II SA/Gl 1561/13

Uzasadnienie

W dniu 14 grudnia 2012 r. Rada Gminy Gilowice podjęła uchwałę nr XXIV/146/12 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, którą określono wzór deklaracji składanej przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały. W dniu 25 stycznia 2013 r. Rada Gminy Gilowice podjęła uchwałę nr XXVI/157/13 w sprawie zmiany uchwały nr XIV/146/12, dodając do jej § 1 pkt 2 w brzmieniu: "określa się wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości niezamieszkałej oraz w części zamieszkałej, a w części niezamieszkałej, stanowiący załącznik nr 2". W podstawie prawnej uchwały podano przepis art. 6n ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.- dalej u.c.p.) oraz art. 12 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., nr 152, poz. 897- dalej ustawa zmieniająca), a także przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.).

Pismem z [...] r., doręczonym organowi 26 czerwca 2013 r., K. T. wezwał Radę Gminy Gilowice do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przyjęciu wzoru deklaracji określonej w załączniku nr 2 do uchwały zmienionej na podstawie uchwały z 25 stycznia 2013 r. Zarzucił, że ustalony wzór deklaracji odrywa wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami od faktycznej ilości pojemników z odpadami powstałymi na danej nieruchomości i rodzi obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości nieadekwatnej do faktycznej ilości wykorzystanych pojemników, co narusza regulację ustawową. W uzasadnieniu wezwania podano, że Rada skorzystała z możliwości przewidzianej w art. 6c ust. 2 u.c.p. i w drodze aktu prawa miejscowego postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady. W stosunku do takich nieruchomości art. 6j ust. 3 u.c.p. stanowi, że opłata za gospodarowanie odpadami stanowi iloczyn liczby pojemników z odpadami powstałymi na danej nieruchomości i stawki opłaty. Regulacja ta uzależnia wysokość opłaty od faktycznie wykorzystanych pojemników. Wzór kwestionowanej deklaracji nie daje natomiast takiej możliwości, albowiem został tak zredagowany, że składający deklarację oblicza opłatę nie za faktycznie wykorzystane pojemniki, ale za zadeklarowaną ilość prawdopodobnie wykorzystanych pojemników. Narusza to regulację art. 6j ust. 3 u.c.p. oraz skutkuje naruszeniem zakresu delegacji ustawowej.

Rada gminy nie uwzględniła wezwania i uchwałą z 2 sierpnia 2013 r., nr XXXII/193/13 uznała je za bezzasadne.

W skardze do sądu administracyjnego K. T. podał, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], zakwalifikowanej na potrzeby gospodarowania odpadami do kategorii nieruchomości niezamieszkałych, na której powstają odpady komunalne. Podtrzymał zarzuty i argumentację podane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, dotyczące naruszenia art. 6j ust. 3 u.c.p. i wprowadzenia obowiązku uiszczania opłaty nie za faktycznie wykorzystaną ilość pojemników na odpady, ale za ilość deklarowaną.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gilowice wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu od skarżącego. W uzasadnieniu przytoczono brzmienie przepisów art. 6c ust. 2, 6j ust. 3 oraz 6m ust. 1 u.c.p. Stwierdzono, że zaskarżona uchwała stanowi wykonanie delegacji ustawowej, a ustalony nią wzór deklaracji, w tym w zakresie określonym w sekcji E, nie narusza prawa. Obowiązek złożenia deklaracji powstaje w terminie 14 dni od daty powstania na nieruchomości odpadów komunalnych. Gdy nie powstają odpady, właściciel nie ma obowiązku składania deklaracji i obliczania opłaty. Jest oczywiste, że chodzi o odpady rzeczywiste, a nie przyszłe, mające powstać dopiero po złożeniu deklaracji. Uchwała nie nakłada zatem obowiązku składania deklaracji o wysokości opłaty w oderwaniu od faktycznej ilości pojemników z odpadami i nie rodzi skutku w postaci uiszczania opłaty w wysokości nieadekwatnej do faktycznej ilości pojemników z odpadami.

Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została Skarżącemu doręczona [...] r., zaś skarga do sądu wpłynęła do organu [...]r. (nieczytelna data nadania skargi za pośrednictwem poczty).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Skarga została wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz w terminie podanym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Nie jest także kwestionowana legitymacja skargowa Skarżącego, znajdująca uzasadnienie w przysługującym mu tytule własności do nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], zakwalifikowanej na potrzeby gospodarowania odpadami do kategorii nieruchomości niezamieszkałych, na której powstają odpady komunalne.

