II OSK 1993/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2012r. sprawy o sygn.akt IV SA/Wa 99/12, ze skargi [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2012r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Towarzystwa [...] na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie nakazującej usunięcie krzewów z powierzchni 7,60 ha rosnących na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w międzywału rzeki Wisły w granicach rezerwatu przyrody "Wisła pod Zawichostem" - utrzymał w mocy to postanowienie.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie odmówił uzgodnienia projektu w/w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Następnie, postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie organu I instancji.

W dniu 27 kwietnia 2011 r. [...] Towarzystwo [...] z siedzibą w G. zaskarżyło to ostateczne postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednocześnie Towarzystwo wystąpiło do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie o ponowne uzgodnienie projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie nakazującej usunięcie krzewów z powierzchni 7,60 ha rosnących na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Następnie, wnioskiem z dnia 14 maja 2011 r. skarżące Towarzystwo złożyło wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania - do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jego skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił stronie skarżącej zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie żadna z czterech przesłanek, wymienionych w art. 97 § 1 k.p.a., umożliwiających organowi administracji publicznej zawieszenie prowadzonego postępowania nie występuje, a tym samym nie można pozytywnie ustosunkować się do przedmiotowego wniosku. Organ podkreślił, że w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie nakazującej usunięcie krzewów z powierzchni 7,60 ha rosnących na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w międzywału rzeki Wisły, nie toczy się żadne postępowanie, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu prowadzonym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W ocenie organu "zagadnieniem wstępnym" będącym podstawą zawieszenia postępowania jest tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygniecie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Zagadnienie wstępne nie może natomiast dotyczyć wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Dlatego - zdaniem organu - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie stanowi zagadnienia wstępnego dla prowadzonego ponownie przez organ pierwszej instancji postępowania dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji nakazującej usuniecie krzewów.

[...] Towarzystwo [...] wniosło zażalenie na powyższe postanowienie. Towarzystwo wnioskowało o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu 1 lipca 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] Towarzystwa [...] wydał wyrok (sygn. akt IV SA/Wa 690/11), w którym stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. uchylającego postanowienie organu I instancji o odmowie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie oraz przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2011 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. - zaskarżonym przez [...] Towarzystwo [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ponowił argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu organu pierwszej instancji.

Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska złożyło [...] Towarzystwo [...], domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień. Zaskarżonym postanowieniom zarzucił naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona skarżąca podniosła, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki generujące obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Ponadto w postępowaniu odwoławczym nie rozpatrzono należycie stanu faktycznego sprawy, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powyższe zarzuty, podniesione przez skarżącego uznał za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając legalność zaskarżonego aktu uznał, że skarga zasługuję na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie jak również poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd przypomniał, iż przedmiotem kontroli w tym postępowaniu sądowo-administracyjnym była odmowa zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie w trybie art. 85 a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, z uwagi na niewypełnienie dyspozycji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśnił, iż zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rozpoznanie skargi sprowadzało się zatem do rozważenia czy ostateczny wyrok sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie uzgodnienia (pierwszego) projektu decyzji nakazującej usunięcie krzewów i drzew stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu.

Na wstępie Sąd wskazał, iż okoliczności faktyczne niniejszej sprawy pozostawały poza sporem. Bezspornym było, że pismem z dnia 14 maja 2011 r. strona skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiocie ponownego uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, nakazującej usunięcie krzewów z powierzchni 7,60 ha rosnących na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w międzywału rzeki Wisły w granicach rezerwatu przyrody do czasu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie "pierwszego" uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej .

Sąd wyjaśnił, iż zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne występuje w sytuacji, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego, niż ten przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Zagadnienie wstępne to zagadnienie, które ma charakter otwarty i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone w innej sprawie i na właściwej drodze, a jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Istotną cechą zagadnienia wstępnego jest zatem konieczność jego rozstrzygnięcia, w odrębnym akcie, przez inny organ lub sąd.

