II SA/Łd 1256/13

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie parterowego budynku mieszkalnego.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647), powoływanej dalej jako u.p.z.p., ustalił na wniosek M. B. i A. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o jedną kondygnację nadziemną, wraz z niezbędną przebudową, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A 13, na działce nr 244/1 w obrębie [...].

Odwołanie od tej decyzji złożył B. L., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 32, w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez całkowite pominiecie pełnomocnika strony w toku postępowania, nie informowanie go o czynnościach procesowych, jak również uniemożliwienie mu skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., co stanowi kwalifikowaną wadę prawną przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

- art. 10 § 1, w związku z art. 81 k.p.a., poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz co do zgłoszonych żądań, przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

- art. 81 k.p.a., poprzez uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, w sytuacji gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego;

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w treści zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oprał oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Odwołujący zwrócił uwagę, że organ ponownie rozpatrując sprawę po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzedniej decyzji Prezydenta Miasta Ł., pominął pełnomocnika i doręczył decyzję bezpośrednio stronie. Podkreślił, że udzielone przez niego pełnomocnictwo, złożone do akt sprawy, przed wydaniem uchylonej decyzji, nadal jest ważne i powinno wywołać określone skutki procesowe. Dodał, że nie był informowany ani o czynnościach podejmowanych w trakcie postępowania, ani o planowanym wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, a jako strona postępowania powinien mieć możliwość zapoznania się z poprawioną analizą urbanistyczną, która jest przecież najistotniejszym dokumentem w sprawie. W tej sytuacji trudno mu jest merytorycznie odnieść się do treści zaskarżonej decyzji, w tym do zmienionej analizy urbanistycznej, stanowiącej podstawę ustaleń faktycznych organu. W konkluzji wskazał, że skoro kwestionowana decyzja została wydana bez informowania strony o toczącym się postępowaniu i możliwości zapoznania się materiałem dowodowym sprawy, wszelka polemika z ustaleniami organu jest niemożliwa, a wydana decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną i jako taka powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), powoływanej jako k.p.a. oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].

Kolegium podkreśliło, że przedmiotem inwestycji jest nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego o jedną kondygnację, zatem nie uległy zmianie, w stosunku do dotychczasowych, takie parametry jak: linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i szerokość elewacji frontowej. Dodano, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył wokół działki na której planowana jest inwestycja obszar analizowany w wielkości 50 m, mając na uwadze, iż trzykrotność frontu terenu inwestycji wynosi 36 m., na mapie w skali 1:500. Na podstawie przeprowadzonej analizy architektoniczno–urbanistycznej ustalono wysokość planowanego budynku maksymalnie 5 m, przy II kondygnacjach nadziemnych. Wysokość zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, przy czym wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 3,5 m. do 8,5 m., jej średnia wielkość wynosi natomiast 5,17 m. Geometrię dachu ustalono jako dach dwuspadowy, o kącie nachylenia połaci dachowej od 30° do 45° i wysokości kalenicy do 9 m, równoległej lub prostopadłej do ul. A. Takie ustalenie geometrii dachu odpowiada bowiem geometrii dachów z obszaru analizowanego. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji (mieszkaniowej jednorodzinnej), zachowuje cechy istniejącej w tym obszarze zabudowy, a co za tym idzie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, wynikający art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia także pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1, mianowicie: warunek dostępu do drogi publicznej (ul. A), wystarczającego uzbrojenia terenu, braku wymagania uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, a także zgodności z przepisami odrębnymi. To z kolei stanowi podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z wnioskiem inwestora. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że dopiero w przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, organ architektoniczno–budowlany oceni możliwość realizacji konkretnej inwestycji, w zakresie zgodności z przepisami prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych. Na tym bowiem etapie organy są obowiązane orzekać, co do dopuszczalności realizacji konkretnej inwestycji w określonej odległości od granicy sąsiedniej działki, czy do badania dostępności światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych. Nadto wyjaśniono, że organ pierwszej instancji prawidłowo powiadomił wszystkie strony postępowania zarówno o jego wszczęciu jak i zakończeniu, a także o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i ewentualnego wypowiedzenia się co do tego materiału. I. L. i B. L. takie zawiadomienie otrzymali w dniu 21 lutego 2012 r., po czym zapoznali się z projektem decyzji dla przedmiotowej inwestycji, do którego wnieśli uwagi pismem z dnia 2 marca 2012 r. (data wpływu do organu). Zawiadomienie o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z dotychczas zgromadzonym materiałem dowodowym otrzymali zaś w dniu 10 lipca 2013 r., jednak nie skorzystali z możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Dalej wskazano, ze wbrew zarzutom odwołania, nie doszło do pominięcia w postępowaniu pełnomocnika B. L., bo jak bowiem wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa z dnia 10 listopada 2011 r., B. L. upoważnił adwokata T. S. do złożenia odwołania od decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Zatem zakres tego pełnomocnictwa został wyczerpany poprzez zaskarżenie w/w decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W tej sytuacji prawidłowo w ponownie prowadzonym postępowaniu, po uchyleniu przez organ odwoławczy w/w decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ kierował wydane w toku postępowania pisma i rozstrzygnięcia, bezpośrednio do strony. Tym samym zarzuty o pominięciu pełnomocnika strony i naruszeniu zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, uznać należy za bezzasadne.

