II SAB/Kr 26/14

Uzasadnienie

B.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w sprawie [.....] . W skardze zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi B.M. opisał przebieg postępowania administracyjnego. Dnia 22 października 2011 r. skarżący złożył pismo w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w W. zatytułowane " odwołanie od decyzji ", które po wyjaśnieniach z dnia 4 lutego 2012 r. zostało zakwalifikowane, jako wniosek o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zakończonego decyzją ostateczną PINB z dnia 1 września 2011 r., znak [.....] . Wnioskodawca żądał doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowoli budowlanej na działce, [.....] jakiej dopuścili się inwestorzy Z.M., i W.M. przez wznowienie postępowania naprawczego z jego udziałem w przedmiotowej sprawie. Wskutek nienależycie przeprowadzonego postępowania naprawczego przez PINB, z rażącym naruszeniem prawa budowlanego (pominięcie budowli, dopuszczenie do użytkowania studni z której woda zalewa budynek wnioskodawcy) zabudowa działki wnioskodawcy nr [.....] znajdująca się poniżej działki [.....] została dotknięta skutkami samowoli budowlanej.

Postanowieniem nr [.....] z dnia 21 marca 2012 r. PINB odmówił wznowienia postępowania. Organ odwoławczy postanowieniem nr [.....] z dnia 18 września 2012 r. uchylił to postanowienie.

Dnia 6 listopada 2013 r. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. skarżący złożył do [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - dalej MWINB zażalenie na bezczynność PINB w sprawie. MWINB postanowieniem nr [.....] z dnia 10 grudnia 2013 r. nie wyznaczył PINB w W. dodatkowego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy, co jednak nie pozbawia prawa złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zdaniem skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. uporczywie uchyla się od przeprowadzenia postępowania, dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza że od 22 października 2011 r. tj. od dnia złożenia podania do dnia wniesienia skargi wniosek nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a.

Za uzasadnione w związku z tym należy uznać zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wniósł o jej oddalenie i opisał przebieg postępowania.

Ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. znak: [.....] z dnia 1 września 2011 r. zatwierdzono projekt budowlany zamienny i udzielono Z.M. i W.M. pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót związanych z budową budynku letniskowego (kategoria obiektu III), zlokalizowanego na działce nr [.....] w miejscowości T.

B.M. w dniu 7 lutego 2012 r. złożył na dzienniku podawczym Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. wniosek o wznowienie tego postępowania. Wniosek przekazany został do organu I instancji za pismem MWINB w K. z dnia 13 lutego 2012 r.

Postanowieniem nr [.....] z dnia 21 marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją [.....] z dnia 1 września 2011 r.

Wskutek rozpatrzenia zażalenia B.M. [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [.....] z dnia 18 września 2012 r. uchylił skarżone postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po zwrocie akt przedmiotowej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. mając na uwadze zalecenia i wnioski WINB, postanowieniem z dnia 12 listopada 2013 r. w trybie art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków określonych w pozwoleniu na budowę przy budowie budynku letniskowego (kategoria obiektu III), zlokalizowanego na działce nr [.....] w miejscowości T. , zakończone decyzją nr [.....] z dnia 1 września 2011 r.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 3 lutego 2014 r. znak [.....] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. znak: [.....] z dnia 1 września 2011 r.

Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wniósł o oddalenie skargi na bezczynność wniesionej w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) . Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a.".

Bezczynność objęta skargą wniesioną w niniejszej sprawie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, bowiem dotyczy nie rozstrzygnięcia w terminach przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego sprawy wznowienia postępowania i nie zakończenia tego postępowania decyzją administracyjną.

Na wstępie ocenić należy dopuszczalność skargi.

Stosownie do art. 52 ust. 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W takim przypadku środkiem zaskarżenia, który przysługuje przed wniesieniem skargi do sądu jest zażalenie na bezczynność organu administracji, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Jak podnosi się w orzecznictwie warunek wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi jest spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu do którego wniesiono środek prawny przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Powołany przepis skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże, bowiem jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ (postanowienie NSA z dnia 21 sierpnia 2012 r., sygn. II GSK 1253/12 (LEX nr 1405216).

