III SA/Po 1243/13

Uzasadnienie

Dyrektor ZDM w K wydał w dniu [...] 2012 r. decyzję o wymierzeniu K P prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] w N S karę pieniężną w wysokości 170.400 zł za zajmowanie w okresie od 1.01.2007 do 30.10.2012 r. przez 2130 dni pasa drogowego A w obrębie skrzyżowania z ul. Ś działka nr [...] przez umieszczenie w nim obiektu typu kiosk o pow. 10 m kw. bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

W uzasadnieniu wskazano, że strona nabyła kiosk w dniu 21 grudnia 2001 r. na licytacji komorniczej. Poprzedni właściciel zajmował grunt na podstawie umowy dzierżawy obowiązującej do 30.09.2000 r. Strona wystąpiła o zawarcie odpowiedniej umowy, jednak Zarząd Miasta uchwałą nr [...] z dnia [...] 2002 r. nie wyraził na to zgody , wobec czego K P był zobowiązany do uzyskania odpowiedniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Kolejne pismo strony z dnia 10.04.2002 r. o zawarcie umowy również zostało potraktowane odmownie. Ostatecznie strona zajmowała pas drogowy bez wymaganego zezwolenia.

W odwołaniu od decyzji strona wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Strona wskazała że organ II instancji w sprawach dotyczących przedmiotowego wniosku ustalił, że w dniu 6 lutego 2002 r. zawarto umowę dzierżawy miedzy stroną a Zarządem Miasta K nr [...] wobec czego strona weszła w posiadanie gruntu i nie było samowolnego zajęcia pasa drogowego. Decyzja SKO nr [...] z dnia [...] 2011 r. jest prawomocna i organ I instancji nie może ponownie ustalać kar pieniężnych za zajmowanie pasa drogowego w tym samym miejscu, przez ten sam obiekt i za okres częściowo tożsamy.

SKO w K decyzją z dnia [...] 2013 r. uchyliło decyzje i umorzyło postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że SKO na przełomie lat 2002-2003 rozstrzygało sprawy naliczenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, umarzając generalnie postępowania prowadzone w zakresie nałożenia na stronę kary pieniężnej. Kwestii tej dotyczyła m. in. prawomocna decyzja SKO nr [...] z dnia [...] 2011 r. Kolegium uznało, że pas drogowy był zajmowany przez stronę legalnie. Organ I instancji winien wypowiedzieć stronie umowę dzierżawy nr [...] z dnia 6.02.2002 r.

W skardze na powyższą decyzję SKO Prokurator Rejonowy w K wniósł o jej uchylenie podnosząc zarzut naruszenia

- art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i ust. 1 a, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt. 3, ust. 3, ust. 4, ust. 6, ust. 11, ust. 13 pkt. 1, art. 40 d ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez brak przyjęcia, że umowa dzierżawy wygasła z dniem 30 września 2003 r.

- art. 77 i art. 107 kpa poprzez niewyczerpujące ustalenia faktyczne w sprawie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że umowa dzierżawy nr [...] została wypowiedziana przez Miasto K z zachowaniem 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia. Umowa wygasła ostatecznie z dniem 30.09.2003 r. i od tego momentu strona zajmowała pas drogowy nielegalnie.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, powołując się na uzasadnienie swojej decyzji.

Na rozprawie w dniu 3.04.2014 r. uczestnik postępowania K P wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że zakupił dwa kioski a sporna umowa dzierżawy dotyczyła kiosku przy K, jak wskazywało wielokrotnie SKO. Co do drugiego kiosku miasto nie chciało się zgodzić na dzierżawę gruntu, wobec czego kiosk został usunięty i tego miało dotyczyć wypowiedzenie umowy. Drugi kiosk przy K nadal funkcjonuje. Oba kioski były zlokalizowane w jednym rejonie, ale na różnych działkach ewidencyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona, albowiem decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy K P korzystał z kiosku bez legalnej umowy dzierżawy, czy też taka umowa była zawarta, wobec czego nie było podstaw prawnych do nałożenia na niego kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego.

