I SA/Ol 36/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" odmawiającą E.W. przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2011 r..

Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym:

W dniu 16 maja 2011 r. E.W. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa sporządzony na urzędowym formularzu wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na 2011 r., w odniesieniu do zadeklarowanych 5 działek rolnych o łącznej powierzchni 5,74 ha, położonych w miejscowości P. w województwie "[...]".

W związku ze stwierdzeniem, że zgłoszone w ww. wniosku powierzchnie działek rolnych oznaczonych we wniosku jako D i E o numerze ewidencyjnym "[...]" i "[...]" są większe od ich powierzchni kwalifikowanej PEG (tj. powierzchni ewidencyjno-gospodarczej uprawniającej do przyznania płatności w ramach danej działki ewidencyjnej), pracownicy Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR – inspektorzy terenowi M.P. i T.A. podjęli w dniu 9 marca 2012 r. u wnioskodawczyni, próbę przeprowadzenia kontroli na miejscu. Odwołując się do notatek służbowych z dnia 9 marca 2012 r. sporządzonych przez M.P. i W.Ż. (Kierownika Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR), notatki służbowej M.P. z dnia 29 marca 2012 r. oraz dowodów z zeznań przesłuchanego na wniosek E.W. w charakterze świadka - jej męża K.W., a także z zeznań przesłuchanych w tym samym charakterze pracowników organu, tj. M.P., T.A., W.Ż. oraz M.K. (Naczelnika Wydziału Kontroli Terenowej Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR), organ I instancji stwierdził, że strona uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli na miejscu, co stosownie do art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. (Dz.U. WE L 316 z 2.12.2009r.) skutkowało odmową przyznania jej płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2011 r..

W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że organ nie odniósł się do wszystkich argumentów i zarzutów zawartych w jej pismach. Zarzuciła, że w toku postępowania wyjaśniającego pracownik organu, inspektor terenowy M.P. podał nieprawdę relacjonując okoliczności dotyczące próby przeprowadzenia w dniu 9 marca 2012 r. kontroli na miejscu.

Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał na treść art. 7 ust. 1 pkt 1 – 3 i art. 31 ust. 1 – 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcie bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) oraz art. 26 ust. 1 i ust. 2 i art. 27 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r. ze zm.). Organ podniósł, że stosownie do art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Natomiast w myśl ust. 2 ww. przepisu jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola.

Mając to na uwadze, organ II instancji odwołał się do sporządzonej w dniu 9 marca 2012 r. przez inspektora terenowego M.P. notatki służbowej, z której wynikało, że 8 marca 2012 r. podjęto próbę telefonicznego powiadomienia E.W. o zamiarze przeprowadzenia kontroli Jej gospodarstwa, lecz nie odebrała Ona telefonu. Następnie w dniu 9 marca 2012 r. podjęto próbę osobistego poinformowania strony, jak również ponowiono próbę skontaktowania się telefonicznego. Jednak nie odebrała ona telefonu. W związku z tym inspektorzy wjechali na teren działek z zamiarem rozpoczęcia czynności kontrolnych bez udziału strony. Po pięciu minutach E.W. oddzwoniła na telefon inspektora, zarzucając, że nie została powiadomiona o kontroli oraz domagając się opuszczenia działek przez kontrolujących. W związku z tym kontrola została przerwana.

Organ wskazał na treść dołączonej do akt sprawy notatki służbowej sporządzonej w dniu 9 marca 2012 r. przez Kierownika Biura Kontroli na Miejscu OR ARiMR W.Ż., według której ok. godz. 9.00 strona złożyła telefoniczną skargę na inspektorów terenowych, informując, że wtargnęli oni bez jej zgody na posesję i rozpoczęli czynności kontrolne, po czym niezwłocznie odjechali. Kierownik Biura Kontroli na Miejscu skontaktował się więc telefonicznie z inspektorami, od których otrzymał wyjaśnienia dotyczące przebiegu podjętych czynności.

