II SA/Ol 96/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", działający z upoważnienia Burmistrza Miasta "[...]" - Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" ustalił od dnia "[...]" wysokość opłaty za pobyt R. Z. w Domu Pomocy Społecznej w "[...]" Oddział w "[...]" w wysokości 70% jego dochodu, tj. w wysokości "[...]" zł miesięcznie i ustalił wysokość opłaty D. Z. za pobyt ojca w wymienionym Domu w wysokości "[...]" zł miesięcznie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej jako: u.p.s.). W uzasadnieniu wskazał m.in., że R. Z. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w "[...]" Oddział w "[...]" decyzją działającej z upoważnienia Burmistrza Miasta "[...]" Dyrektor

Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" z dnia "[...]", znak

"[...]". W myśl przepisów ustawy o pomocy społecznej

obowiązek uiszczania opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obciąża

mieszkańca do wysokości 70% jego dochodów oraz małżonka, zstępnych i wstępnych. Z uwagi na fakt, że dochód R. Z. wynosi "[...]"

zł miesięcznie, opłata za pobyt w domu ponoszona przez niego wynosi "[...]" zł.

D. Z. (córka R. Z.) osiąga dochód w wysokości

"[...]" zł , co przekracza 300% kryterium dochodowego o kwotę "[...]" zł. Dlatego

też w tej wysokości D. Z. winna ponosić opłatę za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. Z. wskazała na brak obowiązku alimentacyjnego wobec ojca. Podniosła, że ojciec nigdy się nią nie interesował, zawsze nadużywał alkoholu i stosował przemoc wobec rodziny. Nadto, dokonała wyliczenia swoich wydatków i wskazała na zły stan zdrowia, jako

czynniki uniemożliwiające ponoszenie opłaty za pobyt ojca w domu pomocy

społecznej.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Podniosło, iż z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" R. Z. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w "[...]" Oddział w "[...]", a decyzją działającej z upoważnienia Starosty "[...]" Dyrektor Centrum Pomocy Rodzinie w "[...]" z dnia "[...]", Nr "[...]", umieszczony w tymże Domu.

Organ pierwszej instancji w dniu "[...]" przeprowadził wywiad środowiskowy u D. Z., w wyniku którego ustalił: D. Z. jest zatrudniona w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w "[...]" od dnia "[...]" na stanowisku pracownika socjalnego z wynagrodzeniem netto "[...]" zł. Bieżące obciążenia finansowe wynoszą "[...]" zł. D. Z. nie wyraziła zgody na ponoszenie opłaty z tytułu pobytu ojca w domu pomocy. Nadto organ pierwszej instancji w dniu "[...]" przeprowadził wywiad środowiskowy u W. Z., syna R. Z. W toku wywiadu ustalono, że dochód rodziny W. Z. wynosi (na osobę w rodzinie – "[...]" zł). Również

W. Z. nie wyraził zgody na ponoszenie opłaty z tytułu pobytu ojca w domu pomocy, wskazując, że ojciec nigdy nie interesował się nim ani siostrą, nie utrzymywał żadnych kontaktów, nie łożył na potrzeby dzieci, zawsze nadużywał

alkoholu i stosował przemoc wobec rodziny. Kolegium wskazało, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w "[...]" Oddział w "[...]" wynosi "[...]" zł (obwieszczenie Starosty z dnia 1 stycznia 2013 r.). Mieszkaniec domu, zgodnie z zapisem zawartym w art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. wnosi opłatę w wysokości do 70% swojego dochodu, a w myśl art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. - małżonek, zstępni oraz wstępni

wnoszą opłatę zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300%

kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu

pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu

pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium

dochodowego na osobę w rodzinie.

Z przytoczonych przepisów wynika, że obowiązek wniesienia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obciąża m.in. zstępnych, a ustawodawca nie uzależnia

obowiązku wniesienia tejże opłaty od obowiązku alimentacyjnego. Pod pojęciem zstępnych należy rozumieć dzieci, wnuki, prawnuki itp. osoby umieszczonej w domu pomocy. Tak więc fakt, że R. Z., w opinii dzieci, był złym ojcem i nie wywiązywał się z obowiązków wobec rodziny, w myśl przytoczonych przepisów nie ma znaczenia w sprawie. Kolegium wskazało również, że nałożenie obowiązku wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej osoby należącej do kręgu zobowiązanych uzależnione jest od jej dochodu, a nie od jej wydatków. Dlatego trudna sytuacja materialna osoby zobowiązanej może, w uzasadnionych wypadkach, stanowić podstawę ubiegania się o zwolnienie od opłat na podstawie art. 64 u.p.s.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium wywiodła do Sądu, reprezentowana przez pełnomocnika, D. Z. Zakwestionowane rozstrzygnięciu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 6 pkt 14 u.p.s. polegające na przyjęciu, że stanowi rodzinę z R. Z. w rozumieniu

