załączonej do niego dokumentacji budowlanej oraz oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odwołaniu od tej decyzji K. S. – współwłaściciel sąsiedniej działki i usytuowanego na niej budynku szeregowego przy ul. [...] w R. zarzucił, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością złożone przez inwestora rozmija się z prawdą, gdyż granicą pomiędzy posesjami jest oś dylatacji między segmentami i w konsekwencji przewidziana pozwoleniem dobudowa będzie realizowana na jego działce. Nadto podniósł, że brak jest dokładnej inwentaryzacji budynku inwestora uwzględniającej wszystkie przewody wentylacyjne oraz mapy do celów projektowych.

Po rozpoznaniu tego odwołania Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzył postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że decyzja z dnia [...]r. o pozwoleniu na przebudowę instalacji gazu w budynkach jednorodzinnych w R. – [...] została wydana w związku z koniecznością zmiany systemu ogrzewania spowodowaną zaprzestaniem dostaw ciepła przez "A" Sp. z o.o. Jak wynika z opisu do projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją budynki będą zasilane z istniejącej sieci gazowej ułożonej na terenie osiedla poprzez istniejące przyłącza – zgodnie z warunkami podanymi przez "B" Sp. z o.o. w Z. Przebudowa instalacji gazu polegać będzie na zabudowaniu kotłów gazowych dwufunkcyjnych w miejscach zdemontowanych podgrzewaczy wody lub w innym miejscu w piwnicy i doprowadzeniu do nich przewodów gazowych. Wentylację pomieszczeń, w których zainstalowane zostaną kotły zapewniają kanały wentylacji nawiewnej wywiewnej wyprowadzone ponad dachy budynków. Przewody spalinowe z kotłów podłączone zostaną do istniejących kominów wyprowadzonych ponad dachy budynków. Dalej Wojewoda stwierdził, że objętą odwołaniem decyzją z dnia [...]r. zatwierdzony został projekt zamienny, którego przedmiotem jest wykonanie w budynku przy ul. [...] niezależnego kanału wentylacji wywiewnej wyprowadzonego ponad dach budynku, przewidzianego do obsługi piwnicy, w związku ze stwierdzeniem, że wszystkie istniejące w budynku kanały wentylacyjne zostały już wykorzystane. Zaprojektowano wyprowadzenie przewodu (wykonanego z rur stalowych zabezpieczonych izolacją termiczną i mocowanego do ściany za pomocą obejm) na zewnątrz przez północną ścianę budynku i poprowadzonego w narożniku budynków nr [...] i [...] wzdłuż istniejącej rury spustowej z rynny. Dalej Wojewoda stwierdził, że w jego ocenie taki zakres robót nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz jest objęty zgłoszeniem na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane - jako wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń powyżej 3 m na obiektach budowlanych. W związku z powyższym rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w trybie przepisów dotyczących zmiany pozwolenia na budowę zawartych w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, należy uznać za nieprawidłowe. Projektowana zmiana pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego może być zakwalifikowana jako zmiana nieistotna w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego i wykonana w trakcie realizacji inwestycji po akceptacji, przez projektanta inwestycji i kierownika budowy, i po dokonaniu stosownych wpisów w dzienniku budowy. Podkreślił też organ odwoławczy, że zgodnie z ust. 3 w/w przepisu art. 36a w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany, w związku z tym postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę powinno dotyczyć jedynie działki inwestora tj. działki nr [...] przy ul. [...] (ponieważ zakres decyzji administracyjnej o zmianie pozwolenia na budowę jest ograniczony interesem prawnym wnioskodawcy wynikającym z posiadanego przez niego prawa własności nieruchomości) oraz działek pozostających w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ustosunkowując się zaś do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia terenu nieruchomości odwołującego organ stwierdził że zgodnie z zatwierdzonym projektem i mapą ewidencyjną zawartą w aktach sprawy, należący do skarżącego budynek nr [...] jest częściowo zlokalizowany na działce należącej do właściciela budynku nr [...] (nr [...]), w związku z czym zaprojektowany przewód kominowy nie wchodzi na teren działki skarżącego (nr [...]).

