I OPP 18/14

Uzasadnienie

W dniu 11 lutego 2009 r. (data prezentaty sądu) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła – wraz z odpowiedzią i aktami sprawy - skarga "M." Sp. z.o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, która w tym samym dniu została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 205/09.

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2009 r. wezwano pełnomocnika organu o uzupełnienie akt sprawy poprzez nadesłanie wszystkich zwrotnych potwierdzeń odbioru zaskarżonej decyzji.

Akta zostały uzupełnione przy piśmie z dnia 24 lutego 2009 r. (data prezentaty sądu).

Pismem z dnia 25 marca 2009 r. jeden z sędziów orzekających w Wydziale II WSA w Krakowie złożył wniosek – na podstawie art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – o wyłączenie go od orzekania w omawianej sprawie.

Pismem z dnia 19 maja 2009 r. (data prezentaty sądu) pełnomocnik uczestników postępowania złożył wniosek o niewyznaczanie terminu rozprawy w okresie od 10 czerwca 2009 r. do dnia 23 czerwca 2009 r. z uwagi na zaplanowany urlop pełnomocnika, a także w dniu 6 lipca 2009 r. ze względu na wyznaczone w tym dniu całodzienne posiedzenie sądowe.

Postanowieniem z dnia 29 maja 2009 r. WSA w Krakowie wyłączył ww. sędziego od rozpoznawania niniejszej sprawy. Odpisy postanowienia zostały doręczone stronom postępowania.

Zarządzeniem z dnia 12 listopada 2009 r. wyznaczono termin rozprawy na dzień 2 lutego 2010 r. Zawiadomienie o terminie rozprawy zostały przesłane stronom postępowania i ich pełnomocnikom. Nadto wezwano pełnomocników o nadesłanie stosownych pełnomocnictw do działania przed sądami administracyjnymi.

W piśmie z dnia 12 stycznia 2010 r. (data prezentaty sądu) zgłosili się następcy prawni zmarłej uczestniczki postępowania.

W dniu 12 stycznia 2010 r. (data prezentaty sądu) pełnomocnik uczestników postępowania złożył pismo procesowe, przedstawiając swoje stanowisko.

W dniu 22 stycznia 2010 r. (data prezentaty sądu) pełnomocnik skarżącej Spółki złożył replikę na odpowiedź na skargę, przedstawiając swoje stanowisko.

Pismem z dnia 29 stycznia 2010 r. jeden z sędziów powołanych do składu orzekającego na dzień 2 lutego 2010 r. złożył oświadczenie, że z uwagi na wystąpienie przesłanki wyłączenia z mocy ustawy (art. 18 pkt 6a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wstrzymuje się od rozpoznawania niniejszej sprawy.

W dniu 1 lutego 2010 r. (data prezentaty sądu) wpłynęło pismo procesowe uczestnika postępowania.

Na rozprawie w dniu 2 lutego 2010 r. kolejny sędzia powołany do składu orzekającego na dzień 2 lutego 2010 r. złożył oświadczenie, że występuje w stosunku do niego przesłanka wyłączenia z mocy ustawy (art. 18 pkt 6a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z uwagi na podstawy do wyłączenia dwóch Sędziów składu orzekającego – zdjęto sprawę z wokandy.

W piśmie z dnia 25 maja 2010 r. (data prezentaty sądu) pełnomocnik uczestników wniósł o niewyznaczalnie terminu rozprawy w okresie od dnia 6 września 2010 r. do 27 września 2010 r. z uwagi na zaplanowany w tym okresie urlop.

W piśmie z dnia 30 czerwca 2010 r. (data prezentaty sądu) uczestnicy postępowania poinformowali o sprzedaży udziałów w spadku po zmarłej matce i sprzedaży wierzytelności, w związku z czym o utracie statusu strony postępowania.

Zarządzeniem z dnia 21 lipca 2010 r. wyznaczono kolejny termin rozprawy na dzień 6 października 2010 r. Zawiadomienia o terminie rozprawy przesłano stronom postępowania i ich pełnomocnikom.

W dniu 17 sierpnia 2010 r. (data prezentaty sądu) pełnomocnik uczestników złożył kolejne pismo procesowe, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i wskazał dodatkowo okoliczności istotne, jego zdaniem, dla rozstrzygnięcia sprawy.

W dniu 28 września 2010 r. (data prezentaty sądu) wpłynęło pismo, w którym zgłosił się spadkobierca zmarłej uczestniczki postępowania, załączając odpis skrócony aktu zgonu strony oraz postanowienie sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku.

