II SO/Wa 15/14

Uzasadnienie

W dniu 9 grudnia 2013 r. M. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem [...] S. A. w [...] (obecnie [...]S.A. z/s w [...]), której przedmiotem uczyniła bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu jej wniosku z dnia 5 kwietnia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej.

Powyższa skarga została doręczona Spółce w dniu 12 grudnia 2013 r. (data pieczęci kancelarii [...] S. A.).

W dniu 18 lutego 2014 r. M. G. sformułowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie grzywny [...] S.A. z/s w [...] za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie.

W odpowiedzi na powyższe, [...] S.A. z/s w [...] wniosła o oddalenie tego wniosku i niewymierzanie grzywny. W uzasadnieniu wyjaśniła, że opóźnienie w przekazaniu skargi było niezawinione i niewielkie. Z uwagi na skomplikowaną strukturę podmiotu, obieg korespondencji zabiera sporo czasu. Wskazano, że komórką merytoryczną zajmującą się przedmiotową sprawą jest kancelaria w [...], natomiast skarga kierowana była do siedziby głównej w [...]. Opóźnienie należy wytłumaczyć zmianami organizacyjnymi Spółki, których widocznym przejawem jest zmiana jej firmy. [...] S.A. podkreśliła też, że nie jest organem ani podmiotem, do którego ma zastosowanie art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm). Spółka dodała ponadto, że opóźnienie w złożeniu skargi jest niezamierzone i niecelowe, ale przypadkowe i jednorazowe, jednak nie może być rozpatrywane w oderwaniu od przeświadczenia Spółki o tym, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Skarga M. G. wraz z aktami i odpowiedzią na skargę została złożona w Sądzie w dniu 13 marca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze

zm), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 powołanej ustawy).

W myśl zaś art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (tj. do 35 216,70 złotych – M.P. z 2013 r., poz. 89). Ratio legis komentowanej normy jest zabezpieczenie sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 328, 331).

Przewidziany w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązek terminowego przekazania Sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Chodzi tu przy tym o przekazanie wszystkich akt sprawy, koniecznych do jej rozpoznania, a więc kompletnych, uporządkowanych, ponumerowanych, opisanych, odpowiednio połączonych. Niepełne, choćby w niewielkiej części, niewykonanie dyspozycji wskazanego przepisu pozostaje naruszeniem obowiązku z niego wynikającego, uzasadniającym wymierzenie grzywny (por. W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 207; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, jw., s. 328). W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 powołanej ustawy uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu i wypełnienie dyspozycji art. 54 § 2 tej ustawy.

Nie ma przy tym na wskazanym – wstępnym – etapie znaczenia, czy podmiot, którego akt, czynność, bezczynność lub przewlekłość są skarżone, jest istotnie organem administracji, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym. Każdy bowiem podmiot, oznaczony w skardze jako organ administracji, za pomocą którego jest ona wnoszona, jest obowiązany do przekazania skargi właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2007 r. o sygn. akt II SO/Gd 5/07, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2009, nr 4, poz. 69 – oraz glosy do niego: P. Szkudlarka, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2010, nr 1, s. 79-80; oraz W. Sawczyna, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2009, nr 7-8, s. 546-548). Dopiero sąd administracyjny jest uprawniony do oceny, czy dany podmiot jest ciałem mogącym być stroną postępowania przed sądem administracyjnym, a więc, aby je przeprowadzić, musi posiadać wszystkie akta sprawy.