Organ I instancji stoi na stanowisku, że przedmiotowy kiosk jest posadowiony na gruncie i użytkowany przez uczestnika postępowania K P bez wymaganej umowy dzierżawy, czyli nielegalnie. SKO stwierdziło, że taka umowa dzierżawy gruntu pod kiosk został zawarta i jest to umowa nr [...], dlatego organ I instancji niezasadnie nałożył karę pieniężną na K P. Z kolei prokurator wnoszący skargę stoi na stanowisku, że umowa dzierżawy była zawarta, ale została następnie skutecznie wypowiedziana, co uzasadniałoby tezę o nielegalnym użytkowaniu gruntu przez K P.

Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy stwierdził, że organy I i II instancji nie poczyniły w niniejszej sprawie wymaganych ustaleń faktycznych i nie uzasadniły wyczerpująco i przekonująco swojego stanowiska w wydanych decyzjach.

Wskazać należy przede wszystkim, że K P kupił na licytacji komorniczej 21.12 2001r. w tym samym rejonie miasta K ( chociaż na różnych działkach ewidencyjnych ) dwa kioski (protokół sprzedaży ruchomości [...] w aktach adm.) Jednego z nich dotyczyła umowa dzierżawy nr [...] z dnia 6.02.2002 r. zawarta między K P a Miastem K na okres od 1 marca 2002 r. na czas nieokreślony (umowa dzierżawy w aktach adm.). W aktach sprawy jest dokument – oświadczenie Wiceprezydenta Miasta K z dnia 5 czerwca 2003 r. proponujące rozwiązanie umowy dzierżawy nr [...] z dniem 30 czerwca 2003 r., ewentualnie wypowiadające tą umowę z okresem 3 miesięcy (czyli z końcem września) – k. 47 akt administracyjnych.

Zdaniem K P umowa dzierżawy dotyczyła użytkowanego przez niego kiosku, natomiast wypowiedzenie umowy dzierżawy miało dotyczyć drugiego kiosku, który został ostatecznie zlikwidowany. W ocenie Sądu taka argumentacja jest sprzeczna z powyższymi dokumentami, z których wynika jednoznacznie, że wypowiedzenie umowy dotyczy umowy nr . [...] Problemem w sprawie okazały się ustalenia faktyczne organów obu instancji w zakresie tego, czy umowa nr [...] dotyczy kiosku użytkowanego przez K P, czy też dotyczyć ma drugiego nabytego przez niego kiosku, ostatecznie zlikwidowanego. Zdaniem Sądu ani organ I, ani organ II instancji nie stwierdził jednoznacznie, którego kiosku dotyczyła przedmiotowa umowa dzierżawy, a brak ustaleń w tym zakresie miał decydujący wpływ na podjecie błędnych decyzji. Rolą Sądu nie jest prowadzenie ustaleń a kontrola prawidłowości dokonanych przez organy ustaleń. Tymczasem organ I instancji powołuje się na umowę dzierżawy [...] odnosząc ją do kiosku na A co oznaczałoby, że dotyczy ona kiosku należącego przed licytacją komorniczą do W W, co wynika z Protokołu sprzedaży ruchomości [...], który był załącznikiem do wniosku K P o "przepisanie" umowy dzierżawy. W aktach administracyjnych jest umowa dzierżawy z 6.10.1997r. zawarta a miastem K a W W i dotyczy gruntu położonego w [...] co mogłoby sugerować, że K P chodziło o "przepisanie tej umowy a więc dotyczyło kiosku przy kamiennym moście. Jednak w treści umowy [...] w jej par. 1 jako przedmiot wskazuje się grunt miejski położony w K. Nie wymienia się "kamiennego mostu", zaś określenie "Z" pojawia się zarówno przy sprzedaży kiosku w licytacji komorniczej [...], jak i [...], z tym że w treści protokołu z licytacji komorniczej [...] dodatkowo mowa o k. Przy czym co do jednego z tych kiosków rada Miasta K nie wyraziła zgody na dzierżawę gruntu, na którym kiosk był usadowiony i to – zdaniem uczestnika postępowania K P dotyczyło kiosku który został wobec takiego stanowiska rady usunięty.

Tak więc nie jest tak oczywistym, jak podaje to w uzasadnieniu swojej decyzji SKO, co było przedmiotem umowy dzierżawy nr[...] . Nawet, gdyby przyjąć, że umowa ta dotyczyła kiosku istniejącego i usadowionego na pasie drogowym, to rację ma skarżący Prokurator, że umowa wygasła z dniem 30.09.2003r. a więc kiosk znajdowałby się wówczas na działce należącej do miasta, co do której K P w okresie, którego dotyczy nałożona kara, nie miał już tytułu prawnego.