Z treści dołączonej do akt notatki służbowej M.P. z dnia 29 marca 2012 r., wynika m.in., że wjazd na należący do strony teren nie był zamknięty. Nie otwierano żadnej bramy, zaś inspektorzy nie rozpoczęli czynności kontrolnych i nie wykonali żadnych pomiarów ani zdjęć. Organ II instancji odwołał się ponadto do przeprowadzonych w toku postępowania przed organem I instancji dowodów z zeznań świadków, które w jego ocenie nie potwierdziły, by można było dopatrywać się złej woli kontrolujących i ich przełożonego.

Odnosząc się do twierdzeń strony, organ odwoławczy wskazał, że gdyby kontrolujący uzyskali w dniu 9 marca 2012 r. jasną informację, iż wyraża ona chęć uczestniczenia w kontroli, a wola wstrzymania rozpoczęcia kontroli ogranicza się wyłącznie do momentu pojawienia się jej na miejscu, wola taka zostałaby przez nich uwzględniona. Jednak w aktach sprawy nie ma dowodów potwierdzających, że intencją strony nie było uniemożliwienie kontroli, lecz przeprowadzenie tej kontroli w jej obecności. Wskazując na pisma E.W. z dnia 9 i 13 marca 2012 r., organ ocenił, że nie dążyła Ona do przeprowadzenia kontroli, a jedynie starała się podważyć zasadność podjętych działań, wnosząc kolejne zarzuty. Powyższe zaś wskazywało, że wiarygodne były wyjaśnienia inspektora terenowego M.P. zawarte w notatkach służbowych z dnia 9 i 29 marca 2012 r. oraz Jego zeznania w charakterze świadka z dnia 19 grudnia 2012 r., potwierdzające uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli. Zdaniem organu, dodatkowo potwierdzeniem uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli są również zeznania T.A. i W.Ż. oraz treść notatki służbowej W.Ż. Z dowodów tych wynika, że inspektorzy terenowi przyjechali na miejsce kontroli, podjęli przygotowania do kontroli, jak również poinformowania producenta rolnego o zamiarze jej przeprowadzenia. Jedynie wyraźne żądanie właściciela gospodarstwa rolnego mogło skutkować niepodjęciem przez nich czynności kontrolnych. Za okoliczność nie mającą znaczenia w sprawie, organ uznał twierdzenia strony o otwarciu przez inspektorów terenowych bram wjazdowych na teren gospodarstwa, a także dołączone do pisma z dnia 11 stycznia 2012 r. dowody z 5 fotografii wykonanych w 2010 r., obrazujących zagajnik, dostęp do działek, bramy oraz plan sytuacyjny. Organ zaznaczył, że zaistniała w dniu 9 marca 2012 r. sytuacja nie pozbawiła strony udziału w czynnościach kontrolnych. Mogła ona bowiem uczestniczyć w kontroli po powrocie na teren gospodarstwa, gdyby nie nakazała kontrolującym jego opuszczenia.

Odmawiając uwzględnienia zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej jako: "K.p.a.", Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji przeanalizował całą zgromadzoną dokumentację, przeprowadzając ponadto rozprawę, w toku której przesłuchał świadków. Organ I instancji słusznie uznał, że przekazane w drodze telefonicznej żądanie producenta rolnego, ażeby kontrolujący opuścili jego gospodarstwo jest jednoznaczne z niewyrażeniem zgody na przeprowadzenie kontroli. Jak podniesiono w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, pomimo braku obowiązku poinformowania strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli, inspektor terenowy M.P. taką próbę podjął dwukrotnie. Nie była ona jednak skuteczna. Pismem z dnia 29 lutego 2012 r. strona została powiadomiona o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2011, w którym jako przyczynę podano niezakończenie niezbędnych kontroli. Wobec powyższego miała ona świadomość, że w jej gospodarstwie może mieć miejsce kontrola na miejscu. Organ podkreślił, że poznając skutki odmowy przeprowadzenia kontroli na miejscu, strona wycofała się z żądania odmowy przeprowadzenia kontroli, zaś w piśmie z dnia 9 marca 2012 r. wyraziła rezygnację z płatności. Wskazując natomiast na sformułowany w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ciężar udowodnienia faktu, który spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, organ podkreślił, że strona nie udowodniła, iż wyraziła zgodę na przeprowadzenie kontroli w jej gospodarstwie inspektorom terenowym w dniu 9 marca 2012 r.. Nie podważyła natomiast faktu, że inspektorzy terenowi byli w tym dniu na terenie jej gospodarstwa i przygotowywali się do czynności kontrolnych, po czym opuścili to gospodarstwo.

