II SA/Sz 1543/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] r. Burmistrz złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w Trzebiatowie z dnia 31 stycznia 2013 r. Nr XXXII/256/13 w sprawie wynagrodzenia Burmistrza Trzebiatowa.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 557/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2886/13 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż w sprawie zaszła nieważność postępowania, której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm.), powoływanej jako "P.p.s.a.", tj. sytuacja, gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany.

W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 przyjęto, iż w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 P.p.s.a. ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. W niniejszej sprawie charakter i materia regulowana zaskarżonym aktem wymagała skorzystania z wyjątku, jaki przyjęto w zaskarżonej uchwale pozwalającego na odstąpienie od zasady, iż to Burmistrz posiadałby jedynie zdolność procesową w niniejszej sprawie. Przyznając zatem w tym wyjątkowym przypadku, zdolność do występowania przed sądem administracyjnym Radzie Miejskiej stwierdzić należy, że brak jest przepisu, który wprost stanowiłby o zdolności procesowej przewodniczącego rady w sprawach ze skarg na uchwały rady. Jak wynika z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Tym samym umocowania przewodniczącego rady do reprezentowania rady w sprawie ze skarg na uchwałę poszukiwać należy w treści uchwały rady upoważniającej przewodniczącego do jej reprezentowania przed sądem.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż z uwagi na brak w aktach sprawy stosownego upoważnienia Przewodniczącego Rady Miasta przez Radę Miasta do występowania w jej imieniu w postępowaniu sądowym, w sprawie zaszła nieważność postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, przystępując do ponownego rozpoznania sprawy, zobowiązał organ do nadesłania stosownego upoważnienia dla uprawnionej osoby do jego reprezentowania. W wykonaniu zarządzenia Sądu, Przewodniczący Rady Miejskiej wraz z pismem przewodnim z dnia [...] r. nadesłał uchwałę Rady Miejskiej w Trzebiatowie z dnia 30 stycznia 2014 r. nr XLIII/363/14 upoważniającą radcę prawnego Panią D.S. do reprezentowania Rady Miejskiej w Trzebiatowie przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi Z.M. na uchwałę Rady Miejskiej w Trzebiatowie z dnia 31 stycznia 2013 r. Nr XXXII/256/13 w sprawie wynagrodzenia Burmistrza Trzebiatowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Należy jednak podkreślić, że poddanie kontroli Sądu wykonywania działalności administracji publicznej nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta.

W przedmiotowej sprawie podstawowym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia, jest kwestia kognicji sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na uchwały w przedmiocie wysokości wynagrodzenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

Podmiotowe i przedmiotowe granice dopuszczalności skarg na uchwały organów gminy wyznacza art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowiąc, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego".

W tożsamy sposób zakres przedmiotowy dopuszczalności skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego wyznacza art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, poprzez orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Z treści przywołanych regulacji wynika, że granica właściwości sądów administracyjnych do kontroli uchwał organów gminy, z wyłączeniem aktów prawa miejscowego, została przedmiotowo ograniczona do spraw z zakresu administracji publicznej.

Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2012 r., sygn. II OSK 1534/12 (źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym uchwały organów stanowiących gminy w przedmiocie wynagrodzenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, kwalifikuje się jako podjęte w zakresie stosunku pracy pracownika samorządowego nawiązanego na podstawie wyboru. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o tego rodzaju kwalifikacji bezpośrednio przesądza treść art. 8 ust. 2 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Zgodnie z niniejszym przepisem "czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały".

Z treści powyższej regulacji art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, w kontekście przywołanych wcześniej unormowań art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że sprawy ze stosunku pracy w tym sprawy wynagrodzenia wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 43 ust 2 ustawy o pracownikach samorządowych, spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy powszechne. Okoliczność ta wyłącza w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania tej kategorii spraw.

Ewentualne rozpoznanie sprawy prowadziłoby do naruszenia art. 183 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że jedną z przesłanek nieważności w postępowaniu jest orzekanie w sprawie, w której droga sądowa była niedopuszczalna.

Reasumując, z uwagi na okoliczność, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Trzebiatowie z dnia 31 stycznia 2013 r. Nr XXXII/256/13 w sprawie wynagrodzenia Burmistrza Trzebiatowa ustalająca wysokość wynagrodzenia Burmistrza Trzebiatowa – Z.M. oraz uchylająca poprzednio obowiązującą w tym zakresie uchwałę Rady Miejskiej w Trzebiatowie z dnia 30 grudnia 2010 r. Nr 111/7/10 została podjęta w zakresie stosunku pracy pracownika samorządowego nawiązanego na podstawie wyboru, do których rozpoznawania właściwe są sądy powszechne, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę, jako niedopuszczalną.