V SA/Wa 2610/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi A. K. z dnia ... października 2013 r. jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia ... września 2013 r. nr ..., utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia ... kwietnia 2013 r. nr ... wydaną w przedmiocie udzielenia ulgi w spłacie zobowiązań z tytułu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych.

Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia ... grudnia 2012 r. nr ... nałożył na A. K. karę pieniężną w wysokości ... zł. z tytułu naruszenia art. 13 k ust. 1 pkt 1 w zw z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 z późn. zm. Dz. U. z 2008 r. Nr 218 poz. 1391), poprzez nieuiszczenie opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, na których pobiera się opłatę elektroniczną.

Wnioskiem z dnia ... stycznia 2013 r. skarżący zwrócił się o umorzenie należności Skarbu Państwa z tytułu ww. kary pieniężnej. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż został wprowadzony w błąd informacją uzyskaną przez infolinię, dotyczącą systemu V., mianowicie, że samochody specjalne nie podlegają obowiązkowi uiszczania opłaty elektronicznej za wykonywany przejazd.

Wniosek ten – na wezwanie organu – skarżący uzupełnił o wyjaśnienia dotyczące jego możliwości płatniczych oraz okoliczności odnoszących się do ważnego interesu dłużnika. Skarżący wskazał m.in., że zarabia (uśredniając) miesięcznie ... zł netto, co nie stanowi nawet połowy jednej z kilkudziesięciu wymierzonych mu kar. Podniósł, iż jego sprawa nie jest jedyną tego typu sprawą w skali całego kraju, bowiem kwestia nakładania bardzo wysokich kar na podmioty inne (kierowców), niż zobowiązane ustawą do ponoszenia opłat elektronicznych (przewoźnicy), stała się przedmiotem stosownego wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżący zestawiając ważny interes dłużnika oraz interes publiczny z całokształtem okoliczności ustalonych w sprawie podkreślił, iż wymierzona kara administracyjna przewidziana w art. 13 k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, spełniła już swoje zadanie i winna być umorzona. Wskazał tutaj także, iż źródło ustalonej w powołanym przepisie kary stanowi funkcja prewencyjna, która w jego sprawie niewątpliwie została już zrealizowana.

Decyzją z dnia ... kwietnia 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił umorzenia należności z tytułu nałożonej kary. W ocenie organu I instancji skarżący nie wykazał aby w niniejszej sprawie zaistniały niezależne od strony nadzwyczajne przypadki (np. choroba, całkowita niezdolność do pracy, powódź) uniemożliwiające stronie realizację obowiązku uregulowania należności wobec Skarbu Państwa.

Pismem z dnia ... maja 2013 r. skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o umorzenie kary pieniężnej nałożonej na niego ww. decyzją. W uzasadnieniu pisma podkreślono, iż organ I instancji orzekając w tej, oraz w kilkudziesięciu innych decyzjach, każdorazowo zestawia sytuację finansową skarżącego z obowiązkiem zapłaty jedynie kwoty ... zł, pomijając całkowicie fakt nałożenia na skarżącego w oparciu o tą samą podstawę prawną grzywien w łącznej wysokości kilkuset tysięcy złotych. W ocenie wnioskodawcy, organ winien rozpatrzeć sprawę całościowo tj. dokonać oceny ważnego interesu dłużnika w oparciu o całokształt okoliczności obejmujących wszystkie toczące się z jego udziałem sprawy o umorzenie.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżoną decyzją z dnia ... września 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wydaną w I instancji.

W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, ponadto stwierdził, że po dokonaniu ponownej analizy stanu faktycznego ustalonego na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do umorzenia w części lub w całości wymierzonej kary. Podkreślono, iż strona wnioskująca nie przedstawiła (pomimo stosownego wezwania) żadnych nowych dokumentów potwierdzających aktualną sytuację majątkową skarżącego.

Odnosząc się do podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności organ wskazał, iż na dzień ... lipca 2013 r. w dotychczas wydanych przez GITD ... decyzjach nałożone zostały na stronę kary z tytułu naruszenia obowiązku opłaty elektronicznej w łącznej kwocie ... zł. Nadto toczy się wobec skarżącego kolejnych ... postępowań, które z tego samego tytułu zakończyć się mogą nałożeniem kar w łącznej wysokości ... zł. Pomimo takiego stanu rzeczy w ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do uwzględniania żądania strony skarżącej. Przede wszystkim organ zwrócił tutaj uwagę, iż sytuacja życiowa i majątkowa skarżącego nie wskazuje aby w sposób trwały nie posiadał on większych możliwości zarobkowych. Dostrzeżono przy tym, iż wysokość wymierzonej kary jest dotkliwą sankcją za nieprzestrzeganie przepisów prawa, jednakże okoliczność ta nie stanowi dostatecznej podstawy do uwzględnienia wniosku. Zdaniem organu za wnioskowanym umorzeniem nie przemawia również argument wielokrotnego ukarania z tytułu naruszenia obowiązku opłaty elektronicznej, bowiem byłoby to bezpodstawne premiowanie w stosunku do osób, które dopuściły się jednostkowych naruszeń.

Wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono zaistnienia elementów stanu faktycznego wchodzących w zakres hipotezy przepisu art. 56 ustawy o finansach publicznych. Okoliczności podniesione przez Skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia w całości lub w części kary.

Pismem z dnia ... października 2013 r. skarżący wniósł skargę na ww. rozstrzygnięcie organu II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia przepisów art. 56 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 56 ust. 3 ustawy o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego.

Odpowiadając na skargę organ administracyjny pismem z dnia ... listopada 2013 r. wniósł o jej oddalenie. W treści pisma organ odniósł się do zarzutów skargi wskazując na ich bezzasadność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem w zaskarżonej decyzji organ administracyjny dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia wskazać należy, iż przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z ... września 2013 r., nr ..., utrzymująca decyzję z ... kwietnia 2013 r. nr ... r., którą odmówiono skarżącemu umorzenia należności pieniężnej z tytułu nałożonej kary.

Nie ulega żadnej wątpliwości, że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 2013 r. poz. 260) – w brzmieniu obowiązującym w przedmiotowej sprawie, stanowi dochód budżetu państwa, o czym stanowi art. 39 ust. 3 b) tej ustawy. Należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być natomiast umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty (art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm., zwanej dalej: u.f.p.).

Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.f.p., właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60.

W myśl art. 56 ust. 1 u.f.p., należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości, jeżeli:

1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł;

2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie;

3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tych należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne;

4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji;

5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny.

Z mocy art. 57 u.f.p., na wniosek dłużnika:

1) należności mogą być umarzane w części,

2) mogą zostać odroczone terminy spłaty całości lub części należności,

3) płatność całości lub części należności może zostać rozłożona na raty - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa.

Z powyższych regulacji należy wyprowadzić wniosek, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności, odroczenia płatności lub rozłożenia na raty spłat uzależnione jest od wniosku dłużnika. Ustawa nie określa przy tym treści tego wniosku, nie ma jednak wątpliwości, że wniosek powinien być szczegółowo umotywowany, zwłaszcza że przesłanka zastosowania powyższych ulg ma charakter stricte ocenny.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż skarżący w podaniu z ... stycznia 2013 r. skierowanym do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o umorzenie nałożonej na niego kary pieniężnej, co uzasadniał początkowo wprowadzeniem go w błąd przez pracownika infolinii dotyczącej urządzeń V., a następnie swoją trudną sytuacją majątkową. Podkreślić tutaj należy, iż skarżący upatrywał zasadności zgłoszonego wniosku przede wszystkim zestawiając swoją sytuację majątkową ze znacznym rozmiarem wszystkich wymierzonych mu w kilkudziesięciu sprawach kar, opiewających na łączną kwotę kilkuset tysięcy złotych. Wskazywał zatem przede wszystkim na przesłankę określoną w przepisie art. 56 ust. 1 pkt. 5 u.f.p., czyli ważny interes dłużnika lub interes publiczny oraz na przesłankę z pkt 3 tego art. tj. uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tych należności lub postępowanie egzekucyjne okaże się nieskuteczne.

Odnosząc się do zasadniczego motywu skargi oraz argumentacji prezentowanej w toku postępowania administracyjnego dokonać należy, wykładni pojęcia "ważny interes dłużnika" oraz "interes publiczny", o których mowa w treści powoływanego przepisu. Na wstępie rozważań w tym zakresie wskazać trzeba, że są to pojęcie nieostre, jednakże stanowiące już wielokrotnie przedmiot rozważań sądów administracyjnych.