przepisów w/w ustawy o pomocy społecznej w sytuacji, w której z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przesłanek do takiego założenia nie ma bowiem skarżąca już od wielu lat nie utrzymuje jakichkolwiek kontaktów z ojcem, nie widuje się z nim przy jakichkolwiek okazjach, a tym bardziej wspólnie z nim nie zamieszkuje i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego, co też wyklucza stwierdzenie, iż stanowi ona wspólnie z R. Z. rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, co z kolei, w konsekwencji, nie może prowadzić do obciążenia jej obowiązkiem nałożonym na nią zaskarżoną decyzją organu administracji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 64 pkt 2 i 3 u.p.s. polegające na pominięciu przez organ administracji materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz okoliczności, na które wskazywała skarżąca odnoszących się do jej bardzo słabej sytuacji finansowej i materialnej, co też skutkować powinno nie nakładaniem na nią obowiązku pokrywania części opłaty za pobyt R. Z. w domu pomocy społecznej ze względu na uzasadnione obiektywnie okoliczności. Nadto naruszenie w/w przepisu polegało również

na tym, że organ administracji zupełnie pominął tą istotną kwestię, że skarżąca utrzymuje się tylko i wyłącznie z jednego wynagrodzenia, co, mając na uwadze treść art. 64 ust. 3 u.p.s., skutkować powinno zwolnieniem jej z obowiązku uiszczania opłaty za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 103 ust 2 u.p.s., które polegało na tym, że mimo, iż organ administracji - kierownik domu pomocy społecznej w Iławie, zobligowany był na mocy w/w przepisu do ustalenia w drodze umowy ze skarżącą wysokości wnoszonej przez skarżącą opłaty za pobyt jej ojca w domu pomocy to tego nie zrobił, podejmując jednostronne rozstrzygnięcie bez jakiejkolwiek konsultacji w tym zakresie ze skarżącą, czym naruszył w/w przepis ustawy;

4. naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a., które polegało na tym, że organ administracji nie wziął w ogóle pod rozwagę trudnej sytuacji

materialnej skarżącej i obciążył ją obowiązkiem ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, mimo, iż R. Z. posiada znacznie wyższe dochody aniżeli ona, a nadto posiada on majątek w postaci udziału wynoszącego ½ części w lokalu mieszkalnym, który to udział może sprzedać i uzyskać tym samym środki pozwalającemu na samodzielne utrzymanie się w domu pomocy społecznej.

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Podstawę materialnoprawną przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 59 § 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 60 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej: o zasięgu gminnym ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta), o zasięgu powiatowym ustala starosta, o zasięgu regionalnym ustala marszałek województwa, a informacje o powyższym są ogłaszane w dziennikach urzędowych ww. podmiotów. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Wedle postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. - w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium - w przypadku zaś osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez wymienione wyżej osoby. W art. 61 ust. 3 u.p.s. wskazano, iż w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te wnosi zastępczo gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, gminie zaś przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

W pierwszej kolejności Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyjaśnia, że nie podziela poglądu skargi, zgodnie z którym fakt niezawarcia umowy dotyczącej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wpływa na ocenę legalności zaskarżonych decyzji. Wyjaśnić należy, iż niezawarcie powyższej umowy nie jest przesłanką niezbędną do wydania decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Umowa, o której mowa nie musi być zawarta z małżonkiem, wstępnym czy zstępnym aby organ ustalił opłatę za pobyt w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Obowiązku wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. nie kreuje umowa z art. 103 ust. 2 u.p.s., lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale jedynie ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został ustalony ex lege (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 937/11). Umowa może przewidywać wyłącznie wyższy niż określony przepisami ustawy o pomocy społecznej odsetek finansowania pobytu osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Strony umowy nie mogą przewidzieć niższego procentu współuczestnictwa osoby zobowiązanej mocą przepisów prawa do ponoszenia kosztów (zob. W. Maciejko w.: W. Maciejko. P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 302). Zobowiązany do wnoszenia opłaty może ubiegać się o wydanie decyzji o zwolnieniu z tego obowiązku w trybie i zasadach jakie przewiduje art. 64 u.p.s. Reasumując, niezawarcie umowy ze skarżącą nie powoduje utraty kompetencji organu do wydania decyzji o odpłatności za pobyt (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r., publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podjęte w sprawie decyzje naruszają przepisy normujące okres za jaki organ może ustalić płatność. W powołanym już wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r. wywiedziono, a skład orzekający z tym wywodem się zgadza, że obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w określonej wysokości powstaje na mocy decyzji administracyjnej. Akt kształtujący wysokość opłaty powinien zostać wydany przed umieszczeniem świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej. Dopiero na jego mocy następuje konkretyzacja wysokości opłaty i odniesienie części tej wysokości do osób zobowiązanych do ich ponoszenia. W aktualnym stanie prawnym, decyzja o ustaleniu wysokości opłaty jest decyzją konstytutywną, czyli taką która kształtuje stan prawny od chwili jej wydania (ex nunc), a nie od chwili skierowania, czy umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z tej przyczyny korzystnym jest dla finansów gminy łączne rozstrzyganie o skierowaniu i o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Prawodawca jak dotąd nie upoważnił organu do określenia daty wcześniejszej jej ponoszenia przez zobowiązanego niż data wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Innymi słowy, przepisy u.p.s. nie pozwalają stwierdzić, że obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości powstaje z mocą wsteczną wobec aktu konkretyzującego ten obowiązek. Organ powinien ustalić wysokość opłaty z chwilą kierowania osoby do domu pomocy społecznej, a jeżeli czyni to z opóźnieniem, to wysokość opłaty może ukształtować wobec zobowiązanego z mocą wynikającą z daty wydania decyzji. Skutki orzeczenia kształtującego wysokość odpłatności nie mogą sięgać do okresu sprzed wydania decyzji.

