III SA/Wr 885/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, nakładającą na B. D. (dalej także strona, skarżący) karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów ustawy i nałożył na stronę karę pieniężną w łącznej kwocie 11.000 złotych.

Dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie był następujący. W dniu [...] marca 2010 r. inspektorzy D. Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego skontrolowali w S. autobus należący do skarżącego. Czynności kontrolne obejmujące prawidłowość wykonywania zarobkowego przewozów osób wykazały przekroczenie przez kierowcę maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego. Kierowca podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń. Przesłuchany jako świadek zeznał, że jest zatrudniony u skarżącego na podstawie umowy o pracę. Kierowca nie okazał kontrolerom zaświadczenia o spełnieniu wymagań wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Stwierdził, że pracodawca wystawił mu takie zaświadczenie, lecz zapomniał je zabrać z w domu.

Kierowca oświadczył, że nie przestrzega norm czasu pracy. Wytłumaczył to brakiem kilku minut do odebrania 45 minutowej przerwy w całości lub dzielonej. Przerywa przerwy na odpoczynek w momencie zbliżania się czasu odjazdu z uwagi na konieczność podjechania na przystanek. O takich przerwach spowodowanych podjazdami i związaną z tym niemożliwością odbioru przerw informował pracodawcę, który zobowiązał się to skorygować. Kierowca poinformował, że nie mógł na żądanie inspektorów okazać wydruków z tachografu, ponieważ oddaje je przedsiębiorcy. Kierowca oświadczył, że wydruki nie były przez niego nigdy opisywane.

D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. stwierdził wielokrotne przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu przez kierowcę bez wymaganej przerwy. W wyniku tego nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 13.900 złotych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 11.000 zł za następujące stwierdzone naruszenia: skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa) uchylił decyzję II instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ II instancji uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 80 k.p.a., nie dokonując wymaganej analizy materiału dowodowego będącego podstawą zmiany decyzji organu I instancji. Naruszył w ten sposób wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zobowiązał organ, aby wyjaśnił, dlaczego dał wiarę kartom kierowcy, mimo że organ I instancji wskazał na dostrzeżone rozbieżności pomiędzy załączonymi do pisma strony z dnia [...] marca 2010 r. wydrukami z karty kierowcy oraz planem pracy kierowcy, a zeznaniami kierowcy złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oraz wydrukami sporządzonymi w miejscu i czasie kontroli. Organ miał też wyjaśnić, jakie znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia miały zeznania kierowcy złożone w dniu [...] sierpnia 2010 r., które nie pokrywały się z jego wcześniejszymi zeznaniami.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. uchylił decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2011 r. w całości i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 11.000 złotych za wymienione szczegółowo naruszenia prawa: skrócenie dziennego czasu odpoczynku kierowcy, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że w oparciu o zapisy na karcie kierowcy oraz zeznania kierowcy z dnia [...] sierpnia 2010 r. stwierdzono, że kierowca w skontrolowanym okresie prowadził dziewięciokrotnie pojazd bez wymaganej przerwy. Stanowiło to podstawę wymiaru kary w łącznej kwocie 9.350 zł. Ponadto organ ustalił, że dnia [...] marca 2010 r. kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 2 godziny i 59 minut, wymierzając z tego tytuły skarżącemu karę w kwocie 500 zł. Tego samego dnia kierowca przekroczył maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu o 5 godzin i 16 minut. Dało to podstawę do wymierzenia stronie kary w kwocie 1.550 zł.

Organ II instancji wyjaśnił, że ustalając stan faktyczny sprawy i jego skutki prawne działał na korzyść strony, gdyż przyjął, że zapisy aktywności na karcie kierowcy w postaci innej niż w rzeczywistości, stanowią jego czasy odpoczynku, w związku z niewłaściwym operowaniem selektorem. Ponadto organ wyjaśnił, dlaczego nie dał wiary wydrukom z karty kierowcy oraz planom pracy kierowcy złożonym przez stronę w dniu [...] marca 2010 r. Organ przyjął, że bardziej wiarygodnym źródłem są wydruki sporządzone w czasie kontroli. Dokumenty przesłane przez skarżącego nie zostały sporządzone i podpisane przez kierowcę. Opierając się o orzecznictwo sądowoadministracyjne organ przyjął, że w sprawie nie zaszły okoliczności zwalniające przedsiębiorcę z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, uregulowane w art. 92a ust. 4 i 5 oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym.

