VII SA/Wa 2463/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku [...]sp. z o.o. w [...]o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...]lutego 2013 r., [...]stwierdzającą naruszenie przez ww. przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia w związku z opóźnieniem lotu nr [...]na trasie [...] ([...]) - [...] ([...]) o godz. [...]z dnia [...]lipca 2011 r. poprzez zaniechanie obowiązku wypłaty na rzecz M. P. 400 Euro odszkodowania, ustalającą 14 dniowy termin usunięcia nieprawidłowości i nakładającą 1000 zł kary pieniężnej za naruszenie art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzenia wobec M. P. – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej naruszenia art. 7 ust. 1 lit. b w zw. z art. 6 ust. 1 rozporządzenia, ustalenia terminu usunięcia naruszenia i kary administracyjnej w wysokości 1000 zł za naruszenie ww. przepisów rozporządzenia i w tym zakresie stwierdził brak naruszenia przepisów rozporządzenia.

Organ wskazał, że pasażerka odbyła podróż rejsem opóźnionym o 8 godzin 35 minut. Przyczyną opóźnienia było uszkodzenie systemu hydraulicznego.

Powołując się na art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91 (Dz. U. UE L 46 z 17 lutego 2004 r.), wyroki Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawach połączonych C - 402/07 i C - 432/07 [...]i inni oraz z dnia 22 grudnia 2008r. w sprawie C 549/07 [...]-[...], a także zdanie 2 Motywu 14 oraz motyw 15 preambuły ww. rozporządzenia, organ zakwalifikował przedmiotową usterkę jako nieoczekiwaną wadę mającą wpływ na bezpieczeństwo lotu.

Zdaniem organu nie doszło do zaniedbań w obsłudze technicznej samolotu i utrzymania jego zdolności do lotu. Samoloty przewoźnika są obsługiwane zgodnie z programem obsługi samolotów, zatwierdzonym przez Krajową Władzę Lotniczą (Urząd Lotnictwa Cywilnego), który jest wymogiem [...], Sekcja [...], część [...],[...] Program Obsługi Samolotów. Ze względu na charakter usterki nie miał tutaj zastosowania [...] ([...]). Organ zauważył, że usterka, mimo jej dużego ciężaru gatunkowego, została usunięta sprawnie i w tym zakresie przywołał treść opinii Departamentu Techniki Lotniczej Urzędu Lotnictwa Cywilnego nr [...], zgodnie z którą usuwanie usterek technicznych w samolocie jest przedsięwzięciem trudnym, gdyż należy w pierwszej kolejności ustalić przyczynę niesprawności (tutaj nie ma idealnej recepty), a następnie zgromadzić środki (narzędzia i materiały) na wykonanie czynności naprawczych. Dlatego na usuwanie usterek nie ma norm czasowych - zdarza się, że można usunąć usterkę w ciągu godziny, a w innym przypadku w ciągu kilku dni. Prezes Urzędu po analizie dokumentacji dostarczonej przez przewoźnika zakwalifikował przedmiotową usterkę jako zdarzenie nadzwyczajne.

W związku z powyższym organ uznał, że przewoźnik lotniczy wykazał, że do opóźnienia rejsu doszło w wyniku nadzwyczajnych okoliczności, więc przewoźnik lotniczy nie jest obowiązany do wypłacenia odszkodowania oraz skoro nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia art. 7 rozporządzenia, to nie ma podstaw do utrzymania kary administracyjnej za to naruszenie.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M. P. i dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 205 b ust. 1 pkt 2 i art. 209 b ust. 1 pkt 1 w związku z punktem 1.5 załącznika nr 2 do ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze oraz art. 7 ust. 1 lit. a w zw. z art. 6 rozporządzenia (WE ) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r., poprzez ich błędną interpretację oraz błędną interpretację art. 5 ust. 3 rozporządzenia.

Za nadzwyczajną okoliczność nie można bowiem uznać usterki technicznej samolotu, która wynika z jego normalnej eksploatacji tak w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie C-549/07 [...][...]-[...]przeciwko [...]-[...][...][...][...]oraz z dnia 19 listopada 2009r. w sprawach połączonych C-402/07 i C-432/07 [...]i inni.