Końcowo Dyrektor OR ARiMR wskazał, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, stanowiący o wyjątkach od stosowania obniżek i wyłączeń. Strona nie wykazała bowiem, iż nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. Wręcz przeciwnie, nakazując kontrolującym opuszczenie gospodarstwa domowego dopuściła się, jak podał organ, winy polegającej co najmniej na niedbalstwie, a nawet na umyślności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie E.W. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 14, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a..

W uzasadnieniu wskazała na sprzeczność pomiędzy zasadniczymi dowodami na jakich oparto rozstrzygnięcie w sprawie, tj. sporządzonymi bezpośrednio po zdarzeniu w dniu 9 marca 2012 r., notatkami służbowymi M.P. i W.Ż. W ocenie skarżącej, sprzeczność ta świadczy o potwierdzaniu nieprawdy przez M.P. w relacjonowaniu przebiegu kontroli i dotyczy tego, czy brama wjazdowa była otwarta oraz czy kontrolerzy rzeczywiście rozpoczęli kontrolę, Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu decyzji pominięto jej oświadczenia zawarte w pismach z dnia 1 marca, 14 marca, 30 maja i 19 listopada 2012 r., w których potwierdziła chęć uczestniczenia w kontroli, przy czym chęć tę wyraziła jeszcze przed dniem wszczęcia kontroli w piśmie z dnia 1 marca 2012 r..

Odnosząc się do okoliczności podjęcia czynności kontrolnych w dniu 9 marca 2012 r., E.W. podała, iż jak najbardziej normalną była jej reakcja i okazane niezadowolenie po uzyskaniu telefonicznej informacji, że nieznajomy mężczyzna wjechał na zamknięty, zabudowany teren działki, pilnowany przez swobodnie biegające psy. Inspektor M.P. zniekształcił Jej oświadczenie woli złożone przez telefon i bezpodstawnie uznał, że domagała się odstąpienia od kontroli. Jak wskazała, nie była świadoma z kim rozmawia przez telefon. Nie miała też żadnej możliwości zweryfikowania tożsamości rozmówcy, którego poprosiła, aby wobec wątpliwości zaczekał na Nią przed bramą. Rozmowa ta nie była rejestrowana, zaś przesłuchany w charakterze świadka M.P. nie był w stanie jednoznacznie potwierdzić, iż strona nie zgodziła się na kontrolę.

Zarzucając natomiast, że pomimo obszernego materiału organy wykorzystały tylko dowody wybrane, skarżąca wskazała na pominięcie tego, że M.P. wjechał na teren działki, która nie była objęta kontrolą, a tym samym przekroczył zakres upoważnienia do prowadzenia kontroli, co jak podano w skardze, powinno być objęte badaniem w aspekcie art. 231 kodeksu karnego. Ponadto kontrolujący nie powiadomił strony o planowej kontroli, pomimo wydanej mu dyspozycji przez przełożonego M.K. Pomimo obowiązku, nie zaczekał też w dniu 9 marca 2012 r. na stronę, by przedstawić pisemne upoważnienie upoważniające do wjazdu na teren gospodarstwa. Nie sporządził również protokołu zawierającego oświadczenie woli strony co do udziału i w postępowaniu kontrolnym, uniemożliwiając wypowiedzenie się w powyższej kwestii. Powyższe potwierdził w swych zeznaniach W.Ż. wskazując, że dla zachowania należytej staranności kontrolujący powinien był zaczekać na powrót strony na teren gospodarstwa. Strona odwołała się również do zeznań M.K., który z uwagi na wcześniejsze niejasności uznał za niezbędny udział strony w zaplanowanej kontroli, co dodatkowo było uzasadnione tym, że kontrolowane działki znajdują się w pobliżu posesji z zabudowaniami mieszkalnymi strony. Skarżąca zarzuciła, że do działek wytypowanych do kontroli prowadzi droga gminna, a tym samym nie było uzasadnienia dla przejazdu przez ogrodzoną działkę, na której znajdują się zabudowania mieszkalne.