B. D. wniósł na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie dowodów, na jakich organ się oparł wymierzając karę oraz art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, poprzez odmowę jego zastosowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi,

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r. (sygn. akt III SA/Wr 539/11) uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd przyjął, że decyzja ta została wydana i podpisana przez osobę nie legitymującą się upoważnieniem Głównego Inspektora Transportu Samochodowego. Zdaniem Sądu załączenie do akt sądowych takiego upoważnienia nie sanuje faktu działania bez upoważnienia. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Głównego Inspektora Transportu Samochodowego uchylił zaskarżony wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że decyzję wydała i podpisała osoba upoważniona przez Głównego Inspektora Transportu Samochodowego. Dołączenie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego takiego upoważnienia, które czasowo obejmowało datę wydania zaskarżonej decyzji, jest zdaniem NSA skuteczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Obejmuje to także decyzje wydawane w przedmiocie kar za wykonywanie transportu drogowego.

Kryterium legalności z art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego: decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.); rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b") czy wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Kierując się tymi zasadami oceny, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu ponownej kontroli zaskarżonej decyzji, stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 151 p.p.s.a. w odniesieniu do zaskarżonej decyzji.

Przystępując do szczegółowych rozważań trzeba wskazać, że na tak dokonaną ocenę istotnie rzutuje fakt, że sprawa była na skutek skargi kasacyjnej przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który powołanym prawomocnym wyrokiem z dnia 1 października 2013 r. (sygn. akt II GSK 858/12) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu sprawę do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z poglądami orzecznictwa, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny modyfikacji ulegają granice sprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ma zastosowanie art. 190 p.p.s.a. stanowiący, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu przekazano sprawę, jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma charakteru bezwzględnego. Orzecznictwo i piśmiennictwo dopuszczają bowiem odstępstwa od niego, jednak w bardzo ograniczonym zakresie. Są to głównie sytuacje, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, niż interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny; lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym zmieni się stan prawny (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 577; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r., VI SA/Wa 2065/04, LEX Nr 167124; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r., I FSK 294/05 LEX Nr 187537). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sądu nie wystąpiła żadna z tych okoliczności, które uzasadniałyby wyłączenie stosowania art. 190 p.p.s.a. Sąd przyjmuje zatem, że decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] wydana z upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego była wydana i podpisana przez osobę upoważnioną.

W związku z tym, że w sprawie wydano już decyzję nakładającą karę pieniężną, która została następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2497/10), rozpoznając merytorycznie obecną sprawę Sąd jest obowiązany zbadać, czy rozpoznając ponownie sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego zastosował się do wytycznych, zawartych w wyroku przekazującym mu sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Artykuł 153 p.p.s.a. stanowi bowiem, że "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia." Oznacza to, że organ orzekający winien był zastosować się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu powołanego wyroku WSA w Warszawie. Także skład Sądu orzekający obecnie w sprawie ze skargi na decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2011 r. jest związany stanowiskiem zawartym w tym wyroku. Oznacza to obowiązek zbadania wykonania tych zaleceń przez organ w toku ponownego rozpatrywania sprawy.

W wyroku z dnia [...] marca 2011 r. WSA w Warszawie stwierdził naruszenie przez orzekające organy art. 107 § 3 k.p.a., które nie wyjaśniły, dlaczego wobec istnienia rozbieżności w zgromadzonym materiale dowodowym, czyli w wydrukach z tachografu zebranych podczas kontroli oraz w karcie kierowcy i w planie pracy kierowcy otrzymanych od strony, dał wiarę tym pierwszym.