Skarżąca zwróciła uwagę, że dokumentacja przedstawiona przez przewoźnika nie wskazuje na źródło usterki, tylko że usterka dotyczyła instalacji hydraulicznej i powstała niespodziewanie, co nie przesądza jednak, że była spowodowana nadzwyczajnymi okolicznościami, o których mowa w art. 5 ust. 1 lit. c rozporządzenia oraz że nie mieści się w zakresie prowadzonej działalności przewoźnika lotniczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga podlegała uwzględnieniu.

Poddaną kontroli Sądu decyzją Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (ULC) uchylił decyzję wydaną w pierwszej instancji – jak wskazał - w części dotyczącej naruszenia art. 7 ust. 1 lit. b w zw. z art. 6 ust. 1 rozporządzenia, ustalenia terminu usunięcia naruszenia i kary administracyjnej naruszenie ww. przepisów rozporządzenia i w tym zakresie stwierdził brak naruszenia przepisów rozporządzenia.

Prezes ULC po analizie dokumentacji złożonej przez przewoźnika oraz opinii Departamentu Techniki Lotniczej Urzędu Lotnictwa Cywilnego zmienił stanowisko przedstawione w decyzji wydanej w pierwszej instancji i zakwalifikował usterkę systemu hydraulicznego samolotu spółki [...], jako zdarzenie nadzwyczajne, o którym mowa w art. 5 ust. 3 cyt. rozporządzenia.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły regulacje zawarte w rozporządzeniu (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91 (Dz. U. UE L 46 z dnia 17 lutego 2004 r.),

Kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem odpowiedź na pytanie, czy uszkodzenie sytemu hydraulicznego samolotu spółki [...]stanowiło zdarzenie nadzwyczajne, zwalniające przewoźnika lotniczego od obowiązku wypłaty odszkodowania za opóźnienie lotu, wymienione w art. 5 ust. 3 cyt rozporządzenia. W przepisie tym prawodawca unijny odstąpił bowiem od obowiązku wypłaty przez przewoźnika lotniczego rekompensaty przewidzianej w art. 7 tego rozporządzenia, jeżeli może on dowieść, że odwołanie lotu spowodowane było nadzwyczajnymi okolicznościami, których nie można było uniknąć, pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków.

W pkt 15 preambuły cyt. rozporządzenia wskazuje się, że za nadzwyczajne okoliczności powinno się uważać sytuację, gdy decyzja kierownictwa lotów w stosunku do danego samolotu spowodowała danego dnia powstanie dużego opóźnienia, przełożenie lotu na następny dzień albo odwołanie jednego lub więcej lotów tego samolotu pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków przez zainteresowanego przewoźnika, by uniknąć tych opóźnień lub odwołań lotów.

Zastosowanie w danej sprawie art. 5 ust. 3 cyt. rozporządzenia wymaga zatem dokonania oceny, czy środki faktyczne i prawne jakimi dysponuje przewoźnik lotniczy, pozwalały na skuteczne zapobieżenie wystąpieniu stwierdzonych nieprawidłowości. Jeżeli przewoźnik podejmował czynności w celu usunięcia przeszkody i były to działania mieszczące się w zakresie jego faktycznych i prawnych możliwości, to należy je traktować jako środki racjonalne. Natomiast w przypadku, gdy przyczyna opóźnienia lotu ma charakter zewnętrzny, to jest nie wynika z normalnego sposobu funkcjonowania przewoźnika oraz nie mieści się w zakresie działań racjonalnych, których przewoźnik nie mógł usunąć, to zachodzą przesłanki wymienione w art. 5 ust. 3 ww. rozporządzenia. Pojęcie "nadzwyczajne okoliczności" jest wprawdzie pojęciem nieostrym, ocennym, niemniej w słownictwie potocznym powszechnie rozumiane jest jako pojęcie dotyczące okoliczności wykraczających ponad przeciętność w danych stosunkach. Na gruncie przewozów lotniczych oznacza ono zatem zdarzenie, które nie dotyczy normalnej działalności wykonywanej przez przewoźnika lotniczego i nie poddaje się jego skutecznej kontroli, ze względu na swój charakter lub źródło. Jako nadzwyczajne okoliczności mogą być traktowane tylko takie okoliczności, które nie znajdują się pod kontrolą przewoźnika lotniczego, bez względu na ich charakter i wagę.

Należy mieć również na uwadze, że w pkt 14 preambuły omawianego rozporządzenia nr 261/2004 - na który powołał się organ w decyzji pierwszoinstancyjnej - prawodawca unijny wskazuje, że zobowiązania przewoźników lotniczych powinny być ograniczone lub ich odpowiedzialność wyłączona, jeżeli zdarzenie jest spowodowane nadzwyczajnymi okolicznościami, których nie można było uniknąć pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków. Okoliczności te mogą zaistnieć w szczególności, w przypadku destabilizacji politycznej, warunków meteorologicznych uniemożliwiających dany lot, zagrożenia bezpieczeństwa, nieoczekiwanych wad mogących wpłynąć na bezpieczeństwo lotu oraz strajków mających wpływ na działalność przewoźnika. Prawodawca unijny przesądza zatem w przytoczonym przepisie, że w każdej sytuacji obejmującej wymienione w nim okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, zobowiązania przewoźników lotniczych powinny być ograniczone lub odpowiedzialność wyłączona i nie wymagają one odrębnego badania.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, w którym zaznacza się konsekwentnie, że problem techniczny statku powietrznego można zaliczyć do okoliczności nadzwyczajnych tylko wówczas, gdy dotyczy zdarzenia, które nie wpisuje się w ramy normalnego wykonywania działalności danego przewoźnika lotniczego i nie pozwala na skuteczne nad nim panowanie, ze względu na jego charakter lub źródło. Innymi słowy ujawnienie wady elementu wyposażenia samolotu nie może zostać zakwalifikowane jako nadzwyczajna okoliczność z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 261/2004, jeżeli leży w ramach normalnego wykonywania działalności przewoźnika lotniczego, jaką jest eksploatacja statków powietrznych (zob. wyroki Europejskiego Trybunału sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie C - 548/07 [...][...]; z dnia 19 listopada 2009r. w sprawach połączonych C - 402/07 i [...],[...]–[...] SA C - 432/07).

W tezach wyroku z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie C - 548/07 Trybunał stwierdził m.in., że przewoźnicy powietrzni są stale narażeni - w ramach prowadzonej działalności - na rozmaite problemy techniczne, co jest nieuchronnie związane z eksploatacją tych maszyn. Rozwiązanie problemu technicznego będącego wynikiem braku przeglądu maszyny musi więc zostać uznane za immanentny element normalnego wykonywania działalności przewoźnika lotniczego. Dodał przy tym, że częstotliwość występowania problemów technicznych u przewoźnika lotniczego sama w sobie nie stanowi czynnika przesądzającego o istnieniu lub braku "nadzwyczajnych okoliczności" w rozumieniu art. 5 ust. 3 cyt. rozporządzenia. Okoliczność, iż przewoźnik lotniczy przestrzegał minimalnych wymogów w zakresie przeglądów statku powietrznego, nie może sama w sobie wystarczyć dla wykazania, że przewoźnik podjął "wszelkie racjonalne środki" w rozumieniu ww. przepisu.

W świetle powyższej argumentacji i powołanego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości nie można było podzielić stanowiska Prezesa ULC przedstawionego w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu, stwierdzony w niniejszej sprawie problem techniczny w systemie hydraulicznym samolotu [...]sp. z o.o. mieści się w zakresie normalnej, bieżącej działalności wykonywanej przez przewoźnika lotniczego, zobowiązanego w każdym przypadku do zapewnienia bezpieczeństwa korzystających z jego usług pasażerów poprzez sprawdzenie zdatności technicznej samolotu. Do przeciętnych czynności starannie działającego przewoźnika lotniczego, przestrzegającego minimalnych wymogów, należy bowiem – niezależnie od przeglądów przeprowadzanych w ramach programu obsługi samolotów zatwierdzonego przez Urząd Lotnictwa Cywilnego – bieżące wykonanie przeglądu sprawności urządzeń samolotu przed każdym startem, a w szczególności tych, które mają decydujące znaczenie dla bezpieczeństwa lotu.

Wbrew twierdzeniu organu, za okoliczności nadzwyczajne, wymienione w art. 5 ust. 3 cyt. rozporządzenia nie można było uznać okoliczności wskazanych w opinii Departamentu Techniki Lotniczej Urzędu Lotnictwa Cywilnego nr [...], skoro - jak wykazano wyżej - bez znaczenia dla ustalenia istnienia przesłanek wymienionych w omawianym przepisie pozostawały poruszane w opinii kwestie dotyczące trudności związanych z usuwaniem usterek samolotu, brakiem norm czasowych przewidzianych na ich usuwanie, jak i wykonywaniem obsługi samolotów tego przewoźnika w ramach programu obsługi samolotów, zatwierdzonego przez Krajową Władzę Lotniczą (Urząd Lotnictwa Cywilnego), stosownie do wymogu [...], Sekcja [...], część [...],[...]Program Obsługi Samolotów.

Przedstawiona argumentacja – w ocenie Sądu - znajduje potwierdzenie również w przepisach rozporządzenia Komisji (WE) nr 2042/2003 z dnia 20 listopada 2003 r. w sprawie nieprzerwanej zdatności do lotu statków powietrznych oraz wyrobów lotniczych, części i wyposażenia, a także w sprawie zezwoleń udzielanych instytucjom i personelowi zaangażowanym w takie zadania ([...]). Zgodnie z art. 2 lit d tego rozporządzenia –"nieprzerwana zdatność do lotu" oznacza wszelkie procesy zapewniające, że w dowolnej chwili okresu eksploatacji statek powietrzny spełnia obowiązujące wymagania w zakresie zdatności do lotu i znajduje się w stanie zapewniającym bezpieczną eksploatację. Z art. 3.1 wynika, że nieprzerwana zdatność do lotu statków powietrznych i ich podzespołów zapewniana jest zgodnie z przepisami Załącznika I. W Załączniku I (Część [...]) - [...]Sekcja [...] (WYMAGANIA TECHNICZNE), Podsekcja [...] (NIEPRZERWANA ZDATNOŚĆ DO LOTU) - [...]pt. zadania zapewniania nieprzerwanej zdatności do lotu wskazuje się, że nieprzerwana zdatność do lotu statku powietrznego i zdatność do użytku wyposażenia eksploatacyjnego, jak i awaryjnego, zapewniania jest między innymi poprzez: pkt 1. wykonanie kontroli przed startem; pkt 2. naprawę, zgodnie z urzędowo uznaną normą, każdej usterki i uszkodzenia mających wpływ na bezpieczeństwo użytkowania, przy uwzględnieniu, w odniesieniu do wszystkich dużych statków lub statków powietrznych eksploatowanych w lotniczych przewozach handlowych, wykazu minimalnego wyposażenia oraz, gdzie stosowne dla danego typu statku powietrznego, wykazu odstępstw od określonego zestawu wyposażenia – a więc niezależnie od wymienionego w pkt 3 wykonania całości obsługi technicznej zgodnie z zatwierdzonym programem obsługi statku powietrznego na podstawie pkt [...].

W konsekwencji, przyjęcie stanowiska przeciwnego prowadziłoby do nieuzasadnionej liberalizacji art. 5 ust 3 cyt. rozporządzenia, wbrew intencji prawodawcy unijnego. Pasażerowie są uzależnieni od sprawności i rzetelności przewoźnika lotniczego w przypadku wystąpienia niekorzystnej sytuacji. Przewoźnik stanowi silniejszą stronę umowy o przewóz i jego obowiązki należy oceniać bardziej restrykcyjnie. Słusznie zatem wywiedziono w skardze, że pojęcie nadzwyczajnych okoliczności nie należy utożsamiać z okolicznością nagłą, niespodziewaną.

Na koniec Sąd zauważa, że organ uchylił zaskarżoną decyzję – jak stwierdził - w części, podczas gdy orzekł o całości nałożonych w decyzji z dnia [...]lutego 2013 r. obowiązków, skoro rozstrzygnął zarówno odnośnie naruszenia art. 7 ust. 1 lit. b w zw. z art. 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia, ustalenia terminu usunięcia tego naruszenia, jak i zastosowanej kary administracyjnej i w tym zakresie stwierdził brak naruszenia ww. przepisów rozporządzenia.

Wobec braku podstaw uzasadniających zastosowanie wyłączeń, o których mowa w art. 5 ust. 3 w zw. z pkt 14 preambuły rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, organ błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarga okazała się zatem uzasadniona.

Rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania odwoławczego z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w punktach 1 i 2 sentencji.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.