Zarzucając natomiast naruszenie zasady pisemności wyrażonej w art. 14 K.p.a., strona podniosła m.in., że sprawa kontroli nie została zakończona w formie pisemnej. Wskazała również, że ilość wydanych decyzji w tej sprawie oraz czas trwania postępowania świadczy o jego przewlekłości.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR).

Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w związku z podjętymi przez pracowników Oddziału Regionalnego ARiMR czynnościami w ramach kontroli na miejscu, rzeczywiście doszło do uniemożliwienia przez rolnika przeprowadzenia tej kontroli.

Powołując prawne podstawy obu decyzji odmawiających przyznania stronie jednolitej płatności obszarowej na 2011 rok organy wskazały m.in. na treść art. 31 ust. 1 – 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 26 ust. 1 i ust. 2 i art. 27 powołanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r..

W myśl ww. przepisu ustawy o płatnościach, czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu określonej w przepisach Unii Europejskiej, (...) przeprowadzanej przez Agencję, są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji (ust. 1, art. 31). Upoważnienie, to zawiera wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsce i zakres oraz podstawę prawną do ich wykonywania (ust. 2). Przed przystąpieniem do czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie rolnikowi, jeżeli jest on obecny podczas kontroli (ust.3). Stosownie do treści ust. 4 art. 31 ustawy, czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.

Natomiast ust. 5 tego artykułu stanowi, że osoby upoważnione do wykonywania czynności kontrolnych mają prawo do:

1) wstępu na teren gospodarstwa rolnego;

2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli;

3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kopii oraz zabezpieczania tych dokumentów;

4) pobierania próbek do badań;

5) żądania okazywania i udostępniania danych informatycznych.

W ust. 6 art. 31 ustawy określono obowiązek sporządzenia z czynności kontrolnych raportu zgodnie z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009.

Z kolei, w myśl art. 32 tego rozporządzenia, sprawozdanie kontroli na miejscu umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli, przy czym w unormowaniu tym wskazano (lit. a) – do g)) na zasadnicze dane, które sprawozdanie takie powinno zawierać, nie określając jednak ich w sposób wyczerpujący.

Analizując stan prawny na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, należy odwołać się również do treści art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym przewidziane w tym rozporządzeniu kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. W myśl ust. 2 ww. przepisu, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola.

Przewidziana przez prawodawcę unijnego sankcja w postaci nieprzyznania wnioskowanej pomocy związana jest zatem z koniecznością wykazania przez organ w sposób nie budzący wątpliwości, iż ubiegający się o płatność rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli na miejscu.

Według Słownika Języka Polskiego słowo "uniemożliwiać" oznacza «czynienie czegoś niemożliwym, niedającym się urzeczywistnienia». Uniemożliwianie przeprowadzenia kontroli dotyczyć zatem może podejmowanych przez rolnika działań i zachowań skutecznie ją udaremniających. Zauważyć w tym miejscu należy, że przepisy Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jak też przepisy polskiej ustawy, nie uzależniają przeprowadzenia kontroli na miejscu od zgody kontrolowanego. W ramach tej kontroli nie jest wymagane zarówno powiadomienie go o kontroli, jak i obecność przy bezpośrednich czynnościach. Brak zatem zgody na przeprowadzenie kontroli, pozostaje bez znaczenia dla podejmowanych przez organ w celu weryfikacji wniosku o płatność, działań. Zdaniem Sądu, dotyczy to również wyrażonej ustnie przez rolnika odmowy przeprowadzenia takiej kontroli, o ile nie idą za nią zachowania skutecznie udaremniające czynności kontrolne. Zauważyć bowiem należy, że odmowa nie jest niczym innym, jak brakiem zgody na kontrolę. Sankcja w postaci pozbawienia rolnika pomocy związana jest zaś jedynie z uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli na miejscu, które jak już wskazano, stanowią działania rolnika skutecznie tę kontrolę udaremniające.

