IV SA/Wa 210/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez B.P. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. (nr [...]) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] maja 2013r. (znak: [...]) o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na terenie działki o nr ew. [...] w obrębie [...], gm. K.

Postanowienie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] września 2010r. do RDOŚ w G. wpłynął wniosek Wójta Gminy K. w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. RDOŚ w G. poinformował Wójta o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 w trybie art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej OOŚ) – Dz. U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.). Wobec tego organ prowadzący postępowanie uzgodnieniowe zawiesił postępowanie do czasu zakończenia procedury określającej konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2013r. wydanym na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku RDOŚ w G. dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku letniskowego na terenie działki nr [...] w obrębie [...], gm. K. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie uzgodnieniowe podjął zawieszone postępowanie i wydał w dniu [...] maja 2013r. postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Wskutek zażalenia wniesionego przez inwestora GDOŚ zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy odmowę uzgodnienia, przy czym wskazał omyłkowo inną datę wydania postanowienia przez RDOŚ w G. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012r, poz. 647 ze zm.), zgodnie z którym decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do innych niż park narodowy obszarów objętych ochroną wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Teren inwestycyjny znajduje się w obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty M. i obszaru specjalnej ochrony ptaków B., a także w otulinie [...] Parku Krajobrazowego.

W kwestii zgodności projektu decyzji z przepisami dotyczącymi obszaru Natura 2000 to – zdaniem organu – kwestia ta została rozstrzygnięta w postanowieniu RDOŚ w G. z dnia [...] maja 2013r. wydanym w trybie art. 98 ust. 1 ustawy OOŚ. Wobec stwierdzenia w tym postanowieniu, że realizacja przedsięwzięcia może znacząco wpływać negatywnie na obszar Natura 2000 RDOŚ był zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Organ uzgodnieniowy – orzekając na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest związany oceną dokonaną w trakcie uzgadniania warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000.

W kwestii natomiast zgodności planowanej inwestycji z przepisami regulującymi funkcjonowanie [...] Parku Krajobrazowego, to organ I instancji nie przeanalizował w pełni przepisów dotyczących tej formy ochrony przyrody. Nie mniej jednak rozstrzygnięcie tej kwestii z uwagi na negatywną ocenę projektu pod kątem jej wpływu na obszar Natura 2000 nie jest niezbędne. Organ odwoławczy zatem odstąpił od badania projektu pod względem wpływu na funkcjonowanie [...] Parku Krajobrazowego.

Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B.P. wnosząc o uchylenie obydwu postanowień wydanych w sprawie.

W uzasadnieniu skargi strona podkreśla, że obydwa postępowania prowadził RDOŚ, czyli ten sam organ, co oznacza, że nie było możliwe zawieszenie postępowania w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy, gdyż art. 97 K.p.a wymaga uzależnienia od rozstrzygnięcia innego organu, nie zaś tego samego. Ponadto podkreślono, że postanowienie RDOŚ, na które powołano się w postanowieniu wydanym w dniu [...] maja 2013r. nie podlega odrębnemu zaskarżeniu, a decyzja o warunkach zabudowy, którą będzie kontrolowało SKO będzie badana przez ten organ głównie pod względem procedur administracyjnych, nie zaś prawidłowej oceny oddziaływania domku letniskowego na środowisko.

Skarżący podkreśla, że RDOŚ uzgodnił pozytywnie warunki zabudowy dla powstałych bez pozwolenia domków, natomiast jemu odmawia uzgodnienia, co prowadzi do nierównego traktowania właścicieli działek położonych na analizowanym obszarze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Z przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest uprawniony do badania jego legalności w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi.

Kontrolując zaskarżone postanowienie sąd doszedł do wniosku, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zasadnicza kwestia w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organ ochrony przyrody prowadzący postępowanie uzgodnieniowe w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym był związany rozstrzygnięciem, wydanym przez tenże sam organ, kończącym postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i wobec tego wydanie postanowienia uzgodnieniowego mogło ograniczyć się do przywołania osnowy postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

Aby odpowiedzieć na powyższe zagadnienie konieczne jest przeanalizowanie przepisów ustawy o planowaniu, jak również ustawy OOŚ. W art. 3 ust. 1 ustawy OOŚ zawarte zostały definicje niektórych pojęć, co oznacza, że ich użycie w dalszej części ustawy należy interpretować zgodnie z tymi definicjami. Wskazane w art. 3 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy oceny oddziaływania, wyróżniają ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, rozumianą jako ograniczoną do badania oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, rozumianą jako ocenę oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmującą w szczególności:

a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień,

c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Na gruncie zatem OOŚ wyróżniono przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia inne niż mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli:

1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony;

2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 96 ust. 1 - co znalazło odzwierciedlenie w brzmieniu art. 59 OOŚ.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż planowane przedsięwzięcie nie należy do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest lub może być wymagane. Jednakże oceny wymagało, czy jako niezwiązane bezpośrednio z ochroną obszaru Natura 2000, ani nie wynikające z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, jego integralność oraz spójność sieci obszarów Natura 2000. Został zatem stwierdzony postanowieniem z dnia [...] listopada 2010r., wydanym na podstawie art. 97 ust. 1 OOŚ, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.

Z art. 61 ust. 4 ustawy OOŚ wynika, iż ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, o której mowa w art. 62 ust. 2 OOŚ, przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 OOŚ, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 97 ust. 1 OOŚ. Ocena wpływu na obszar Natura 2000 przeprowadzana jest w takim przypadku w toku postępowania o wydanie decyzji wskazanych w art. 96 ust. 1 ustawy OOŚ. Takimi zaś decyzjami jest m. in. decyzja o warunkach zabudowy (art. 96 ust. 2 pkt 1 OOŚ w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 OOŚ).