Grzywna, o której mowa we wskazanym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco – restrykcyjno – prewencyjny. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK 1024/06, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych", 2006, nr 6, poz. 156). Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz z wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Zaznaczenia wymaga zatem, że dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania przez organ skargi, wraz z aktami sprawy, sądowi administracyjnemu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. o sygn. akt I OZ 868/12, publ. LEX nr 1239526; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OZ 597/11, publ. LEX nr 896315). W tym wymiarze mieści się represyjność wskazanego środka prawnego, służąca także zapobieżeniu powtarzaniu się podobnych uchybień w przyszłości. W danej sprawie może być on przy tym wymierzany wielokrotnie, aż do ostatecznego, zupełnego, pełnego usunięcia przez organ stanu naruszenia dyspozycji art. 54 § 1 i 2 cytowanej ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OZ 418/12, publ. "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2012, nr 7-8, poz. 75). Godzi się wreszcie zauważyć, że instytucja wymierzenia grzywny, uregulowana w art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi, służy ochronie jednej z naczelnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego – wyrażonej w art. 7 tej ustawy – zasady szybkości postępowania przed sądem administracyjnym. Ponadto, służy zapewnieniu równości stron postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż organ nie powinien korzystać z tego, że dzięki dopuszczeniu się zwłoki ma więcej czasu na sporządzenie odpowiedzi na skargę.

Podkreślić trzeba, że fakt przekazania przez organ skargi, wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, w żadnym wypadku nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, toteż postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. o sygn. akt II GPS 3/09, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2010, nr 1, poz. 2; D. Onyśk, Problemy z dyscyplinującym wymierzaniem grzywny organowi przez sądy administracyjne, "Przegląd Prawa Publicznego" 2009, nr 10, s. 73-78). Nie zmienia on bowiem zaistniałego (lub nie) uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 tej ustawy. Zdarzenie to sąd bierze jednak pod uwagę miarkując wysokość grzywny (zob. W. Sawczyn, Środki..., s. 207).

Należy jednak zauważyć, że stosownie do treści art. 55 § 1 powołanej ustawy, "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (zob. T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 381). Dostrzec dodatkowo należy, że Sąd – rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość – może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym, a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej.

Z akt niniejszej sprawy oraz sprawy ze skargi M. G. na bezczynność [...] S.A. z/s w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2013 r. ( sygn. akt II SAB/Wa 186/14) wynika, że M. G. sformułowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem [...] S.A. z/s w [...] w dniu 6 grudnia 2013 r. Przedmiotowa skarga została doręczona Spółce w dniu 12 grudnia 2013 r. Stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), Spółka miała od tej daty 15 dni na przekazanie skargi, pełnych, skompletowanych, uporządkowanych akt oraz odpowiedzi na skargę. Toteż, termin do przesłania ich Sądowi upłynął w dniu 27 grudnia 2014 r. Spółka zaś skargę, odpowiedź na skargę oraz akta sprawy przekazała Sądowi dopiero w dniu 13 marca 2014 r. Oznacza to, że Spółka dopuściła się siedemdziesięciosześciodniowej zwłoki.

Powyższy fakt oznacza zaistnienie materialnoprawnej przesłanki do wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Sąd wymierzył ją w wysokości 1.500 zł (tysiąc pięćset) złotych. W ocenie Sądu, za takim wymiarem grzywny przemawia podana wyżej znaczna zwłoka Spółki oraz powody przedstawione w odpowiedzi na wniosek, jakie legły u podstaw omawianego uchybienia, które Sąd wziął pod uwagę. Jednakże problemy w wewnętrznym funkcjonowaniu organu – co do zasady - w żadnym wypadku nie uzasadniają odstąpienia od wymierzenia grzywny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2012 r. o sygn. akt I OZ 231/12, publ. LEX nr 1145164).

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, iż wniosek M. G. o wymierzenie [...] S.A. z siedzibą w [...] grzywny zasługuje na uwzględnienie. Ustalone tym samym w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy określaniu wysokości grzywny Sąd kierował się powyżej wskazanymi zasadami i okolicznościami.

Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 w związku z art. 64 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od [...] S.A. z/s w [...] na rzecz skarżącej M. G. kwotę 357 zł, w tym kwotę 100 zł, poniesioną tytułem wpisu od skargi, kwotę 240 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.