W niniejszej sprawie B.M. dwukrotnie składał zażalenia na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. - pismami z dnia 5 września 2013 r. i 6 listopada 2013 r. Wobec powyższego należało uznać, że wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, a tym samym jego skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przyjmuje się, że wydanie aktu lub podjęcie czynności po wniesieniu skargi na bezczynność, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd administracyjny powoduje konieczność umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania akt (podjęcia czynności), jako bezprzedmiotowego. Na takim stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2008 r., sygn. II FSK 880/07 (LEX nr 477373) stwierdzając:, "Jeżeli w chwili rozpoczęcia rozprawy organ nie pozostawał w stanie bezczynności, to sąd pierwszej instancji nie może uwzględnić skargi i zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu, zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a. W takiej sytuacji istnieją podstawy do umorzenia postępowania sądowego, jako bezprzedmiotowego". Orzeczenie to zapadło jednak na tle poprzedniego brzmienia art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którym uwzględnienie skargi na bezczynność następowało poprzez zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Obecnie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje oprócz zobowiązania organu do wydania aktu (podjęcia czynności) także obowiązek orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.). Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się szczegółowo w postanowieniu z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2626/12 (LEX nr 1247155) stwierdzając: "Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.". Wielokrotnie potwierdzono to stanowisko, na przykład w postanowieniu z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2733/12 (LEX nr 1325610), z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. I OSK 1771/13 (LEX nr 1430369) czy też z dnia 21 marca 2013 r., sygn. I OSK 481/13 (LEX nr 1299301).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że rozpoznając skargę B.M. Sąd musiał ocenić, czy w dacie wniesienia skargi stan bezczynności istniał, a jeżeli tak to czy ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

Jak wskazał T. Woś ("Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r. str. 86) z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu.

Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Powyższe terminy niewątpliwie zostały w niniejszej sprawie przekroczone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. W dniu 21 marca 2012 r. organ ten wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Po rozpoznaniu zażalenia na to postanowienie [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 18 września 2012 r. uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tym miejscu trzeba podkreślić, że po wydaniu tego ostatniego postanowienia organ II instancji zwrócił akta sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. dopiero rok później tj. 26 września 2013 r. Ustalenie to wynika z prezentaty PINB umieszczonej na tzw. piśmie przewodnim o zwrocie akt, noszącym datę 20 września 2013 r. (k. 19 akt administracyjnych). Ponadto w postanowieniu z dnia 25 września 2013 r., załatwiającym zażalenie B.M. na bezczynność organu I instancji [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że akta sprawy zwrócono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. "pismem z dnia 20 września 2013 r.". Zdaniem Sądu o ewentualnej bezczynności Powiatowego Inspektora można mówić dopiero od daty otrzymania akt wraz z postanowieniem MWINB uchylającym postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

Organ I instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w dniu 12 listopada 2013 r., a następnie nie podejmował żadnych czynności aż do 7 stycznia 2014 r., kiedy to przesłał stronom postępowania zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów, zgodnie z art. 10 k.p.a. W dniu 9 stycznia 2014 r. wpłynęła do organu skarga B.M. , a w dniu 21 stycznia 2014 r. skarżący zapoznał się z aktami i wniósł o wyznaczenie 7-dniowego terminu w celu ustosunkowania się do materiałów zawartych w aktach Następnie w dniu 30 stycznia 2014 r. wpłynęło do PINB pismo wysłane przez skarżącego 25 stycznia 2014 r. z oceną materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie sprawy zapadło 3 lutego 2014 r., kiedy to PINB wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 1 września 2011 r., znak [.....] .

W ocenie Sądu do dnia wydania powyższej decyzji miał miejsce stan bezczynności. Od momentu przekazania akt organowi I instancji przez MWINB do dnia wydania postanowienia o wznowieniu postępowania minęło prawie 7 tygodni, podczas których organ nadzoru budowlanego nie podejmował żadnych czynności. Konieczność wydania postanowienia o wznowieniu postępowania wynikała natomiast wprost z postanowienia MWINB. Również po wydaniu postanowienia PINB nie prowadził postępowania dowodowego, nie podejmował żadnych czynności wyjaśniających ani żadnych innych czynności przez kolejne 8 tygodni. Niewątpliwie był to stan bezczynności organu administracji publicznej. Zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy można było ekspediować jednocześnie z postanowieniem o wznowieniu postępowania.

Innych przypadków bezczynności nie stwierdzono. Organ wydawał orzeczenia rytmicznie, a w nich merytorycznie rozpoznawał sprawę. Te akty ( w większości niekorzystne dla skarżącego) mogły być przez niego kwestionowane w środkach odwoławczych.

Rozpoznaniu podlegały w międzyczasie wnioski skarżącego o wyłączenie PINB w W. , wyłączenie pracownika T.R. , wyznaczenie pracownika. Rozpoznanie tych wniosków incydentalnych sprawiło, że akta sprawy długi czas znajdowały się w gestii MWINB w K. a nie organu I instancji, co nie było bez znaczenia dla szybkości postępowania.

Ponieważ jednak stwierdzona bezczynność ustała po wniesieniu skargi, Sąd nie mógł uwzględnić skargi i zobowiązać organu do wydania decyzji administracyjnej. Decyzja taka została wydana w dniu 3 lutego 2014 r., a zatem postępowanie w tym zakresie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt II wyroku.

Zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Sąd dokonał oceny, czy opisana wyżej bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność wzięto pod uwagę fakt, że przekroczenie terminów, o których mowa w art. 35 k.p.a. było stosunkowo niewielkie, a dodatkowo częściowo przypadało na okres świąteczno - noworoczny. Z tego względu Sąd w pkt I wyroku uznał, że w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa.

O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty obejmującej wpis od skargi.