I dalej, iż zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Sąd stwierdził, iż postępowanie toczące się przed sądem administracyjnym (na które powołuje się skarżące Towarzystwo) miało rozstrzygnąć legalność postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. Postanowieniem tym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2010 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji nakazującej usuniecie krzewów i drzew, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu postępowanie to (jego wynik) jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu wszczętym kolejnym wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie nakazującej usunięcie krzewów i drzew rosnących w międzywalu rzeki Wisły. Wynik tego postępowania przesądzać będzie o prawidłowości (legalności) dotychczasowych działań organów w sprawie uzgodnienia projektu decyzji nakazującej usunięcie drzew i krzewów. Podkreślił, że prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego nie oddziałuje wyłącznie na zakończone postępowanie administracyjne, lecz wpływa również na ponowne postępowanie w tym przedmiocie. Gwarantuje to zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia, niekiedy sprzecznych ze sobą.

Skargę kasacyjną złożył Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.) zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 99/12.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona zarzuciła naruszenie przez Sąd l instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę prawną, że kontrola legalności postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r., przez sąd administracyjny stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania wpadkowego, którego organy odmówiły zawieszenia, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 1 i 2, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 98 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę prawną, że organizacja społeczna, o której mowa w art. 31 k.p.a. może wystąpić z wnioskiem o zawieszenie postępowania, podczas gdy stosownie do art. 98 § 1 k.p.a. z takim żądaniem może wystąpić tylko strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., natomiast w przepisie art. 31 § 1 nie mowy o uprawnieniu organizacji społecznej do żądania zawieszenia z urzędu postępowania, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić,

3) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, tj. nie wyjaśniono związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy kontrolą legalności postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011r., przez sąd administracyjny, a postępowaniem wpadkowym, którego zawieszenia odmówiły organy administracji, w szczególności nie wyjaśniono, dlaczego w takim przypadku nie miał zastosowania art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym organ, który wydał postanowienie może z urzędu lub na wniosek skarżącego (z zatem także organizacji społecznej) wstrzymać jego wykonanie lub art. 61 § 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto w uzasadnieniu wyroku pominięto zupełnie kwestię dotyczącą legitymacji procesowej organizacji społecznej do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. Powyższe braki przesądzają także o wadliwości oceny prawnej Sądu l instancji.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona argumentowała, iż zgodnie z art. 88 l ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.) na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w celu zapewnienia właściwych warunków przepływu wód powodziowych, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji nakazać usunięcie drzew lub krzewów. Przedmiotowa decyzja wymaga uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Organ II instancji stwierdził, że obowiązek wyjaśnienia sprawy w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji nakazującej usunięcie drzew i krzewów pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie uzgodnieniowe, a więc w przedmiotowym przypadku do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie. Organ ten w toku prowadzonego postępowania zobligowany jest m.in. do ustalenia stron postępowania, właściwego zastosowania przepisów prawa itp. W prowadzonym przez ten organ postępowaniu uzgodnieniowym nie istnieje konieczność rozstrzygania zagadnienia wstępnego, rozumianego jako zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Przepisy prawa materialnego nie uzależniają bowiem możliwości wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie od konieczności uzyskania rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż celem postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi Towarzystwa z dnia 14 marca 2011 r. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r., jest kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi oraz trafności ich wykładni. Przedmiotem postępowania nie jest zaś rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w sprawie uzgodnienia decyzji nakazującej usunięcie drzew i krzewów. Wyrok sądu administracyjnego oraz postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi więc zagadnienia wstępnego dla prowadzonego ponownie przez organ l instancji postępowania brak jest bowiem związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy tymi postępowaniami. W doktrynie ponadto wskazuje się, że "Sądem w rozumieniu tego przepisu (art. 97 § 1 pkt 4) nie jest sąd administracyjny, który rozpoznaje skargę na decyzję administracyjną" (Komentarz do art. 97 k.p.a., autorstwa A, Wróbla, LEX 2011). Brak możliwości uznania faktu wniesienia skargi do sądu administracyjnego za zagadnienie wstępne w danej sprawie został stwierdzony ponadto w rozstrzygnięciach sądów administracyjnych. W treści wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt: VII SA/Wa 358/04, Sąd stwierdza, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy wydania pozwolenia na budowę. Ponadto w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 września 2010 r., sygn.akt IV SA/Wa 1060/09 stwierdzono: "Niezasadny jest także zarzut także zarzut naruszenia przez organ administracji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Okoliczność, iż ostateczna decyzja będąca istotnym elementem stanu faktycznego i prawnego sprawy została zaskarżona do sądu administracyjnego nie powoduje, iż stan sprawy nie jest jasny – wymaga wydania uprzedniego orzeczenia przez sąd. Samo zaskarżenie decyzji nie wstrzymuje jej wykonania, co wynika z art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Reguła ta dotyczy także spraw wszczętych pod rządami regulacji uprzednich, dotyczących zasad procedowania przed sądami administracyjnymi – art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).". Z kolei NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2006r., sygn.akt II OSK 6/06 stwierdził, że "Nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej na ostateczne postanowienie organu administracji publicznej mające charakter prejudycjalny".