Rozprawa wyznaczona na dzień 6 października 2010 r. została odroczona i zobowiązano osobę, która zgłosiła się w piśmie z dnia 28 września 2010 r. jako następca prawny zmarłej strony do złożenia oświadczenia czy jego pismo stanowi zgłoszenie się do udziału w sprawie jako uczestnik po zmarłej uczestniczce postępowania, pod rygorem uznania, że pismo to nie jest zgłoszeniem się do udziału w postępowaniu, a jedynie informacją i śmierci strony.

W piśmie z dnia 21 października 2010 r. (data prezentaty sądu) zobowiązana na rozprawie osoba oświadczyła, że pismo z dnia 28 września 2010 r. stanowi zgłoszenie się do udziału w sprawie jako uczestnik postępowania po zmarłej stronie.

W piśmie z dnia 4 listopada 2010 r. (data prezentaty sądu) pełnomocnik uczestników ponownie wniósł o niewyznaczanie terminu rozprawy w okresie od 21 stycznia 2011 r. do 4 lutego 2011 r. z uwagi na zaplanowany w tym okresie urlop.

Postanowieniem z dnia 28 października 2010 r. WSA w Krakowie dopuścił następcę prawnego zmarłej uczestniczki postępowania do udziału w postępowaniu. Odpisy postanowienia wraz z uzasadnieniem zostały doręczone stronom postępowania.

W piśmie z dnia 1 grudnia 2010 r. (data prezentaty sądu) pełnomocnik uczestników poinformował, że jedna ze stron (dla której dotychczas wszelkie przesyłki pozostawiane były w aktach ze skutkiem doręczenia) zmarła w dniu 20 grudnia 2008 r. w B., a tamtejszy sąd ustanowił kuratora spadku dla nieznanych spadkobierców po tej osobie. Podano nazwisko i adres kuratora.

W dniach 5 stycznia 2011 r. i 14 lutego 2011 r. sędzia sprawozdawca wydał zarządzenia porządkujące.

Zarządzeniem z dnia 18 lutego 2011 r. wyznaczono kolejny termin rozprawy na dzień 28 czerwca 2011 r. Zawiadomienia o terminie rozprawy przesłano stronom postępowania i ich pełnomocnikom, w tym również kuratorowi zmarłej w B. strony.

W dniach 22 kwietnia 2011 r. i 31 maja 2011 r. sędzia sprawozdawca wydał kolejne zarządzenia porządkujące.

Na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. Sąd postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia do dnia 5 lipca 2011 r.

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r. WSA w Krakowie oddalił skargę "M." Sp. z.o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Od powyższego wyroku skarżąca Spółka oraz uczestnik postępowania (w dniu 9 września 2011 r. - data prezentaty sądu) wywiedli skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Po doręczeniu odpisów skarg kasacyjnych wszystkim stronom postępowania i ich pełnomocnikom, a następnie odpowiedzi na skargi kasacyjne i pisma procesowego, WSA w Krakowie przy piśmie z dnia 24 listopada 2011 r. przekazał skargi kasacyjne wraz z aktami sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2261/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną uczestnika postępowania oraz ze skargi kasacyjnej skarżącej Spółki uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA zobowiązał m.in. Sąd I instancji do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania sądowoadministracyjnego. NSA wskazał m.in., że rzeczą sądu administracyjnego jest zawieszenie postępowania w celu zgłoszenia lub wskazania następców pranych zmarłej w B. uczestniczki albo ustanowienia we właściwej drodze kuratora spadku.

Po zwrocie akt sprawy do WSA w Krakowie zarządzaniem z dnia 17 lipca 2013 r. sprawę wpisano pod nowy numer w repertorium – II SA/Kr 944/13.

Postanowieniem z dnia 31 lipca 2013 r. WSA w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na śmierć uczestniczki postępowania (tej, która zmarła w dniu 20 grudnia 2008 r. w B.) do czasu zgłoszenia się lub wskazania pełnego kręgu następców prawnych zmarłej strony lub ustanowienie we właściwym trybie przez sąd powszechny kuratora spadku. Odpisy postanowienia zostały doręczone stronom postępowania.

W piśmie z dnia 21 października 2013 r. (data prezentaty sadu) skarżąca Spółka, w odpowiedzi na wezwanie Sądu, oświadczyła, że nie są jej znani następcy prawni zmarłej strony.

Następnie WSA w Krakowie zarządzeniem z dnia 5 listopada 2013 r. zwrócił się do pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym zmarłej strony o wskazanie jej następców prawnych i ich aktualnych adresów.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, wskazana osoba oświadczyła, że nie są jej znani następcy prawni zmarłej strony, natomiast z uwagi na fakt, że uczestniczka zmarła jako osoba samotna, to sąd w B., gdzie zmarła, ustanowił kuratora spadku. A zatem o wszelkie informacje należy zwrócić się do tego kuratora.