Tak więc organ II instancji nie dokonał praktycznie żadnych własnych ustaleń faktycznych w sprawie. Ograniczył się w uzasadnieniu swojej decyzji do autorytatywnego stwierdzenia, że K P zajmuje grunt miejski w K na podstawie umowy dzierżawy nr [...], zawartej z miastem w dniu 6.02.2002. Nie odniósł się w ogóle do ustaleń poczynionych przez organ I instancji, nie wykazał dlaczego uznał, że umowa dzierżawy dotyczyła spornego kiosku, a nie drugiego kiosku, ostatecznie zlikwidowanego.

SKO powołał się na swoje decyzje istniejące w obrocie prawnym i umarzające postępowanie w kwestii nałożenia na K P kary pieniężnej. Wskazać należy jednak, że powołane przez organ decyzje były wydawane na skutek odwołań wnoszonych od decyzji organu I instancji dotyczących różnych okresów rzekomego zajmowania przez K P pasa drogowego. Nie wskazywano w nich ponadto jakiego kiosku dotyczyła dana sprawa administracyjna. Nie dokonując szerszej analizy w tym zakresie SKO stwierdziło , że organ ten prezentuje generalnie stanowisko co do istnienia umowy dzierżawy kiosku od 2002 r. Zdaniem Sądu tezy SKO w tym zakresie są zbyt arbitralne i podjęte zostały bez szerszego i wyczerpującego zbadania stanu faktycznego sprawy.

Z kolei analizując uzasadnienie organu I instancji Sąd stwierdził, że nie sposób odnieść się w ogóle do kwestii zajmowania pasa drogowego przez kiosk użytkowany przez K P, albowiem na wypisie z mapy nie zaznaczono w żaden sposób przebiegu drogi i pasa drogowego. Kwestie te nie podlegają ocenie również na podstawie zgromadzonych w sprawie fotografii. Z tego względu zdaniem Sądu organ I instancji nie wykazał skutecznie, że sporny kiosk był posadowiony w obszarze pasa drogowego, a ustalenia w tym zakresie są niezbędne dla przyjęcia tezy o możliwości obciążenia uczestnika postępowania karą pieniężną za wieloletnie zajęcie pasa drogowego bez odpowiedniego zezwolenia, umowy itd.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny w ocenie Sądu dokonać wyczerpujących ustaleń faktycznych w sprawie. Przede wszystkim należy ustalić w sposób jednoznaczny, czy sporny kiosk leży na obszarze pasa drogowego, gdyż dopiero taka okoliczność uzasadniałaby dokonywanie dalszych czynności w sprawie dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za ewentualne nielegalne zajmowanie pasa drogowego. Następnie organy winny stwierdzić kategorycznie, którego z dwóch kiosków nabytych przez uczestnika postępowania dotyczyła umowa dzierżawy nr [...] zawarta w dniu 06.02.2002 r. W przypadku stwierdzenia, że umowa ta dotyczyła spornego kiosku ( a nie drugiego kiosku ostatecznie zlikwidowanego) organy winny dokonać wnikliwej i rzetelnej oceny prawnej tej umowy i jej skutków. Zbadać należy, czy na skutek oświadczenia Wiceprezydenta Miasta K z dnia 5 czerwca 2003 r. proponującego rozwiązanie umowy dzierżawy nr [...] z dniem 30 czerwca 2003 r., ewentualnie wypowiadającego tą umowę z okresem 3 miesięcy (czyli z końcem września), doszło do skutecznego rozwiązania tej umowy, co uzasadniałoby tezy o bezumownym korzystaniu z gruntu za okres od października 2003 r.

Dopiero wnikliwe ustalenia organów we wskazanym powyżej zakresie pozwolą zdaniem Sądu na dokonanie rzetelnej oceny istnienia ewentualnych podstaw faktycznych i prawnych do nałożenia na uczestnika postępowania przedmiotowej kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez podstawy prawnej (zezwolenia, umowy itd.).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd stwierdził wydanie decyzji obu instancji z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł o ich uchyleniu.

O wykonalności decyzji postanowiono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.