Skargi na tą decyzję złożyli I. L. (wpisana do rep. II SA/Łd 1257/13) i B.L. (wpisana do rep. II SA/Łd 1256/13).

B. L. podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 61 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy wnioskowana inwestycja nie odpowiada warunkom i wymaganiom ochrony i kształtu ładu przestrzennego, zwłaszcza w zakresie jej gabarytów i wysokości. Odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego, iż organ pierwszej instancji nie miał obowiązku informowania pełnomocnika strony o czynnościach postępowania, bowiem złożone do akt pełnomocnictwo zostało sformułowane tak, że skarżący upoważnia jedynie do wniesienia odwołania od pierwotnej decyzji z [...] skarżący wyjaśnił, że dopiero organ odwoławczy wezwał pełnomocnika strony do złożenia pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego w sprawie, wskutek czego w dniu [...], tj. 2 dni przed wydaniem zaskarżonej decyzji, z ostrożności procesowej złożono do akt nowe pełnomocnictwo, wraz z oświadczeniem skarżącego, który wyjaśnił, że udzielając pierwotnego pełnomocnictwa wyraził wolę bycia reprezentowanym w toku całego postępowania dotyczącego przedmiotowej inwestycji. Dodano, że istotą przedmiotowej sprawy jest wydana po raz kolejny decyzja tożsama przedmiotowo i podmiotowo z decyzją wydaną w [...], zaś postępowanie, które toczyło się po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie jest nowym postępowaniem. Wskazano, że wbrew stanowisku Kolegium organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, albowiem w aktach sprawy brak jest zarówno końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej uprawnieniu do zapoznania się z aktami, przy czym pełnomocnik strony został pominięty i na tym etapie postępowania. Skarżący podniósł, iż planowana inwestycja jest niezgodna z cechami zabudowy w obszarze analizowanym, ze względu na ustalone parametry, dotyczące jej "gabarytów i wysokości". Dodał, że jego działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w taki sposób, że wyklucza możliwość ustalenia takich warunków zabudowy, o jakich mowa w zaskarżonych decyzjach, bo pozbawia dopływu światła słonecznego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zlokalizowanych na sąsiedniej nieruchomości (stosownie do treści § 13 ust. 1 rozporządzenia).