Zgodnie więc z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych o istnieniu ważnego interesu dłużnika nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowie i życie, a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny (p. wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2012 r. Sygn. akt V SA/Wa 2119/12 – dostępne na stronie internetowej: http//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na pojęcie "interesu publicznego" składa się natomiast zespół ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnieść do indywidualnej sytuacji wnioskodawcy. Niemożność jednoznacznego zdefiniowania tego pojęcia powoduje, że w każdym indywidualnym przypadku jego znaczenie może uwzględniać różne aspekty wskazanej wyżej wartości (p. wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1964/05 – dostępne na stronie internetowej: http//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać tutaj również trzeba, iż jakkolwiek decyzje administracyjne dotyczące przedmiotowego umarzania należności pieniężnych, tak jak powoływał organ, mają charakter uznaniowy, to jednak pamiętać też należy, że decyzje wydane w tym trybie nie mogą być zupełnie dowolne. Przykładowo o źle rozumianej realizacji cechy uznaniowości rozstrzygnięcia organu świadczyć może obszerne przedstawienie stanu faktycznego sprawy oraz treści mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa przy jednoczesnym jednozdaniowym oświadczeniu o braku podstaw do uwzględnienia wniosku. Należy zatem mieć tutaj na uwadze, iż zwłaszcza negatywne rozstrzygniecie dotyczące umorzenia należności pieniężnej powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów i co do prawa, ale także co do wyjaśniania motywów podjętej decyzji, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygniecie jest ich logiczną konsekwencją.

Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące trybu oraz istotnych elementów oceny rozpoznawania wniosku o umorzenie należności Skarbu Państwa, stwierdzić należy, iż orzekający w sprawie organ administracyjny nie sprostał powyższym wymaganiom.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad co prawda przed wydaniem zaskarżonej decyzji podjął działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, mającego znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy (na każdym etapie postępowania wzywano bowiem do uzupełnienia złożonego wniosku), jednak finalnie dokonał takiej oceny na podstawie zebranych dowodów, której uzasadnienie budzi istotne zastrzeżenia co do jej prawidłowości. Co więcej podkreślić tutaj należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił ustalenia faktyczne oraz dopuszczalną wykładnię mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, jednakże wnioski jakie wysnuł w prezentowanym toku rozumowania są całkowicie sprzeczne z przyjętymi przez tenże organ założeniami. Przedstawiona przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena jest zdaniem Sądu przejawem oceny dowolnej, oderwanej całkowicie od realiów sprawy.

Precyzując powyższe, nie sposób odmówić słuszności twierdzeniu organu, iż przez interes publiczny rozumieć należy wartości wspólne dla całego społeczeństwa, takie jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa. Organ uściślił tutaj, iż poza wskazanymi wartościami rozpoznając wniosek miał również na uwadze zasadność ewentualnego obciążania całego społeczeństwa ewentualnymi kosztami udzielonej skarżącemu pomocy i to "na tle sytuacji finansowej państwa".

W kontekście oceny interesu publicznego prezentowane tutaj stanowisko organu jest nieprawidłowe. Należy zauważyć, iż w zakresie przedmiotowej kary pieniężnej Rzecznik Praw Obywatelskich podjął formalną interwencję uznając wymiar nakładanych kar za niewspółmiernie wysoki do popełnionego naruszenia, a nadto sprawa ta jest przedmiotem pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Twierdzenie zatem, iż ewentualne uwzględnienie przedmiotowego wniosku obciąży resztę społeczeństwa, przy jednoczesnym odwołaniu się do sytuacji finansowej państwa, nie powinno mieć znaczenia dla oceny wniosku skarżącego i w żadnej mierze nie uzasadnia odmowy uwzględnienia wniosku. Podkreślić należy, że kara stanowiąca podstawę przedmiotowej wierzytelności ma charakter prewencyjny (wychowawczy) i nie została ustanowiona przez prawodawcę jako kolejne źródło dochodu Skarbu Państwa, lecz jako narzędzie do dyscyplinowania przewoźników (norma prawna o charakterze prewencyjno-wychowawczym).

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie badania przesłanek interesu publicznego oparte więc zostało na błędnej argumentacji, gdzie pomimo przytoczenia prawidłowej treści przepisów prawa oraz ich zasadniczej wykładni organ powołał twierdzenia na podstawie których wysnuł nieprawidłowe wnioski (tj. utożsamienie interesu publicznego z wpływami do budżetu Skarbu Państwa).