Jeżeli organ wypowiada się o obowiązku wnoszenia opłat, które jego zdaniem miały zostać poniesione, to w rezultacie wypowiada się o należnościach. Należnością jest taka opłata, która nie została przez zobowiązanego uiszczona w terminie. W ten sposób należy traktować de lege lata określanie obowiązku uiszczenia opłaty z datą wcześniejszą niż data wydania decyzji kształtującej obowiązek. Na gruncie art. 59 ust. 1 u.p.s. można mówić o należności z tytułu opłaty jeżeli została ona przez organ ustalona mocą decyzji bądź też w sposób kombinowany czyli zarówno decyzją jak i umową. Dochodzenie należności związanych z pobytem w domu pomocy społecznej następuje w innym trybie niż decyzja o ustaleniu wysokości opłaty. Organy pominęły znaczenie dla rozstrzyganej sprawy obowiązywania regulacji art. 61 ust. 3 u.p.s. W myśl tego przepisu: w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Dopiero wówczas gdy osoby zobowiązane nie regulują wymagalnej płatności, gmina powinna wystąpić o wydanie na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. decyzji ustalającej wysokość należności z tytułu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej. Z tej przyczyny w decyzji o ustaleniu wysokości opłaty nie można określić należności, czyli tych opłat, które nie zostały uiszczone przez zobowiązanego. Określenie należności zostało zastrzeżone dla decyzji wydawanych na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. Opłata za pobyt nie jest opłatą należną jeżeli dotychczas nie powstał obowiązek jej poniesienia, czyli nie została wydana decyzja konkretyzującą jej wysokość w odniesieniu do osób wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.s. (por. WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r.).

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji określił obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od dnia "[...]". Decyzja w tym przedmiocie została natomiast wydana po tej dacie, bo w dniu "[...]". Organ określając obowiązek poniesienia opłaty w określonej wysokości miesięcznej za okres sprzed wydania decyzji nadał tej decyzji moc wsteczną, do czego nie uprawniały go przepisy u.p.s. Ustalając wysokość opłaty sprzed daty orzekania organ pierwszej instancji w istocie ustalił wysokość należności skarżącej, do czego nie był uprawniony. Przed datą wydania kontrolowanej decyzji obowiązek ponoszenia opłaty nie został ukształtowany w sposób jaki przewiduje art. 59 ust. 1 u.p.s. czyli nie była określona wysokość opłaty jaką skarżąca miała wnosić co miesiąc. Ponieważ organ w sposób nieuprawniony określił wysokość należności z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej, to naruszył również art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy ustalony ostatecznie przez Kolegium. Organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą w sposób nieprawidłowy ukształtowano stosunek administracyjnoprawny z udziałem skarżącej. Zobowiązano ją do ponoszenia opłat za okres, w którym nie istniała w obrocie prawnym norma konkretyzująca wobec niej wysokość opłaty z tytułu pobytu ojca w domu pomocy społecznej.

Organy ponownie prowadząc postępowanie, obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone uchybienie prawa materialnego i procesowego. Ustalenie wysokości odpłatności powinno nastąpić wyłącznie w okresach miesięcznych, licząc od dnia wydania decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Z tych przyczyn orzeczono o uchyleniu zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.

W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.