Zarządzeniem z dnia 2 stycznia 2014 r. WSA w Krakowie zwrócił się ponownie do pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym zmarłej strony o wyjaśnienie czy znany jest jej fakt ustanowienia kuratora spadku w B. po zmarłej stronie, a jeżeli tak to o wskazanie osoby kuratora.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, wskazano nazwisko i adres kuratora, informując, że informacje te znajdują się już w aktach sprawy.

W tych okolicznościach sprawy, B. L. i A. O. reprezentowani przez pełnomocnika, w dniu 31 stycznia 2014 r. (darta prezentaty sądu), wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w sprawie II SA/Kr 944/13.

W uzasadnieniu tej skargi przedstawiono całe dotychczasowe postępowanie administracyjne i sądowe, podkreślając, że toczy się ono na skutek wniosku z 1990 r. W sprawie wielokrotnie wydawano decyzje administracyjne, które następnie na skutek orzeczeń Sądów administracyjnych były eliminowane z obrotu prawnego. Ostatecznie wydana została zaskarżona obecnie do WSA w Krakowie decyzja z [...] grudnia 2008 r.

Wnioskodawcy zarzut naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oparli na formalizmie sądowym, który narusza prawo do szybkiego procesu, czemu wyraz dał wyrok NSA z dnia 21 maja 2013 r. I OSK 2261/11 oraz ogólnej długości postępowania przekraczającej rozsądny termin.

Ustosunkowując się do powyższego, wnioskodawcy podnieśli, że w istocie dla pominiętych w postępowaniu sądowym następców prawnych zmarłej strony, wydany został korzystny wyrok z dnia 5 lipca 2011 r. Uwzględnienie zatem przez NSA w tym zakresie zarzutu skargi kasacyjnej skarżącej Spółki (pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw), narusza podstawowe zasady demokratycznego państwa prawa, w tym prawa do szybkiego i rzetelnego procesu. Uchylenie zatem wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 lipca 2011 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wynikiem formalizmu sądowego, który jest skierowany przeciwko jednostce szukającej ochrony w drodze sądowej.

Dalej wnioskodawcy wskazali, że sprawa, choć zawiera stopień skomplikowania nie powinna być rozpatrywana przez tak długi okres, a przy ocenie czy doszło przy tym do naruszenia praw wnioskodawców należy wziąć pod uwagę okoliczności związane z całokształtem przebiegu postępowania. Przy ocenie czy doszło do przewlekłości należy też uwzględnić kryteria stosowane w sprawach ze skarg na naruszenie art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka obojętne jest, czy do naruszenia prawa do sądu dochodzi na skutek skomplikowanego charakteru rozpoznawanej sprawy, przeciążenia sądów liczbą spraw, czy też wskutek istnienia rozbudowanych procedur prawnych. Ocena przewlekłości ma mieć charakter obiektywny i generalny dla rodzaju spraw. W niniejszej sprawie pojawia się natomiast kwestia czy dopuszczalna jest skarga na przewlekłość wykraczająca poza ocenę formalną. W tej sprawie istotne jest bowiem, zdaniem wnioskodawców, rozstrzygnięcie czy brak wydania przez Sądy administracyjne orzeczeń co do istoty w rozsądnym terminie był uzasadniony. W szczególności czy uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Sądu I instancji w następstwie uwzględnienia zarzutu przeciwnika procesowego, który z naruszeniem praw procesowych strony przeciwnej dąży do wyprowadzenia dla siebie korzystnych skutków prawnych, może uzasadniać stwierdzenie naruszenia praw strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Zwłaszcza, że w procedurze sądowoadministracyjnej nie przysługuje żaden środek do rozpoznania zasadności orzeczenia Sądu II Instancji w zakresie uchylenia wyroku Sądu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (tak jak np. art. 394¹ § 1¹ k.p.c.).

Skarga na przewlekłość wraz z aktami sprawy wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 10 lutego 2014 r. (data prezentaty sądu).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że nastąpiła przewlekłość postępowania, nie przyznał wnioskodawcom od Skarbu Państwa sumy pieniężnej, o której mowa w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm., zwanej dalej ustawą), jak również nie zawarł w swoim rozstrzygnięciu zaleceń, o których mowa w art. 12 ust. 3 tej ustawy, albowiem sama skarga na przewlekłość postępowania takiego żądania nie zawierała.

Tym niemniej analizując akta przedstawionej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania.