Z przesłanych Sądowi akt sprawy nie wynika, aby w związku z podjęciem przez pracowników organu w dniu 9 marca 2012r., czynności w ramach kontroli na miejscu, do takich działań ze strony ubiegającej się o płatność producentki rolnej rzeczywiście doszło.

Zarzucając E.W. uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli, jako dowód organy powołały m.in. treść notatek służbowych z dnia 9 marca 2012 r. sporządzonych przez M.P. i W.Ż., notatki służbowej M.P. z dnia 29 marca 2012 r. oraz dowodów z zeznań przesłuchanego na Jej wniosek w charakterze świadka - męża K.W., a także z zeznań przesłuchanych w tym samym charakterze pracowników organu: M.P., T.A., W.Ż. oraz M.K. (Naczelnika Wydziału Kontroli Terenowej Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR) .

Z dowodów tych i pozostałych ustaleń w sprawie wynika, że po bezskutecznej próbie telefonicznego powiadomienia kontrolowanej w dniu 8 marca 2012 r. o zamiarze kontroli i rozmowie telefonicznej E.W. z kontrolującymi, którzy przybyli na teren jej gospodarstwa w dniu następnym, odstąpili oni od czynności kontrolnych. Było to zaś związane z tym, iż jak zeznał przesłuchany w charakterze świadka M.P. "...Pani W. kilkukrotnie sugerowała rzekomą złą wolę inspektorów.... Na moje pytanie Czy życzy Pani sobie naszej obecności Padła odpowiedź proszę opuścić mój teren" (k. 43 akt adm. str. 2). Z kolei na zadane w toku tego przesłuchania pytanie, czy E.W. powiedziała, "że nie godzę się na kontrolę", ww. pracownik organu odpowiedział: "Po ośmiu miesiącach nie mogę odpowiedzieć Pani na to pytanie" (k. 43 akt adm. str. 3).

Z przedstawionego do kontroli Sądu materiału dowodowego sprawy, w tym sporządzonego w dniu 9 maja 2012 r. na urzędowym formularzu, Raportu z kontroli administracyjnej obszarowej 2011 z dnia 9 maja 2012r., nie wynika, aby wnioskująca o płatność producentka rzeczywiście podjęła działania mające na celu skuteczne uniemożliwienie kontroli. W zawartym na str. 1 tego raportu komunikacie, po wskazaniu kodu błędu 001.00.8157, zawarto wprawdzie adnotację: "producent uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu w dniu 01.03.2012r." (wskazując inną datę kontroli niż wynikająca z treści decyzji), jednak raport ten nie dokumentuje przebiegu kontroli i podjętych przez organ w dniu kontroli czynności. Ze zgromadzonego materiału wynika jedynie, że inspektorzy terenowi zamierzający dokonać kontroli na miejscu ograniczyli swe czynności do telefonicznej rozmowy, po czym w związku z subiektywną oceną wypowiedzi E.W., odstąpili od podejmowania dalszych działań i opuścili Jej gospodarstwo, nie oczekując na zapowiedziane, niezwłoczne przybycie. Na tę okoliczność sporządzono zaś notatkę służbową, której zapisy weryfikowane były w dalszym postępowaniu, poprzez przesłuchanie świadków. Żadne, konkretne czynności procesowe dokumentujące przebieg spornego zdarzenia nie zostały natomiast udokumentowane w formie sporządzonego z udziałem kontrolowanej protokołu. Przy czym zauważyć należy, że przesłuchany w sprawie w charakterze świadka W.Ż. - Kierownik Biura Kontroli na Miejscu OR ARiMR), podał, iż dla zachowania należytej staranności kontrolujący powinien zaczekać na powrót strony na teren gospodarstwa (k. 45 akt adm. str. 8).