Wskazując na zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 1 i 2, art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 1 k.p.a. autor skargi kasacyjnej wywiódł, iż art. 31 § 1 k.p.a. daje organizacji społecznej uprawnienie do występowania w sprawie dotyczącej innej osoby z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym ważny interes społeczny. Inicjatywa procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby może przybrać następujące postaci: żądania tylko wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby; żądania wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim; żądania dopuszczenia do postępowania już toczącego się w sprawie zawisłej przed organem administracji; ubiegania się o zgodę organu administracji na przedstawienie swojego poglądu w sprawie. Organizacja społeczna działająca na prawach strony jednak nie może z prawnym skutkiem dokonywać czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności, nie może także wywodzić uprawnień o charakterze materialnoprawnym z przepisów prawa adresowanych wyłącznie do strony. W związku z powyższym należy mieć na uwadze, że pewne uprawnienia, które przysługują tylko stronie, nie mogą przysługiwać podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony. Organizacja społeczna nie może w szczególności domagać się zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. ani umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., nie może zawrzeć ugody (art. 114 k.p.a.), jak również nie może żądać wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku natomiast zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wskazać, że następuje ono z urzędu. Zatem wniosek o zawieszenie postępowania w tym zakresie nie przysługuje nawet stronie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym bardziej należy wskazać, że wniosek taki nie przysługuje organizacji społecznej działającej na prawach strony (art. 31 k.p.a.), która dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym może korzystać jedynie z uprawnień przysługujących stronie, ale wyłącznie o charakterze procesowym i to w zakresie nie powodującym naruszenia zasady dyspozycyjności. Stanowisko przeciwne prowadzi do sytuacji, w której biegiem postępowania w zasadzie rozporządza podmiot na prawach strony, powodując nieuzasadnione tamowanie postępowania administracyjnego.

Ponadto w ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy kontrolą legalności postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r., przez sąd administracyjny, a postępowaniem wpadkowym, którego zawieszenia odmówiły organy administracji, w szczególności nie wyjaśniono, dlaczego w takim przypadku nie miał zastosowania art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym organ, który wydał postanowienie może z urzędu lub na wniosek skarżącego (z zatem także organizacji społecznej) wstrzymać jego wykonanie lub art. 61 § 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto w uzasadnieniu wyroku pominięto zupełnie kwestię dotyczącą legitymacji procesowej organizacji społecznej do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. Powyższe braki przesądzają także o wadliwości oceny prawnej Sądu l instancji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu [...] Towarzystwo [...] jako organizacja społeczna działająca na prawach strony mogło złożyć wniosek do organu II instancji lub sądu l instancji o wstrzymanie wykonania postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, które zostało poddane kontroli legalności przed Sądem l instancji właśnie na skutek skargi Towarzystwa. W przepisie bowiem art. 61 p.p.s.a. mowa jest o podmiocie skarżącym, a nie o stronie w rozumieniu art. 28 k.p.a., tym samym w zakresie tego unormowania mieszczą się także podmioty działające na prawach strony, o ile stanowiły one podmiot składający skargę na akt organu administracji. Ponadto należy wskazać, że także stanowisko Sądu l instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 6) świadczy o możliwości zastosowania tego przepisu. Sąd bowiem stwierdził, że zawieszenie postępowania w niniejszym przypadku "Gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia, niekiedy sprzecznych ze sobą". Niewątpliwie w takim przypadku może powstać niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co świadczy z pewnością o możliwości zastosowania tych przepisów na wniosek skarżącej organizacji społecznej, która jednak takiego wniosku ani do organu, ani do Sądu l instancji nie złożyła. Kontrola legalności orzeczenia organu przez sąd administracyjny nie stanowi natomiast, jak już wcześniej wywiedziono, zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Co więcej organizacja społeczna działająca na prawach strony nie miała w ogóle legitymacji procesowej do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania, tym samym organy słusznie odmówiły zawieszenia postępowania na wniosek Towarzystwa. Umknęły uwadze Sądu l instancji te ważne kwestie, tym samym braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zasadzie powodują, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej i już chociażby z tego powodu powinien zostać uchylony, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