Należy podkreślić, że wbrew zarzutom skargi, organ II instancji wyjaśnił wyczerpująco, dlaczego oparł się na wydrukach wykonanych w czasie kontroli, a odmówił mocy dowodowej dokumentom przedstawionym przez skarżącego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wydruki sporządzane przez funkcjonariuszy inspekcji transportu drogowego z urządzeń rejestrujących są zawsze wiarygodnym źródłem dowodowym w postępowaniu. Przedstawione przez stronę wydruki nie zostały podpisane ani w inny sposób potwierdzone przez kierowcę. Karty pracy kierowcy niepotwierdzone przez kierowcę nie mogą być dowodem w sprawie. Sąd akceptuje te wyjaśnienia.

Podobnie ma się ocena Sądu w odniesieniu do zarzutu niewyjaśnienia w poprzednich decyzjach przyczyn nie zastosowano art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym w stosunku do: 28 minutowej przerwy w dniu [...] marca 2010 r. czy [...] minutowej przerwy w dniu [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. organ II instancji wskazał na art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Przepis ten stanowi, że obowiązkową 45 minutową przerwę po 4,5 godzinnym okresie prowadzenia pojazdu można zastąpić przerwą długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut. Oznacza to według organu, że 45 minutową przerwę można podzielić tylko w sposób wskazany w tym przepisie. Podstawowym celem rozporządzenia (WE) nr 561/2006 jest bowiem poprawa warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Celem takiego sposobu dzielenia tej 45 minutowej przerwy uregulowany w art. 7 jest to, że dłuższa przerwa powinna być wykorzystana później w związku z możliwością kontynuowania jazdy przez kolejne 4,5 godziny. Podział 45 minutowej przerwy uregulowany w art. 7 jest świadomym zabiegiem ustawodawcy. Wymusza bowiem takie zaplanowanie zadania przewozowego, aby przerwa co najmniej 30 minutowa wykorzystana była po przerwie co najmniej 15 minutowej. Wobec tego nie ma sprzeczności między gramatyczną a celowościową wykładnią art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Ponadto zgodnie z art. 4 pkt q rozporządzenia (WE) nr 561/2006 "okres prowadzenia pojazdu" oznacza łączny czas prowadzenia pojazdu od chwili rozpoczęcia przez kierowcę prowadzenia pojazdu po okresie odpoczynku lub przerwie do momentu rozpoczęcia okresu odpoczynku lub przerwy. Okres prowadzenia pojazdu może być ciągły lub przerywany.

Organ stwierdził, że w dniu [...] marca 2010 r. kierowca odebrał najdłuższą przerwę 24 minutową. Organ uznał tę przerwę jako 15 minutową, gdyż w tym dniu kierowca wcześniej nie wykonał żadnej przerwy co najmniej 15 minutowej. W późniejszym czasie kierowca nie wykonał przerwy 30 minutowej. W dniu [...]marca 2010 r. kierowca wykonał z kolei najdłuższą przerwę 28 minutową. Tym samym ta przerwa została uznana przez organ II instancji jako przerwa 15 minutowa, gdyż w tym dniu wcześniej kierowca także nie wykonał żadnej przerwy co najmniej 15 minutowej, a w późniejszym czasie nie wykonał przerwy 30 minutowej.

Organ działając na korzyść strony uznał natomiast w dniu [...] marca 2010 r. drugą przerwę w wymiarze 29 minut jako 30 minutową, z uwagi na dopuszczalne odchylenie w pomiarze czasu. Sąd uznał te wyjaśnienia organu za wyczerpujące, logiczne i poparte przytoczeniem stosownych przepisów.

Sąd przyjął zatem, że organ spełnił wytyczne zawarte w wyroku z dnia [...] marca 2011 r. i w tym zakresie badana decyzja nie jest wadliwa.

Należy jeszcze odnieść się do wskazanego przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie dwukrotnego błędu w wymiarze 1 godziny w określeniu przekroczenia czasu pracy kierowcy w dniu [...] marca i [...] marca 2010 r. Reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący dostrzegł i wytknął ten błąd dopiero w niniejszym - trzecim postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Według Sądu, jeżeli w istocie taka sytuacja zachodzi w sprawie, nie uzasadnia to wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jest to bowiem błąd rachunkowy, który na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia. Zgodnie z art. 113 § 3 stronie przysługuje w tym zakresie środek prawny w postaci zażalenia, chroniący prawa strony.

Wobec powyższego, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.