W myśl art. 76 § 1 i 2 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Co do zasady, dokumentem takim, jest również sporządzany przez powołane do tego organy raport z czynności kontrolnych stanowiący dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i jako dokument urzędowy, mogący mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Raport taki powinien zawierać szczegółowy opis przebiegu kontroli albo wskazywać okoliczności, które spowodowały, że przeprowadzenie kontroli nie doszło do skutku. Z treści tego dokumentu, zaistnienie przesłanki uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli przez rolnika, powinno wynikać jednoznacznie. Organ kontrolujący powinien odnotować w tym dokumencie zarówno podjętą próbę przeprowadzenia kontroli, jak i konkretne okoliczności z powodu których beneficjent uniemożliwił jej przeprowadzenie. Protokół taki powinien być też przez rolnika podpisany, a w przypadku odmowy jego podpisania, należy opisać konkretne okoliczności wskazujące na przyczynę odmowy złożenia podpisu.

W niniejszej sprawie dokument taki nie został sporządzony. Do akt dołączono wprawdzie wymieniony wyżej Raport z kontroli administracyjnej obszarowej 2011 jednak powyższych warunków dowód ten nie spełnia. Podstawa faktyczna ewentualnej odmowy przyznania płatności w omawianym zakresie oparta na przyjęciu uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli przez producentkę rolną, która złożyła wniosek o płatność, powinna być wywiedziona z prawidłowo zebranego materiału dowodowego sprawy, a nie z treści notatek służbowych. Podkreślić zaś należy, że z przyczyn wskazanych wyżej, przyjętej przez organy tezy o uniemożliwianiu kontroli, nie potwierdziły w sposób nie budzący wątpliwości, przeprowadzone w postępowaniu uzupełniającym przesłuchania świadków. Nie potwierdza jej również kierowana do organu korespondencja strony, zarówno przed (pismo z dnia 1 marca 2012r.), jak i po dniu 9 marca 2012r. (pisma z 14 marca, 30 maja i 19 listopada 2012 r.), z której nie wynika, aby zamiarem kontrolowanej było uniemożliwienie kontroli, a w rezultacie pozbawienie prawa do wnioskowanej płatności.

W tym stanie rzeczy, postawa kontrolowanej, która dopiero ubiega się o pomoc ze środków unijnych, może być oceniana i kwalifikowana co najwyżej jako utrudnienie (m.in. w świetle treści dołączonego do akt jej pisma z dnia 9 marca 2012r.), a nie uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na miejscu.

Jeżeli zatem w rozpoznawanym przypadku nie można mówić o uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli na miejscu, cytowany wyżej przepis art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r nie mógł znaleźć zastosowania. Zauważyć należy, iż przepis ten reguluje kwestie samej kontroli i nie jest swego rodzaju sankcją za nieodpowiednie zachowanie się wnioskodawcy. To zaś związane jest z taką interpretacją prawa wspólnotowego, która nakazuje zapewnienie ochrony interesów finansowych Wspólnoty i zapobieżenia wypływowi pieniędzy tylko tam, gdzie rzeczywiście nie są spełnione warunki ich przyznania.

Słuszne są ponadto zarzuty skargi co do przewlekłości prowadzonego w sprawie postępowania w sprawie z wniosku skarżącej, który złożono w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu 16 maja 2011r. i odnośnie którego, po uchyleniu dwóch wadliwych decyzji organu I instancji, ostateczną decyzję wydano dopiero "[...]". Jak wynika z akt, w okresach od 16 sierpnia do 19 września 2012r. oraz od 13 września do 15 listopada 2013r. nie podejmowano w sprawie żadnych czynności, pomimo informowania strony przez organ odwoławczy o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Taki sposób procedowania stanowi naruszenie nie tylko art. 8 k.p.a. statuującego zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, ale także wynikającej z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. zasady szybkości postępowania.

Przedstawiona wyżej przez Sąd ocenę faktyczną i prawną organ uwzględni w związku z ponownym rozpoznaniem sprawy, mając w szczególności na uwadze, iż odmowa przyznania płatności na podstawie art. 26 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, możliwa jest jedynie wówczas, gdy wykazane zostanie w sposób nie budzący wątpliwości, iż podejmowane przez rolnika ubiegającego się o płatność, działania oraz zachowania rzeczywiście uniemożliwiły przeprowadzenie kontroli na miejscu.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo materialne oraz procesowe i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, 205 i 209 tej ustawy (pkt III wyroku).