I. L. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 40 § 1, art. 42 § 1, art. 127 § 1 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie jej w toku postępowania i tym samym pozbawienie uprawnienia do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazała, że kwestionowana decyzja narusza jej prawa, jako właścicielki sąsiedniej posesji, położonej przy ulicy A 15/17. Jakakolwiek realizacja budowy, czy to polegająca na nadbudowie, czy przebudowie spornego budynku nie jest możliwa bez naruszenia jej prawa własności. Korespondencja w sprawie warunków zabudowy kierowana była pod niewłaściwy adres, dopiero prawomocna decyzja o warunkach zabudowy dotarła na adres prawidłowy, przez co pozbawiono skarżącą prawa do złożenia odwołania.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o ich oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów I. L. organ stwierdził, iż istotnie w toku postępowania w przedmiotowej sprawie organy obu instancji kierowały sporządzone pisma i wydane rozstrzygnięcia, posługując się różnymi adresami skarżącej. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 29 września 2011 r. skierowano na adres skarżącej i jej męża, figurujący w wypisie z ewidencji gruntów dla działki nr 243/1, której są właścicielami tj. ul. B 3 m.5 w Ł. Pierwszą decyzję w sprawie warunków zabudowy wydaną przez organ pierwszej instancji w dniu [...] wysłano zarówno I. L. jak i B. L. na adres Ł., ul. A 15/17, co wynikało z faktu, iż wymienieni składając w toku postępowania (pismem dnia 21 października 2011 r.) zarzuty do wniosku inwestorów, wskazywali taki właśnie adres zamieszkania. Po uchyleniu owej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ ponownie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Zawiadomienie z dnia 14 lutego 2012 r. zostało skierowane do Państwa L. na adres Ł., ul. A 15/17. Po zakończeniu postępowania, a przed wydaniem decyzji, organ pierwszej instancji działając w trybie art. 10 § 1 k.p.a., pismem z dnia 25 czerwca 2013 r. zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie, informując jednocześnie o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co tego materiału. To zawiadomienie skierowano do Państwa L. na adres Ł. ul. B 3 m. 6, a zatem nie na adres, na który kierowano już wcześniejsze przesyłki, a do tego z błędnie wskazanym numerem mieszkania (6 zamiast 5). Jednakże, jak wynika z załączonych do akt sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru, pod tym adresem B. L. odebrał te zawiadomienia w dniu 10 lipca 2013r., składając własnoręczny podpis na potwierdzeniu odbioru zawiadomienia, zarówno swoim jak i żony I. L.. Na adres Ł. ul. B 3 m. 6 organ pierwszej instancji skierował również decyzję z dnia [...]. I tak jak poprzednio, mimo błędnie podanego nr mieszkania, przesyłkę pod tym adresem odebrał B. L., tym razem jedynie w imieniu własnym. W konsekwencji, nieuzasadniony jest zarzut I. L. o pozbawieniu jej udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. bowiem B. L. odbierał pod adresem Ł. ul. B 3 m. 6 przesyłki kierowane do obojga małżonków. Na ten adres doręczono mu też skutecznie decyzję z dnia [...], od której złożył odwołanie. Dodano, że adres Ł. ul. B 3 m. 5 figuruje w wypisie z ewidencji gruntów dla działki skarżącej jako adres obojga małżonków L. Pod tym adresem też, na co wskazuje sama skarżąca zamieszkuje jej mąż (mimo podawania przez niego adresu Ł., ul. A 15/17), co utrudnia w jednoznaczne ustalenie danych adresowych stron. W ocenie organu, trudno uznać zatem, że skarżąca nie mogła zapoznać się z treścią decyzji organu pierwszej instancji, co w konsekwencji uniemożliwiło jej wniesienie od niej odwołania.

Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2014 r. Sąd zarządził połączenie sprawy II SA/Łd 1257/13 ze sprawą II SA/Łd 1256/13 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, stosownie do regulacji art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej jako p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Działając w granicach przewidzianych powyższymi unormowaniami Sąd stwierdził, iż organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły zasadę prawną czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowi kwalifikowaną wadę procesową, dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. A sytuacja ta obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego.

Decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy nie została doręczona stronie postępowania. Przesyłka dla I. L. została skierowana na niewłaściwy adres i wróciła do organu z adnotacją "adresat nie zamieszkuje". Organ nie podjął próby ponownego przesłania decyzji na prawidłowy adres, lecz po złożeniu odwołania przez B. L. skierował sprawę do rozpoznania organowi drugiej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło pominięcia strony przez organ pierwszej instancji i wydało decyzję, którą doręczyło I. L. Fakt niedoręczenia decyzji pierwszej instancji pociągnął dla strony negatywne skutki, bowiem pozbawił ją możliwości złożenia odwołania.

Pominięcie strony w konkretnych czynnościach procesowych, jeszcze tak istotnych jak doręczenie decyzji, które pociągnęło za sobą niemożność złożenia odwołania, naruszyło prawo strony do udziału w postępowaniu i obrony swoich praw, dając podstawę do wznowienia postępowania. Stwierdzenie zaistnienia przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w toku sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji uzasadnia jej uchylenie, bez względu, czy skutki stwierdzonego naruszenia miały lub choćby nawet mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie uzależnia bowiem możliwości uchylenia decyzji od istnienia związku między naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania a treścią wydanej decyzji. Funkcją przywołanego przepisu jest bowiem ochrona obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, stwierdzenie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) nie wymaga wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tak jak jest to wymagane przy innym naruszeniu przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.) – (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2013 r., I SA/Sz 1014/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnione więc okazały się zarzuty skargi I. L. pominięcia jej w toku postępowania i tym samym pozbawienia uprawnienia do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji.

Nie są zaś trafne zarzuty podniesione w skardze B. L., a dotyczące pominięcia pełnomocnika strony w toku postepowania i nieinformowania go o czynnościach procesowych, w tym możliwości skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. Organ prawidłowo ocenił, iż pełnomocnictwo złożone w postępowaniu administracyjnym miało ograniczony zakres, wynikający z jego treści, który obejmował "odwołanie od decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy". O udzieleniu pełnomocnictwa i jego zakresie decyduje w postępowaniu administracyjnym wola mocodawcy. Z akt sprawy wynika, że strona skorzystała z profesjonalnej ochrony w zakresie wynikającym z udzielonego przez nią umocowania. Organ bowiem przyjął i rozpatrzył odwołanie strony złożone przez pełnomocnika. Nie miał zaś podstaw, by dalsze postępowanie prowadzić z udziałem pełnomocnika, a więc doręczać mu zawiadomienia, czy decyzje. Nie miał tez podstaw, by dopytywać strony, czy w toku kolejnych czynności chce być reprezentowana przez pełnomocnika. Z dokumentu pełnomocnictwa wynika, iż strona ograniczyła jego zakres do określonej w nim czynności. Dopiero, kiedy w imieniu strony, pełnomocnik złożył odwołanie od kolejnej decyzji pierwszoinstancyjnej, organ prawidłowo zażądał złożenia pełnomocnictwa. Potwierdzenie przez stronę czynności dokonanej przez pełnomocnika nie powodowało, iż wcześniejsze działania organu naruszają prawo, bo pozbawiają stronę profesjonalnej reprezentacji. Dopiero od momentu złożenia pełnomocnictwa do akt sprawy konkretyzują się uprawnienia i obowiązku procesowe pełnomocnika w określonym postępowaniu. Sąd nie stwierdził też, by samodzielne działanie strony doprowadziło do ograniczenia jej praw procesowych na którymkolwiek z etapów postepowania.

Sąd odstąpił od materialnoprawnej kontroli zaskarżonego aktu, z uwagi na wyżej podniesione uchybienie procesowe skutkujące koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obu instancji. Ocena legalności decyzji w zakresie naruszenia prawa materialnego uzależniona jest bowiem od poprawności postępowania poprzedzającego jej wydanie.

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią powyższą ocenę i wskazania sądu, przeprowadzając postepowanie z poszanowanie prawa strony do udziału w sprawie.

Mając powyższe na względzie, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b oraz 152 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postanowił stosownie do przepisu art. 200 p.p.s.a.

B.A.