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] pełnomocnik K. S. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta R. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzje te zostały wydane zarówno z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 8, 11, 77 § 1, 76, 80, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa) jak i z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 3b i art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego organy obu instancji błędnie przyjęły jako dowód mapę ewidencyjną, która nie może służyć do celów projektowych, w wyniku czego dokonały błędnych ustaleń w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] oraz nr [...], zgodnie bowiem z uzyskanym przez skarżącego wyrysem z mapy zasadniczej z dnia [...]r. granica przebiega wzdłuż osi dylatacji pomiędzy budynkami położonymi na tych działkach. Granica ta jest identyczna jak na mapie załączonej przez skarżącego do odwołania, którą jednakże organ odwoławczy pominął w swoich ustaleniach. Ponadto zarzucono, że organy nie ustaliły czy projektowany przewód wentylacyjny spełnia wymogi określone w § 175 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanej dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). W zatwierdzonym projekcie nie uwzględniono lokalizacji okna w budynku skarżącego, które znajduje się na wprost projektowanego przewodu oraz faktu, że budowa planowanego przewodu koliduje z dachem nad garażem skarżącego, który musiałby zostać rozebrany w przypadku zmontowania przewodu w sposób planowany. Uniemożliwi także prawidłową konserwację rury spustowej z jego dachu. Zakwestionowano ponadto stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym planowany zakres robót mógłby zostać zakwalifikowany jako objęte zgłoszeniem na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Nie wyjaśniono także jaką wysokość będzie miał projektowany przewód. Błędnie też przyjęto, że wybudowanie przewodu po zewnętrznej stronie budynku nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w sytuacji gdy spowoduje to zmianę szerokości budynku oraz konieczność zajęcia części nieruchomości skarżącego, zwłaszcza w sytuacji gdy nie określono grubości izolacji na projektowanym przewodzie wentylacyjnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że orzekając o umorzeniu postępowania w przedmiocie wydania decyzji opartej na treści art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie udzielił pozwolenia na wykonanie objętych postępowaniem robót budowlanych ani też nie przesądził o możliwości ich wykonania w trybie art. 36a ust. 5 i 6 tego aktu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem co do zasady zasadne są podniesione w niej zarzuty wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które to uchybienia miały wpływ na wynik postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd nie podziela zajętego w zaskarżonej decyzji stanowiska, że objęte postępowanie odstąpienie od zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...]r. projektu budowlanego nie jest odstąpieniem istotnym w rozumieniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Należy przy tym zważyć, że stanowiska tego organ odwoławczy z naruszeniem art. 107 § 3 kpa w dostateczny sposób nie uzasadnił.

W tej materii należy podnieść, że Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji istotnych odstępstw o jakich mowa w art. 36a ust. 1 ustawy. W ustępie 5 art. 36a wymieniono jedynie odstępstwa, których wystąpienie wyklucza zakwalifikowanie ich do nieistotnych. To zaś nie oznacza, że wszystkie inne odstępstwa mają taki charakter. W konsekwencji ich charakter należy analizować w odniesieniu do stanu faktycznego danej sprawy tj. w odniesieniu do projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, których odstępstwo ma dotyczyć. W przedmiotowej sprawie należało mieć zatem na uwadze zakres i charakter robót budowlanych objętych projektem zatwierdzonym i istotę w odniesieniu do tych robót proponowanej zmiany, której to okoliczności Wojewoda w ogóle nie przeanalizował przyjmując, w ślad za opisem zmian przedstawionym w projekcie zamiennym, że dopiero na etapie realizacji inwestycji objętej projektem podstawowym okazało się, iż nie można wykorzystać na potrzeby wentylacji wywiewnej pomieszczenia kotłowni istniejących w budynku przewodów kominowych. Ustalenie to w świetle materiału dowodowego sprawy budzi jednak zasadnicze wątpliwości. Z opinii kominiarskiej na którą powołano się w projekcie zamiennym, stanowiącej integralną część (jako uzgodnienie) projektu podstawowego (karta 37 i 38 tego projektu) wynika bowiem, że istnieje jedynie możliwość dobudowania w budynku przy ul. [...] przewodu kominowego powietrzno-spalinowego oraz przewodu kominowego wentylacyjnego. Tak też przewody te jako "dobudowane" zostały zaznaczone na części graficznej tej opinii (z dnia [...]r.). Również w projekcie podstawowym przewód wentylacyjny kotłowni został oznaczony przez projektanta jako projektowany ("Proj." – karta 53 akt projektu). Wykonanie wentylacyjnego przewodu dla kotłowni stanowiło zatem zdaniem Sądu istotną część robót budowlanych objętych projektem zasadniczym (podstawowym). Od realizacji tych robót zależało przy tym w ogóle zatwierdzenie projektu podstawowego. Bez projektowanego przewodu wentylacyjnego zatwierdzenie przebudowy instalacji gazowej nie byłoby w ogóle możliwe i pozostawałoby w sprzeczności z opracowaną dla tego zamierzenia opinią kominiarską.