W piśmie z dnia 17 stycznia 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dodatkowo wniósł o uwzględnienie w ramach podstaw kasacyjnych stanowiska NSA zawartego w wyroku z dnia 22 października 2013 r., sygn.akt II OSK 1188/12 co za tym sformułował zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

Skarga kasacyjna Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawiera po części uzasadnione podstawy, w następstwie czego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt pierwszy zaskarżonego wyroku w części dotyczącej uchylenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalił. W efekcie takiego orzeczenia w obrocie prawnym pozostaje przywołane postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. o odmowie zawieszenia, na wniosek [...] Towarzystwa [...] w G., postępowania administracyjnego w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie nakazującej usunięcie krzewów z powierzchni 7,60 ha rosnących na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w międzywału rzeki Wisły w granicach rezerwatu przyrody "Wisła pod Zawichostem". Oznacza to jednocześnie, iż zasadne było orzeczenie przez Sąd I instancji o uchyleniu postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r., który działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...] Towarzystwa [...] na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.

Podstawą podjętego rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjne stało się ustalenie, iż w aktualnie obowiązującym porządku prawnym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania zażalenia [...] Towarzystwa [...] na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W ślad za stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., w sprawie o sygn.akt II OSK 1188/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazać trzeba, iż w myśl art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał odmiennie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego z kolei zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego to przepisu na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Nowelizacja ta, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173).

Nie bez znaczenia na przedstawioną ocenę pozostaje fakt, iż stosownie do art. 142 k.p.a. strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.

Argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona w wyroku z dnia 22 października 2013 r., w sprawie II OSK 1188/12, nie stanowi odrębnej linii orzeczniczej, przeciwnie, stanowi odzwierciedlenie kształtujących się poglądów zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: orzeczenia NSA: z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2921/12 i II OSK 2991/12; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12; z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1899/13; z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 1617/12; orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych: w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 513/11; w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 112/12; w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 715/11; w Gdańsku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 208/12; w Kielcach z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 464/12; w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 991/12; w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1165/12 -http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych wszystkich względów kontrolując zasadność zarzutów skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co uzasadnia rozstrzygnięcie w pkt. 1 wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Oceniając pozostałe z zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż nie zasługują na uwzględnienie przede wszystkim z uwagi na przedstawione powyżej stanowisko. Skoro bowiem NSA podziela pogląd o braku dopuszczalności rozpoznania zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, to tym samym brak podstaw prawnych analizowania zasadności przyjętej oceny co do "zagadnienia wstępnego", co miało miejsce w ramach postępowania zażaleniowego, które samo w sobie było niedopuszczalne. Powyższe stanowisko determinuje także brak możliwości analizy zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 p.p.s.a w związku z art. 31 § 1 pkt 1 i pkt 2, art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 k.p.a. Nie sposób bowiem analizować uprawnienia organizacji społecznej do kwestionowania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy takie zażalenie w ogóle nie przysługuje. Ocena taka dotyczyłaby zasadności uprawnienia, którego nie ma, ale nie z uwagi na ustalenie, iż podmiot wnoszący zażalenie jest organizacją społeczną, ale wobec ustalenia, iż sam środek zaskarżenia – zażalenie - nie przysługuje, nie ma zatem potrzeby rozstrzygać jakiemu podmiotowi potencjalnie mógłby przysługiwać. Podobnie, wywiedzione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjne przesądza o bezzasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Rozstrzygnięcie kasacyjne poprzez oddalenie skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie spowodowało utrzymanie w mocy wyroku Sądu I instancji w części dotyczącej uchylenia postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. Rozstrzygnięcie to z argumentacją wywiedzioną powyżej jest bowiem prawidłowe, co za tym zaskarżony wyrok mimo błędnych motywów przedstawionych w tym zakresie w uzasadnieniu odpowiada prawu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.

W sprawie żądania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono o odstąpieniu od uwzględnienia tego żądania w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że jest to przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu tego przepisu.