Bezpodstawne są także rozważania organu w zakresie oceny ważnego interesu dłużnika. Organ uznając, iż faktycznie sytuacja finansowa skarżącego jest bardzo trudna oraz podzielając opinię o bardzo wysokiej kwocie nałożonych we wszystkich sprawa kar (... zł kary wymierzone + ... zł kary planowane) uznał, iż okoliczności te nie mają wystarczającego znaczenia dla uwzględnienia wniosku. Proste zestawienie ustalonych okoliczności faktycznych skonstatować należy twierdzeniem, iż realnie brak jest jakichkolwiek możliwości zapłaty przez skarżącego wymierzonych mu kar. Bez wątpienia skarżący jest niewypłacalny w ustalonym zakresie, dlatego też mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności dotyczące charakteru prawnego wymierzonych kar oraz kwestionowanie ich wysokości w trybie interwencji Rzecznika Praw Obywatelskich, niezrozumiałym jest jakie jeszcze okoliczności musiałyby zajść aby wniosek o umorzenie został uwzględniony. Organ odmówił zatem uznania zasadności twierdzeń skarżącego nie wyjaśniając przy tym co jeszcze, poza stratą całego majątku, strona winna wykazać w sprawie wniosku o umorzenie. Odnosząc się natomiast do powoływanego tutaj przez organ orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2011 r. o sygn. akt II FSK 2021/09 wyjaśnić trzeba, iż przytoczona tu analogia jest nieuprawniona, bowiem orzeczenie to podjęte zostało w całkowicie odmiennym stanie faktycznym sprawy. Dotyczyło ono - po pierwsze - trudnej sytuacji finansowej (w tej sprawie stwierdzono de facto brak możliwości spłaty wymierzonych kar), a - po drugie - przedmiotem rozpoznania było zobowiązanie z tytułu podatku VAT (tutaj kwestionowana przez RPO kara o charakterze wychowawczym). Zasadniczo zgodzić więc należy się z powoływanym tutaj twierdzeniem organu, że trudna sytuacja majątkowa nie przesądza automatycznie o przyznaniu ulgi, jednak pamiętać trzeba iż nie uprawniona jest także "automatyczna" odmowa przez organ udzielenia ulgi w sytuacji stwierdzenia trudnej sytuacji finansowej.

Reasumując powyższe, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że przeciwko umorzeniu skarżącemu kary pieniężnej przemawia interes publiczny, rozumiany w kategoriach interesu budżetu państwa, natomiast podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymagało, by interes publiczny i ważny interes dłużnika zostały należycie wyważone. Jakkolwiek w interesie publicznym leży, by wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności stanowiących dochód państwa, to interes publiczny należy rozumieć nie tylko jako potrzebę zapewnienia maksymalnych środków po stronie dochodów w budżecie państwa, ale też jako ograniczanie jego ewentualnych wydatków np. na zasiłki dla bezrobotnych czy pomoc społeczną (p. wyrok NSA z 30 maja 2001 r. sygn. akt III SA 830/00, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie może bowiem powstać taka sytuacja, w której zapłata zaległych należności spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa. Nie byłoby to zgodne z interesem tego obywatela, jednocześnie nie byłoby to również zgodne z interesem publicznym (p. wyrok WSA w Warszawie z 8 marca 2011 r., sygn. akt: V SA/Wa 2273/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w istocie bardzo powierzchowna analiza przesłanek z art. 56 ust. 1 pkt. 5 u.f.p. nie ma odniesienia do materiału dowodowego sprawy. Stąd też teza, że na podstawie dowodów zebranych w przedmiotowej sprawie nie można również przyjąć uzasadnionego przypuszczenia, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uda się uzyskać kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności, co oznacza, że nie zachodzi przesłanka z art. 56 ust 1 pkt 3 u. f. p. nosi przymiot dowolności. Tym samym należy stwierdzić, że organ przy rozpatrywaniu sprawy będącej przedmiotem skargi naruszył wskazane powyżej przepisy prawa, które zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) prowadzą do uwzględnienia skargi.

W ocenie Sądu, wymienione wyżej uchybienia są istotne i mogły wpływać na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy istnieje zatem konieczność ustalenia powtórnie stanu faktycznego sprawy z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego i opisanych wyżej wskazań Sądu.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odniesie się dokładnie do sytuacji skarżącego (nie wystarczy tu powołać się jedynie na stosunek pracy i wysokość dochodu) i dokona wyliczeń obciążeń strony oraz ewentualnych zdolności płatniczych uzasadniając szczegółowo podjęte w związku z tym wnioski. Pamiętać tu należy, iż możliwość skorzystania z ulgi w postaci umorzenia nie może być iluzoryczna. Organ rozważy również, czy możliwe jest częściowe umorzenie tak aby kara administracyjna miała zgodnie z jej celem charakter wychowawczy a jednocześnie nie rujnowała skarżącego. Brak jest bowiem podstaw do twierdzenia, iż częściowe umorzenie jest niemożliwe w przypadku wniosku o umorzenie całości wymierzonych kar.

Z powyższych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.