I OSK 120/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 83/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K. K. na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej za 2011 r. zobowiązał Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do rozpatrzenia wniosku K. K. o wypłatę nagrody rocznej za rok 2010 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz K. K. zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Dyrektor Delegatury ABW w Bydgoszczy pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. poinformował skarżącego, że na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 04 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. z 2006 r. Nr 143, poz. 1034) nie przyznaje mu nagrody rocznej za 2011 r.

Pismem z dnia 05 maja 2011 r. K. K. wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o wydanie decyzji w sprawie wypłaty lub odmowy wypłaty nagrody rocznej za 2011 r. Wyjaśnił, że pismem Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Bydgoszczy z dnia 29 kwietnia 2011 r., został poinformowany, że nie przysługuje mu nagroda roczna za 2010 r., natomiast nie otrzymał decyzji w tym przedmiocie.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia 18 maja 2011 r., wyjaśnił, że przedmiotem wniosku K. K. jest negatywne rozpatrzenie żądania strony wypłaty nagrody rocznej za 2011 r., które, w ocenie organu, jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, nie zaś decyzją administracyjną. Podał, że przedmiotowy wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego, a zatem brak jest podstaw do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z zasadami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 04 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. z 2006 r. Nr 143, poz. 1034), w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej, a załatwienie sprawy w formie pisma jest zasadne.

Pismem z dnia 25 października 2011 r. K. K. wezwał Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewydaniu decyzji w sprawie wypłaty nagrody rocznej za 2011 r.

W odpowiedzi na powyższe, Szef ABW, pismem z dnia 20 lutego 2012 r. poinformował ww., że podtrzymuje stanowisko Dyrektora Delegatury ABW w Bydgoszczy przedstawione w piśmie z dnia 14 stycznia 2011 r. w przedmiocie nieprzyznania nagrody rocznej za 2010 r.

Pismem z dnia 26 stycznia 2012 r. K. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa ABW w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej za 2010 r., wnosząc o wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, że istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny tego, w jakiej formie organ winien uzewnętrznić swoje stanowisko odnośnie wniosku o przyznanie nagrody rocznej.

Przedmiotową problematykę reguluje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 04 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. z 2006 r. Nr 143, poz. 1034 ze zm.). Paragraf 7 ust. 3 ww. normy prawnej stanowi, iż kierownik jednostki organizacyjnej ABW właściwej ze względu na miejsce pełnienia służby przez funkcjonariusza, pisemnie informuje funkcjonariusza oraz jednostkę lub komórkę organizacyjną właściwą w sprawach finansowych, o obniżeniu lub nieprzyznaniu nagrody rocznej.

Sąd podzielił stanowisko organu, iż przyznanie funkcjonariuszowi nagrody rocznej - a contrario - wymaga jedynie dokonania czynności materialno- technicznej. Sama bowiem czynność organu, sprowadzająca się do wypłaty żądanego świadczenia, stanowi czynność materialno-techniczną. Odmienna sytuacja będzie jednak miała miejsce wtedy, gdy organ postanowi negatywnie rozpoznać sporny wniosek. Wtedy bowiem winien wyjaśnić swoje stanowisko, umożliwiając stronie jego zrozumienie i ewentualną polemikę z nim. Powinien więc swoje stanowisko ubrać w ramy decyzji administracyjnej. Tylko bowiem wydanie odmownego rozstrzygnięcia w formie decyzji zapewni stronie ochronę jej interesów na drodze sądowej. Możliwość takiej ochrony jest zaś wielce istotna, zwłaszcza z punktu widzenia konstytucyjnych zapisów o "państwie prawa", czy regulacji art. 8 i 15 kpa.

Sąd wskazał, że na konieczność zapewnienia stronie ochrony jej praw zwrócił także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 września 2004 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 247/04 (powoływanym przez organ w odpowiedzi na skargę), stwierdzając, że "podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy czynność materialno-techniczna, ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach". Sąd wskazał także, iż odmowę dokonania czynności materialno- technicznej należy oceniać w kategoriach bezczynności organu.

Sąd stwierdził, że żądanie strony wypłaty nagrody rocznej wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie o wypłatę tego świadczenia. Obowiązkiem organu było więc merytoryczne rozpoznanie sprawy, czyli albo dokonanie wypłaty nagrody rocznej, albo - w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku - wydanie decyzji o odmowie wypłaty świadczenia. Zgodnie bowiem z przyjętym w orzecznictwie administracyjnym poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej wymaga uzewnętrznienia w formie decyzji. Zgodnie z art. 104 § 1 kpa wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy. Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej. Jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny.

Sąd uznał, iż zapis § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 04 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. z 2006 r. Nr 143, poz. 1034 ze zm.) za niezgodny z normą art. 104 § 1 kpa, a więc niemogący stanowić podstawy określenia formy negatywnego rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie nagrody rocznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię tj. przepisu art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z pkt 4 p.p.s.a. oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia PRM z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom ABW nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 143, poz. 1034) w zw. z § 3 ust. 1 i § 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW (Dz. U. Nr 120, poz. 1125, z późn. zm.) poprzez uznanie, że w sprawie niewypłaceni funkcjonariuszowi nagrody rocznej należy wydać decyzję administracyjną w sytuacji gdy jest to czynność materialno-techniczna i nie wymaga takiej formy załatwienia sprawy;

b) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tj. art. 1 pkt 1, art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 statutu będącego załącznikiem do zarządzenia nr 73 PRM z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie nadania ABW statutu (M.P. 25, popz. 423) w zw. z § 7 ust. 3 rozporządzenia PRM z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom ABW nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 143, poz. 1034) poprzez uznanie kierownika jednostki organizacyjnej ABW za organ administracji państwowej;

c) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia PRM z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom ABW nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 143, poz. 1034, z późn. zm.) poprzez nakazanie podmiotowi nieuprawnionemu Szefowi ABW wydanie decyzji w sytuacji gdy to dyrektor delegatury jest władny zadecydować o przyznaniu tej nagrody.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 8 lutego 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, które zostało przedstawione składowi siedmiu sędziów postanowieniem z dnia 8 lutego 2013 r., w sprawie o sygn. I OSK 2015/12.

Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na fakt podjęcia uchwały w sprawie o sygn. akt I OPS 4/13 podjął zawieszone postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia w związku z czym podlegała oddaleniu.

W uzasadnieniu uchwały z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wyjaśnił, że sprawa odmowy przyznania nagrody rocznej jest sprawą osobową, o której mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dotyczącej przyznania, podwyższania, obniżania oraz zawieszania wypłaty uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia, załatwianą w formie rozkazu personalnego, do której w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się przepisy K.p.a.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest uprawniony do wydania rozkazu personalnego (decyzji) m.in. w sprawie odmowy przyznania funkcjonariuszowi ABW nagrody rocznej. W tego rodzaju sprawie, na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW w związku z § 2 ust. 3 i § 3 Statutu i w związku z § 7 ust. 3 rozporządzenia, do jego podjęcia może również upoważnić kierownika danej jednostki organizacyjnej ABW, który działa wówczas w jego imieniu.

Zatem mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powyższej uchwale, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom ABW nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 143, poz. 1034) w zw. z § 3 ust. 1 i § 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW (Dz. U. Nr 120, poz. 1125, z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie niewypłacenia funkcjonariuszowi nagrody rocznej należy wydać decyzję administracyjną należało uznać za nieuzasadnione. Wskazać należy, iż w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wprawdzie niezasadnie odmówił zastosowania przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, jednakże pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.