W konsekwencji odstąpienie od zatwierdzonego projektu przez zamiar realizacji przewodu wentylacyjnego zupełnie w innym miejscu stanowi niewątpliwie istotne odstępstwo od tego projektu – w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego. Tak też zapewne odstępstwo to rozumiał autor obu projektów (uznając potrzebę sporządzenia projektu zamiennego), do którego oceny przy ponownym rozpoznaniu sprawy odsyła organ odwoławczy. Nie podziela zaś w tym względzie Sąd stanowiska skarżącego, że ewentualne zainstalowanie przewodu wentylacji wywiewnej prowadziłoby do zmiany szerokości budynku inwestora. Nadto organ odwoławczy nie rozważył czy tego rodzaju odstępstwo nie wymagało uzyskania opinii wymaganych przepisami szczególnymi o jakich mowa w art. 36a ust. 5 ustawy (np. w związku z opinią kominiarską).

Skoro wybudowanie przewodu wentylacji wywiewnej stanowiło istotną część realizacji robót objętej projektem podstawowym to tym samym brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że realizacja tego przewodu na zewnątrz budynku może nastąpić przez wykonanie oderwanych od projektu podstawowego robót budowlanych, w następstwie ich zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego jak również do traktowania tych robót jako samodzielnych, a tym bardziej do przyjęcia, że w ich następstwie powstanie odrębny obiekt budowlany w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy.

Wobec powyższego, wbrew stanowisku Wojewody [...], nie było podstaw do umorzenia postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu zamiennego. Doszło zatem do tego z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa. Organ odwoławczy powinien zatem rozpoznać sprawę w drugiej instancji przy przyjęciu, że na realizację objętych postępowaniem robót budowlanych było wymagane wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W konsekwencji projekt zamienny powinien być opracowany w oparciu o aktualną mapę dla celów projektowych, umożliwiającą ustalenie granic terenu do którego inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ocenie organów będzie podlegało nadto kwestionowane zamierzenie inwestycyjne z punktu widzenia poszanowania uzasadnionych interesów skarżącego (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy) m. in. w kontekście spełnienia warunków wynikających z treści § 175 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodzić się przy tym trzeba ze stanowiskiem zajętym w zaskarżonej decyzji, że z uwagi na zakres objętej postępowaniem zmiany decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. jego stronami powinni być tylko współwłaściciele nieruchomości, której dotyczy projekt zamienny i ewentualnie właściciele/użytkownicy wieczyści nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania zmienionej inwestycji, co uwzględnią organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Należy bowiem mieć na uwadze, że decyzja podstawowa z dnia [...]r., formalnie jedynie dotyczyła wielu budynków, które funkcjonowały samodzielnie i nie pozostawały ze sobą w zakresie przedmiotu postępowania w żadnym związku. Faktycznie zatem zawierała w sobie wiele pozwoleń na budowę dotyczących niezależnych budynków.

Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a.

W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy, zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. oraz § 2 i § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ... (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).

sw