Skarga o stwierdzenie, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nastąpiła przewlekłość postępowania może być uwzględniona, jeśli są podstawy do przyjęcia, że na skutek działania lub bezczynności sądu naruszone zostało prawo strony do rozpoznania jej sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 1 ust. 1 ustawy). Konieczne jest więc ustalenie, że wystąpiła zwłoka w postępowaniu sądowym (przewlekłość postępowania) oraz że zwłoka w postępowaniu sądowym jest nieuzasadniona. Stosownie do art. 2 ustawy, o nieuzasadnionej zwłoce można mówić wówczas, jeśli postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne, uwzględniając ocenę terminowości i prawidłowości czynności sądowych, ale także zachowań stron, a w szczególności strony, która zarzuca przewlekłość postępowania. Ocena ta nie może być oderwana od obowiązku sądu rozpoznawania wszystkich spraw wniesionych do sądu bez nieuzasadnionej zwłoki, przy zachowaniu zasady rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu oraz uwzględnieniu przepisów nakazujących rozpoznawanie niektórych rodzajów spraw w ustawowo określonych terminach.

Ustawa nie określa wprost jaki okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy należy uznać za nieuzasadnioną zwłokę. Pewna wskazówka wynika jednak z art. 14 ustawy, który stanowi, że ponowna skarga na przewlekłość postępowania w tej samej sprawie może być wniesiona po upływie 12 miesięcy. Oznacza to, iż ustawodawca uznał za przewlekłe postępowanie, które trwa dłużej niż 12 miesięcy. Przy czym, jeżeli postępowanie trwa dłużej niż 12 miesięcy nie oznacza to samo przez się, że nastąpiła przewlekłość postępowania w rozumieniu tej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie zainicjowane zostało skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2008 r., która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 11 lutego 2009 r. Obecnie postępowanie sądowe jest zawieszone postanowieniem z dnia 31 lipca 2013 r. Okres jednak, jaki upłynął od dnia wpłynięcia skargi do WSA w Krakowie do dnia zawieszenia postępowania, tj. ponad 4 lata, jednoznacznie wskazuje, że naruszone zostało prawo strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki.

Zdaniem NSA w składzie obecnie orzekającym, w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie – w ocenianym okresie - wystąpiła nieuzasadniona zwłoka w prowadzeniu postępowania sądowego m.in. na skutek nieprawidłowości w wyznaczaniu sędziów do składów orzekających w tej sprawie. Nadto czynności procesowe jakie podejmował WSA w Krakowie, m.in. dotyczące ustalania i "dopuszczania" do udziału w postępowaniu następców prawnych zmarłych stron postępowania, nie mogą zostać uznane za zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy. Oceny tej nie może zmienić fakt wydania przez Sąd I instancji wyroku w tej sprawie w dniu 5 lipca 2011 r. Wyrok ten bowiem, po pierwsze wydany został dopiero na trzecim posiedzeniu sądu (po ponad 2 latach), a po drugie ostatecznie został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r.

Oceniając podjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie czynności należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, trwa dłużej niż jest to konieczne dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie to zostało nadmiernie rozciągnięte w czasie i w nieuzasadniony sposób przedłuża się głównie ze względu uchybień proceduralnych, a przecież dobro wymiaru sprawiedliwości wymaga, aby sprawy były rozpoznawane w rozsądnym terminie, tak aby skarżący miał pewność co do sytuacji prawnej w której się znalazł.

Odnosząc się z kolei do stanowiska przedstawionego w skardze na przewlekłość postępowania stwierdzić należy, że w postępowaniu ze skargi na przewlekłość postępowania Naczelny Sąd Administracyjny bada jedynie czy postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne do jego zakończenia, ocenia terminowość i prawidłowość czynności sądowych. W tym postępowaniu Sąd nie ocenia prawidłowości rozstrzygnięć wydanych w sprawie. Kwestie merytoryczne dotyczące istoty tej sprawy mogą być podnoszone jedynie w postępowaniu odwoławczym. Kwestie legalności orzeczenia o zawieszeniu postępowania sądowego można było rozważać w postępowaniu zażaleniowym (od postanowienia z dnia 31 lipca 2013 r.), a obecnie jest to możliwe jedynie tylko w trybie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego. NSA ocenił, iż naruszenie prawa skarżących do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie nastąpiło w okresie od wniesienia skargi w 2009 r. do zawieszenia postępowania w tej sprawie postanowieniem z dnia 31 lipca 2013 r. Kwestia oceny, czy ustały przyczyny zawieszenia postępowania i ewentualnie podjęcia postępowania może być rozważana na wniosek strony lub z urzędu.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie opłaty uiszczonej tytułem wpisu od skargi na przewlekłość Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy.