II SA/Wr 48/14

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania A. sp. z o.o. z siedzibą w O., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. z dnia [...] r. nr [...], którą odmówiono A. sp. z o.o. ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na wytwarzaniu energii elektrycznej i ciepła o mocy elektrycznej zainstalowanej 500 kW poprzez proces zgazowania biomasy.

Na uzasadnienie swojej decyzji kolegium podało, że organ I instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie tym, że występuje niezgodność projektowanego zamierzenia z ustaleniami obowiązującego na terenie zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto organ I instancji powołał się na odmowę uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji inwestycji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. (postanowienie z dnia [...] r. nr [...]).

Od decyzji burmistrza odwołała się A. spółka z o.o. z siedzibą w O., zastępowana przez pełnomocnika A. F.. Strona zarzuciła organowi pierwszej instancji "wydanie decyzji opartej na przepisach prawnych prawa miejscowego niezgodnych z ustawą, czym rażąco naruszono art. 6,7,8 k.p.a. jak również § 136 zasady techniki prawodawczej, art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz art. 71 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska". Spółka wskazała również na "dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszystkich mieszkańców O. w charakterze stron, czym rażąco naruszono art. 28 k.p.a.".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. rozpatrując złożone odwołanie stwierdziło, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwanej dalej ustawą), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcia te szczegółowo opisuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem).

W ramach projektowanej inwestycji przewiduje się realizację przedsięwzięcia polegającego na wytwarzaniu energii elektrycznej i ciepła o mocy elektrycznej zainstalowanej 500 kW poprzez proces zgazowania biomasy, co - stosownie do § 3 ust. 1 pkt 45 i 80 rozporządzenia - każe ją kwalifikować do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zaskarżoną do kolegium decyzją organ pierwszej instancji odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wnioskowanej inwestycji, wskazując m.in. na niezgodność jej lokalizacji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium stwierdziło, że teren objęty wnioskiem inwestora położony jest w jednostce strukturalnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O. (Dz.Urz.Woj.Doln. Nr [...]), oznaczonej symbolem U\P/2 (tereny usług oraz tereny produkcyjne), ZP/29 (tereny zieleni urządzonej) oraz KDL. Co przy tym najistotniejsze, w myśl § 10 ust. 5 powołanej uchwały, zabrania się lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego oraz wymagających wielokrotnej (ponad 4 kursy w ciągu doby) obsługi transportowej i ciężkiego (ponad 3,5 tony) transportu dostawczego. Przepisy miejscowego planu wykluczają zatem, na całym terenie objętym ich ustaleniami, możliwość lokalizacji przedsięwzięć, o których mowa w § 10 ust. 5 tej uchwały.

W ocenie kolegium wnioskowana inwestycja jest właśnie takim przedsięwzięciem. Już tylko bowiem z samego faktu, iż wypełnia ona dyspozycję § 3 ust. 1 pkt 45 i 80 rozporządzenia, wynika, że jest ona przedsięwzięciem "zaliczonym zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska". Rozporządzenie zawiera bowiem katalog przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, kwalifikując je jednocześnie do inwestycji, których realizacja musi być poprzedzona uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postępowanie zmierzające do wydania takiej decyzji nie jest celem samym w sobie, ale ma służyć ocenie ewentualnych następstw dla środowiska wynikających z realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Sam fakt wymagalności takiej decyzji stanowi o możliwym istotnym negatywnym oddziaływaniu inwestycji na środowisko, które musi być poddane uprzedniej analizie organów ochrony środowiska.

Ponadto kolegium dodało, że wnioskowane zamierzenie, jak wynika z treści przedłożonego przez inwestora Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, będzie również wymagało obsługi przez ciężki (ponad 3,5 tony) transport dostawczy, co w świetle przepisów miejscowego planu jest niedopuszczalne. Biomasa dostarczana do instalacji przewożona bowiem będzie jednym kursem na poziomie średniej wielkości partii wynoszącej 10-20 Mg. Jednostkowy transport węgla drzewnego obejmie 5 Mg, natomiast drewno do suszarni dostarczane będzie pojazdami o rożnej ładowności w zależności od wielkości partii drewna (wg założeń transport drewna będzie odbywał się partiami po 13 Mg lub 26 Mg). W taki sam sposób zorganizowany będzie wywóz drewna suchego. Łącznie w ciągu roku obsługa planowanego przedsięwzięcia wymagałaby zatem około 2-3 pojazdów na dobę. Jednocześnie, w przypadku chęci zmniejszenia jednostkowego ładunku i transportowania go pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony, częstotliwość transportu znacznie przekroczyłaby wartość dopuszczoną przepisami miejscowego planu (4 kursy na dobę).

Zdaniem kolegium, w świetle wyżej powiedzianego nie ulega wątpliwości, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego na terenie zainwestowania miejscowego planu. W takim przypadku, przepis art. 80 ust. 2 ustawy obliguje właściwy organ do wydania decyzji odmownej. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem w świetle powołanego przepisu kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., II OSK 829/11). Tym samym kolegium nie miało żadnych podstaw faktycznych i prawnych do podważenia prawidłowości zaskarżonej decyzji i zobligowane było utrzymać ją w mocy.

Na ocenę legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia nie mógł wpłynąć - podnoszony przez odwołującą się - zarzut wadliwej odmowy uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia, dokonanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W.. Nawet bowiem gdyby przyjąć - jak chciałaby tego strona - że organ uzgadniający nie posiada kompetencji do oceny zgodności lokalizacji analizowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu, to i tak pozostaje to bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 marca 2011 r., II SA/Łd 1441/10, tak też wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 września 2010 r., II SA/Lu 335/10). Wadliwie dokonane uzgodnienie, czy nawet jego brak nie uniemożliwia, w przypadku stwierdzenia przez organ prowadzący postępowanie główne sprzeczności lokalizacji inwestycji z zapisami miejscowego planu, wydania decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Prawidłowość postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. pozostaje więc bez wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Jeśli natomiast chodzi o podniesioną w odwołaniu kwestię niezgodności przepisów miejscowego planu z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) i ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232), kolegium zaznaczyło, że zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta stanowi pochodną konstytucyjnej zasady legalizmu, czyli działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Zasada praworządności oznacza zgodność działań organów administracji publicznej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami Konstytucji, ustaw i rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego. Wszelkie czynności organów administracji publicznej, w tym wydawane akty administracyjne (decyzje i postanowienia) muszą mieć zatem swoją podstawę w przepisach prawa. Co przy tym warte podkreślenia, żaden przepis prawa nie upoważnia organów administracyjnych orzekających w postępowaniu inicjowanym wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, do oceny legalności podejmowanych przez organy stanowiące gmin uchwał, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie zarówno organ pierwszej instancji, jak i kolegium, zobligowane są wyłącznie do stosowania przepisów powszechnie obowiązujących (również aktów prawa miejscowego), a nie oceny ich legalności.

Odnosząc się natomiast do argumentu dotyczącego "dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszystkich mieszkańców O. w charakterze stron", kolegium stwierdziło, że istotnie organ pierwszej instancji w początkowym etapie postępowania uznał, iż w niniejszej sprawie stron postępowania jest mniej niż 20. O podejmowanych czynnościach w sprawie były one informowane w zwykłym trybie doręczeń (indywidualnie). Dopiero w piśmie z dnia 18 kwietnia 2013 r. organ poinformował dotychczasowe strony, że uznaje za słuszne, aby "mieszkańcy miejscowości O. na tym etapie postępowania stali się stroną". Nie wyjaśnił przy tym motywów zaprezentowanego stanowiska.

Niewątpliwie tak szeroko określony obszar oddziaływania przedsięwzięcia może budzić wątpliwości co do swojej zasadności, niemniej jednak nie sposób uznać, aby kwestia ta mogła przesądzić o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. W szczególności podkreślić należy, że samo stwierdzenie przez organ pierwszej instancji, że w jego ocenie wszystkim mieszkańcom O. legitymacja strony w przedmiotowym postępowaniu przysługuje, nie czyni z nich stron tego postępowania. Legitymacji strony nie przyznaje bowiem organ administracyjny, ale tworzy go obiektywny stan faktyczny i prawny statuujący interes prawny (obowiązek) indywidualnego podmiotu. Nie można również podzielić stanowiska odwołującej się, aby zaskarżoną decyzję do wszystkich mieszkańców O. skierowano, bowiem stosując tryb doręczeń, o którym mowa w art. 49 Kpa, nie oznacza się w obwieszczanym rozstrzygnięciu stron (z imienia i nazwiska lub nazwy). Ewentualny interes prawny tych podmiotów byłby weryfikowany w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przed kolegium, ale dopiero w przypadku zaskarżenia przez te podmioty decyzji wydanej w pierwszej instancji.

Warto w tym miejscu również podkreślić, że inwestorowi zaskarżoną decyzję doręczono w sposób przewidziany w art. 42 Kpa (w trybie zwykłym). Nawet więc gdyby przyjąć, że poprzez nieuzasadnione rozszerzenie katalogu stron zastosowano błędny sposób doręczenia decyzji to i tak ewentualny zarzut naruszenia czynnego udziału strony w postępowaniu (poprzez błędne doręczenie rozstrzygnięcia), mogłyby formułować wyłącznie podmioty, którym zaskarżonej decyzji nie doręczono indywidualnie. Ale nawet wtedy koniecznym byłoby wykazanie, że naruszenie art. 10 Kpa mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Strona powinna zatem wskazać okoliczności powodujące, że niedochowanie wymogu określonego w powołanym przepisie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez podnoszenie zastrzeżeń co do kompletności materiału dowodowego czy wskazywanie wniosków dowodowych oraz na ich znaczenie w sprawie (wyrok NSA z dnia 2 września 2009 r., II OSK 1316/08, wyrok z dnia 23 października 2008 r., I OSK 1757/07, uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04 ONSAiWSA 2005/4/66). Ponieważ argument ten został podniesiony wyłącznie przez inwestora, a więc podmiot, któremu zaskarżoną decyzję doręczono w trybie zwykłym, opisane wyżej uchybienie nie może prowadzić do uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w O., wskazując, że zaskarża ją

w części uznania wszystkich mieszkańców gminy O. za strony postępowania.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji kolegium w zaskarżonej części jako wydanej z naruszeniem prawa oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Nadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów posiadanych przez skarżonego i ustalenie wpisu należnego od wniesionej skargi. Jednocześnie, wniesiono o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 28 w związku z art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez fakt przyznania wszystkim mieszkańcom O. przymiotu strony toczonego postępowania administracyjnego, co wpłynęło na wynik tej sprawy. Wskazano, że przepis art. 28 k.p.a. nadal jest przedmiotem sporów przedstawicieli doktryny postępowania administracyjnego, przedstawicieli tzw. subiektywnej i obiektywnej wersji pojęcia strony postępowania administracyjnego. Subiektywne (procesowe, formalne) ujmuje stronę w logiczny i przejrzysty zapewniający osobom możliwość zaspokojenia ich roszczenia prawnego. Intencją zwolenników tej doktryny jest, że strona jest pojęciem procesowym, a nie materialnym pojęciem prawa. Orzecznictwo sądowe opowiada się za doktryną zwolenników obiektywnej (materialnej) teorii strony (przywołano cytaty z wyroków: NSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93, z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199, z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83, niepubl., z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06).

Skarżąca uznała, że ustalenie interesu prawnego wymaga związku o charakterze materialnoprawnym miedzy normą prawa obowiązującą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Ustalenie tego faktu (wpływa na sytuację prawną podmiotu) wynika wprost z złączonej do raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko mapy, która w rozumieniu art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko posiada status materialnoprawny. Tym samym, art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. a komentowanego przepisu wyznacza wymóg wskazania zakresu oddziaływania na m.in. ludzi, opracowaniem graficznej mapy emisji, która obejmie działki, tym samym legitymując ich wlaścicieli stroną postępowania administracyjnego. Taki pogląd podzielił w wyroku z dnia 25 lutego 2008 r. WSA II SA/Op 578/07 wskazując jednoznacznie iż legitymacje strony maja podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia, co wynika z załączonej do raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko mapy.

Interes prawy powinien odnajdować potwierdzenie w okoliczności faktycznych uzasadniających stosowanie normy materialnej. Nadto, interes prawny winien uzasadniać okoliczności tylko które wystąpiły lub nadal trwają. Owo wystąpienie wynika tylko z załączonej do raportu mapy oddziaływania na środowisko - ma charakter teraźniejszy. Niewątpliwie, w tym świetle nie jest stroną postępowania administracyjnego ten, kto swój interes prawny uzasadnia okolicznościami, które według niego wystąpią dopiero w przyszłości.

Dlatego w przedmiotowej sprawie, burmistrz prewencyjnie przyznał przymiot strony procesowej wszystkim mieszkańcom O., niewątpliwie uchybiając materialnej doktrynie obiektywnej teorii strony. Jeszcze raz należy podkreślić, iż przepis szczególny komentowanej ustawy, stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i ma zastosowanie wyłącznie w sprawie ustalenia kręgu stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeszcze raz należy podkreślić, iż pojęcie interesu prawnego, wskazane w art 28 k.p.a. w bezpośrednim rozumieniu znaczy tyle co interes oparty na prawie albo chroniony przez prawo. Rozszerzając analizę interesu prawnego strony, o którym mowa w art 28 kp.a. może on wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego.

Dalej wskazano, że do dnia 11 kwietnia 2011 r. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidywały odrębnej normy prawnej uznania lub odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Przełom nastąpił nowelą o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rezultacie po art. 61 dodano art. 61a w brzmieniu: "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, postało wniesione przez osobę, nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.".

Po wprowadzeniu tego artykułu organ otrzymał kompetencje merytoryczne wstępnej oceny ustalenia, czy żądanie wnosi podmiot, który zgodnie z art 28 k.p.a posiada legitymację strony w konkretniej sprawie. Analizując skutki prawne uregulowania art 61a § 1 tejże ustawy, w tej sprawie, organ I instancji, winien wskazać przyczyny, dla których przyznał przymiot strony mieszkańcom gminy, poprzez powołanie np. na art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. a tejże ustawy jako materialnoprawnego prawa warunkującego nabycie przymiotu strony tego postępowania. Organ tutaj nie poczynił ustaleń w zakresie materialnoprawnego przymiotu strony, nadając jego status pozamerytorycznie. Wykładania przyczyn stanowiących podstawę odmowy wszczęcia postępowania zawartych klauzulą "innych uzasadnionych przyczyn" uznaje wyłącznie te okoliczności które wskazują na niedopuszczalność ze względu na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia tego postępowania w trybie administracyjnym.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium stwierdziło, że w uzasadnieniu swojej decyzji odnosiło się już do powtarzanej obecnie w skardze argumentacji.

Zdaniem kolegium szeroko określony w decyzji I instancji obszar oddziaływania przedsięwzięcia mógł budzić wątpliwości co do swojej zasadności, niemniej jednak nie sposób było uznać, aby kwestia ta mogła mieć wpływ na istotę sprawy i przesądzić o konieczności uchylenia decyzji I instancji. Samo stwierdzenie przez organ pierwszej instancji, że - w jego ocenie - wszystkim mieszkańcom O. legitymacja strony w postępowaniu przysługiwała, nie czyniło z nich stron tego postępowania.

Następnie w dniu 6 lutego 2014 r. do akt sprawy wpłynęło pismo skarżącej spółki, w którym stwierdzono, że spółka dokonując oceny treści odpowiedzi na skargę ustaliła, iż w kolegium powiadomiło o decyzji w trybie obwieszczenia (art. 49 k.p.a.) wszystkich mieszkańców gminy O., a potem w odpowiedzi na skargę ustaliło zamknięty krąg stron. Tym samym i w tym zakresie stanowczo stwierdzić należy, iż kolegium "asertorycznie istnienia ograniczonego katalogu stron, uznając implicytnie ten argument skargi skarżącego za trafny".

Skarżąca podkreśliła, iż przyznanie legitymacji procesowej mieszkańcom gminy stanowi rażące naruszenie prawa na wskutek pozostawania tej treści (czynności) w sprzeczności z przepisami prawa w sposób bezsporny, oczywisty nie rodzący dyskusji. Zauważono również, iż organy obu instancji skierowały swe decyzje do podmiotów niebędących stronami w sprawie i jest to poważna wada stanowiąca przesłankę stwierdzenia nieważności tych aktów - art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Dalej dodano, że paradygmat polskich sądów administracyjnych ukształtował stanowisko, w którym kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 p.u.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej- parafrazując: w całości lub w części art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - w razie stwierdzenia przez sąd administracyjny co najmniej naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Ponadto podniesiono, że skarżąca wniosła do Rady Gminy O. skargę o uchylenie § 10 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O., w którym zabrania się realizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego oraz wymagających wielokrotnej (ponad 4 kursy w ciągu doby) usługi transportowej i ciężkiego (ponad 3,5 tony) transportu dostawczego, uznając go za niezgodny z prawem. Bezskuteczność tej skargi skutkuje skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie miała uzasadnionych podstaw.

Omówienie motywów wyroku należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu poddał kontroli zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. i stwierdził, że decyzja ta odpowiada prawu, a zatem nie ma podstaw, aby ją uchylić.

W pierwszej kolejności sąd stwierdził, że wbrew centralnemu argumentowi podnoszonemu w skardze, nie zachodzą przesłanki, które dawałyby sądowi możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przepis art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), który stanowi, że nieważna jest decyzja skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie ma zastosowanie do decyzji, która będąc skierowana do osoby niebędącej stroną wpływa na jej sytuację prawną w sposób władczy (wprowadza nakaz, zakaz, stwierdza obowiązek itp.).

Tymczasem decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia w niniejszej sprawie w sposób jednoznaczny dotyczy interesów faktycznych i interesu prawnego skarżącej spółki. Jej wpływ na ewentualny interes prawny któregokolwiek mieszkańca O. podlegałby weryfikacji w toku ewentualnego postępowania odwoławczego, gdyby ktokolwiek inny – poza skarżącą spółką – wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Wtedy organ II instancji oceniałby, czy istotnie decyzja została skierowana do danej osoby jako strony postępowania. Zupełnie nietrafny jest wobec tego zarzut skarżącej, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą nieważności z powodu skierowania jej do osoby niebędącej stroną. Jeśli nawet uznać, że nie wszyscy mieszkańcy O. mieli interes prawny w zakończonym postępowaniu administracyjnym, to skierowanie do nich decyzji (w tym wypadku: w drodze obwieszczenia) nie oznacza, że owa decyzja jest nieważna.

Nie można bowiem stwierdzić, że samo uznanie wszystkich mieszkańców O. za strony postępowania przed burmistrzem stanowiło naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynikiem sprawy w tym wypadku jest odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia i w realiach niniejszej sprawy nawet błędne ustalenie kręgu stron postępowania (np. zbyt szerokiego) nie miało istotnego wpływu na wynik tej sprawy. Nie można bowiem pominąć, że jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca spółka, będąca inwestorem planowanego przedsięwzięcia, była jedynym podmiotem, który wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Odwołanie to zostało merytorycznie rozpatrzone przez organ II instancji. W tych okolicznościach ilość stron postępowania nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy – na co trafnie wskazano w decyzji kolegium.

Przytoczyć w tym kontekście należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r., w ocenie którego stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (sygn. akt OPS 16/98, opubl. ONSA 1999, nr 4, poz. 119). W przywołanej uchwale podkreślono, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a.

Natomiast stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu wykreowania przez organ gminy zbyt szerokiego kręgu stron postępowania byłoby możliwe wyłącznie gdyby owa decyzja władczo regulowała sferę praw i obowiązków osoby, która nie była stroną postępowania. W niniejszej sprawie nawet jeśli nie każdy z mieszkańców O. był w istocie stroną postępowania, to nie można uznać, że zaskarżona decyzja władczo na kogokolwiek z mieszkańców gminy oddziaływała. Zatem organ II instancji trafnie podniósł wątpliwości związane z prawidłowością ustalenia kręgu stron postępowania przez burmistrza, jednak zupełnie słusznie uznał, iż okoliczność ta nie mogła skutkować uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej.

Oceniając zaskarżoną decyzję należy również pamiętać, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W kontekście tej zasady słusznie kolegium skoncentrowało się na ocenie, czy burmistrz prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, ponieważ wynik sprawy (odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań) był w tym wypadku ewentualnie dalej idącym naruszeniem prawa niż błędne ustalenie kręgu stron postępowania.

Przechodząc do zbadania prawidłowości samego wyniku sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego. Ewentualne naruszenie prawa materialnego byłoby zaś podstawą uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co jednak w rozpoznawanej sprawie nie może mieć miejsca.

Zdaniem sądu nie budzi wątpliwości ustalenie organów, że planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 45 i 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.).

Wobec tego należy powiedzieć, że w myśl art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach biorąc pod uwagę: wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Wydanie decyzji – w myśl art. 80 ust. 2 ustawy – następuje po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących.

W ocenie sądu cytowany przepis art. 80 ust. 2 ustawy w zdaniu pierwszym zawiera normę, która wprowadza podstawowe kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec tego, jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych organy dokonały oceny planowanego zamierzenia i ustaliły, że teren objęty wnioskiem inwestora położony jest w jednostce strukturalnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O. (Dz.Urz.Woj.Doln. [...]), oznaczonej symbolem U\P/2 (tereny usług oraz tereny produkcyjne), ZP/29 (tereny zieleni urządzonej) oraz KDL. Co przy tym najistotniejsze, w myśl § 10 ust. 5 powołanej uchwały, zabrania się lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego oraz wymagających wielokrotnej (ponad 4 kursy w ciągu doby) obsługi transportowej i ciężkiego (ponad 3,5 tony) transportu dostawczego. Przepisy miejscowego planu wykluczają zatem, na całym terenie objętym ich ustaleniami, możliwość lokalizacji przedsięwzięć, o których mowa w § 10 ust. 5 tej uchwały.

Odnosząc brzmienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do planowanej inwestycji polegającej na wytwarzaniu energii elektrycznej i ciepła o mocy elektrycznej zainstalowanej 500 kW poprzez proces zgazowania biomasy organy trafnie przyjęły, że taka inwestycja jest niedopuszczalna w świetle § 10 ust. 5 cytowanej uchwały. Wobec tego należało odmówić inwestorowi ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego zamierzenia. Ustalenia obu organów w tym zakresie odpowiadały prawu, a zatem brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organów obu instancji nie ma wpływu – podniesiona przez spółkę w piśmie do sądu – ewentualnie postulowana zmiana uchwały Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] r., ponieważ na dzień wydawania zaskarżonej decyzji uchwała ta miała moc obowiązującą i była wiążąca dla kolegium jako źródło prawa powszechnie obowiązującego.

Reasumując, należy powiedzieć, że w świetle poczynionych przez sąd rozpoznający skargę rozważań i zgodnie z dokonaną przez sąd wykładnią przepisów prawa, zarzuty skarżącej wobec decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania okazały się niezasadne. Organy obu instancji w sposób właściwy ustaliły i oceniły okoliczności faktyczne sprawy, czym zadośćuczyniono zasadzie wyrażonej w art. 7 i art. 12 w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy sąd doszedł do przekonania, że nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżoną decyzję wydano w zgodzie z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia była okoliczność, że decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które powodowałyby potrzebę ponownego rozpatrywania sprawy przez organ gminny. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe również, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, a zatem – tak jak w niniejszej sprawie – organ II instancji doszedł do analogicznych ustaleń w sprawie. Zdaniem sądu zarówno ustalenia faktyczne, jak i proces stosowania prawa, których dokonały organu obu instancji były w niniejszej sprawie przeprowadzone prawidłowo. Nadto motywy swoich rozstrzygnięć organy zaprezentowały w uzasadnieniu decyzji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Z analizy zgromadzonych przez organy akt sprawy nie wynika również, aby w postępowaniu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy oraz w świetle poczynionych rozważań należało skargę oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.