Zgodnie z art. 96 ust. 1 i 3 ustawy, zainicjowanie postępowania przewidzianego w art. 97 ustawy następuje w przypadku gdy organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, rozważy przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Jeżeli organ ten uzna, że przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentacji wskazanej w art. 96 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 97 ust. 1, 3 i 4 ustawy po otrzymaniu tych dokumentów, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i nakłada obowiązek przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i określa zakres tego raportu, przy czym zakres raportu powinien być ograniczony do określenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W oparciu o zgromadzone materiały organ wydaje postanowienie o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 bądź odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. W rozpatrywanej sprawie RDOŚ wydał postanowienie z dnia [...] maja 2013r. o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia i prawidłowo pouczył strony o braku możliwości wniesienia zażalenia. Przepis art. 98 ust. 8 OOŚ bowiem wyraźnie wyklucza zaskarżalność postanowień wydanych na podstawie art. 98 ust. 1 OOŚ, czyli postanowień w sprawie uzgodnienia warunków. Te zaś postanowienia zgodnie z systematyką ust. 2 i 3 art. 98 OOŚ dzielą się na postanowienia o uzgodnieniu warunków oraz o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Oznacza to, że weryfikacja tych rozstrzygnięć może zostać dokonana w decyzji kończącej postępowanie główne tj. jednej z decyzji wskazanej w art. 96 ust. 1 ustawy OOŚ – w niniejszym wypadku decyzji o warunkach zabudowy.

Nie mniej jednak przede wszystkim należy podnieść, że postępowanie prowadzone w oparciu o ustawę OOŚ w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 jest odrębnym postępowaniem uzgodnieniowym prowadzonym w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do postępowania uzgodnieniowego prowadzonego z kolei na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu.

Również zakres związania wzajemnie tymi rozstrzygnięciami jest odrębnie normowany. Z normy art. 100 OOŚ wynika, że postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1, czyli w niniejszym wypadku organ wydający decyzję o warunkach zabudowy tj. Wójta Gminy K.. Z przepisów natomiast nie wynika, aby postanowieniem wydanym na podstawie art. 98 ust. 3 OOŚ był związany inny organ prowadzący postępowanie uzgodnieniowe. Nie oznacza to jednak, że organ uzgadniający – zwłaszcza, że w tym wypadku jest to ten sam organ – ma nie brać pod uwagę wydanego w innym trybie i na innej podstawie prawnej rozstrzygnięcia odnoszącego się do tego samego przedmiotu ochrony. Nie mniej jednak z żadnej regulacji nie wynika, że w niniejszym postępowaniu uzgodnieniowym RDOŚ był związany swoim rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu prowadzonym w oparciu o ustawę OOŚ i nie był władny poczynić własnych ustaleń. NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2013r. (sygn. akt II OSK 1941/11) wypowiedział się, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań ochrony przyrody dokonuje we własnym zakresie oceny oddziaływania na środowisko, a raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzany jest w ramach decyzji środowiskowej i nie stanowi on elementu postępowania uzgodnieniowego dla decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie co prawda raport nie został sporządzony w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie mniej jednak w jednym z postępowań stanowiących ocenę oddziaływania na środowisko. Cel tych postępowań jest w zasadzie ten sam, przy czym różnicą przedmiotową jest w przypadku oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 ograniczenie badania oddziaływania przedsięwzięcia do tegoż obszaru. Raport natomiast niezależnie w jakim postępowaniu jest sporządzany stanowi cenne i zasadnicze źródło wiedzy odnośnie oddziaływania inwestycji na środowisko. Oznacza to, że organ w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może korzystać z niego posiłkowo, jak również z wszelkich zgromadzonych w tamtym postępowaniu dowodów, nie mniej jednak ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie i dokonania własnych ustaleń oraz samodzielnej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Taki sposób rozumowania znajduje także uzasadnienie w świetle zasad zaskarżania postanowień wydawanych na podstawie art. 98 ust. 1 OOŚ oraz postanowień uzgodnieniowych w trybie ustawy o planowaniu. Jak już podniesiono postanowienie sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 wiąże organ wydający decyzję kończącą postępowanie główne tj. decyzję o warunkach zabudowy. Zatem dopiero w odwołaniu złożonym od tej decyzji możliwe będzie kwestionowanie ustaleń oraz wniosków zawartych w postanowieniu o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Organem odwoławczym, który rozpatruje ten środek zaskarżenia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Tymczasem postanowienie o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy może zostać zaskarżone przez inwestora, co wynika z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu. Oczywistym jest, że inwestor będzie zainteresowany w zaskarżeniu jedynie postanowienia niekorzystnego. Tym samym kwestia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 będzie badana jeszcze przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowach oraz przez wyspecjalizowane organy obydwu instancji. Taka dwutorowość postępowania uzgodnieniowego nie powinna doprowadzić do powstania komplikacji na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zawsze bowiem organ wydający decyzję o warunkach zabudowy będzie związany postanowieniem wydanym na podstawie art. 98 ust. 1 OOŚ, ale możliwa weryfikacja wniosków wynikających z tego postanowienia na etapie postępowania odwoławczego od decyzji o warunkach zabudowy przez inny organ administracji publicznej tj. samorządowe kolegium odwoławcze oraz w oparciu o stanowisko zaprezentowane samodzielnie na potrzeby tego postępowania nie tylko przez RDOŚ, lecz także GDOŚ w postanowieniu wydanym na zasadzie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu - pozwoli na pełniejsze i wszechstronniejsze rozpatrzenie sprawy.

Mając zatem na uwadze powyższe Sąd doszedł do wniosku, że organy dopuściły się naruszenia art. 7 , 77 § 1, 80 i 107§ 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. i 135 P.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Pkt II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 P.p.s.a.