Także w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego, zainicjowanych skargą podmiotu powołującego się na naruszenie własnego interesu prawnego, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzekając w granicach sprawy, nie jest związany zarzutami skargi i podaną podstawą prawną, co uzasadnia wzięcie przez sąd pod rozwagę naruszeń nie objętych zarzutami skargi.

Podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na jej podstawie gminy, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, podejmują szereg uchwał mających status prawa miejscowego, które kształtują prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości. Na potrzeby gospodarowania odpadami komunalnymi ustawa w art. 6c dzieli nieruchomości na dwie kategorie: nieruchomości zamieszkałe oraz nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszańcy, a powstają odpady komunalne. W stosunku do tych pierwszych gmina jest zobowiązana organizować odbiór odpadów komunalnych, w stosunku do drugich może postanowić o odbieraniu odpadów. Nie jest kwestionowane, że Gmina Gilowice podjęła uchwałę na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p. Przepis art. 6j ust. 4 u.c.p. wyróżnia nadto trzecią grupę nieruchomości, o zróżnicowanym charakterze, które w części stanowią nieruchomości zamieszkałe, a w części niezamieszkałe. W stosunku do tej grupy ustawa przewiduje, że opłata za gospodarowanie odpadami stanowi sumę opłat obliczonych zgodnie z art. 6j ust. 1-3. Na podstawie natomiast art. 6j ust. 5 u.c.p. możliwe jest podjęcie przez radę gminy uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, na mocy którego rada ustali sposób obliczania opłaty dla tych nieruchomości zgodnie z art. 6j ust. 1, 2 lub 3. Odstąpienie od zasady określonej w art. 6j ust. 4 jest zatem możliwe, ale pod warunkiem uprzedniego podjęcia w tym zakresie uchwały na podstawie art. 6j ust. 5 u.c.p.

Zaskarżona uchwała nie zawiera w swej podstawie prawnej wskazania na jakąkolwiek uchwałę podjętą w trybie art. 6j ust. 5 ustawy, dotyczącą ustalenia sposobu obliczania opłat za gospodarowanie odpadami. Jednocześnie zgodnie z jej § 1, ustalony wzór deklaracji dotyczy zarówno nieruchomości niezamieszkałych, jak i w części zamieszkałych, a w części niezamieszkałych. Uchwała pierwotna z 14 grudnia 2012 r. nr XXIV/146/12 dotyczyła ustalenia wzoru deklaracji wyłącznie dla nieruchomości zamieszkałych. Oznacza to, że uchwałą zmieniającą ustalono wzór deklaracji zarówno dla nieruchomości niezamieszkałych, jak i w części zamieszkałych, a w części niezamieszkałych. Wzór ten powinien dawać możliwość realizacji zasady określonej w art. 6j ust. 4 u.c., zgodnie z którą w takim przypadku opłata za gospodarowanie stanowi sumę opłat obliczonych zgodnie z ust. 1-3 art. 6j ustawy. Sąd wziął pod rozwagę, że w ustawie brak jest wykluczenia dopuszczalności składania dwóch deklaracji przez właścicieli nieruchomości o mieszanym charakterze, dających podstawę do określenia opłat podlegających następnie sumowaniu. Kwestia dopuszczalności takiej praktyki w niniejszej sprawie nie wymaga jednak rozważenia, albowiem w zaskarżonej uchwale wprost wskazano, że ustalony wzór deklaracji dotyczy także nieruchomości o mieszanym charakterze. Winien on zatem dawać możliwość złożenia deklaracji właścicielom takich nieruchomości i wyliczenia należności zgodnie z ustawą, czyli z uwzględnieniem sumy opłat. Wzór ustalony zakwestionowaną uchwałą takiej możliwości nie stwarza, nie przewiduje bowiem ujawnienia danych i obliczenia opłat od zamieszkałej części nieruchomości. W gminie zostały ustalone dwa wzory deklaracji, pierwszy (załącznik nr 1) dotyczy wyłącznie nieruchomości zamieszkałych. Wzór drugi (załącznik nr 2) dotyczy nieruchomości pozostałych i właściciele nieruchomości o mieszanym charakterze zasadnie mogą mieć wątpliwości, zgodnie z którym wzorem deklarację powinni wypełnić. Natomiast zgodnie z art. 6n ust. 1 u.c.p. ustalenie wzoru deklaracji winno nastąpić z uwzględnieniem zapewnienia prawidłowego wyliczenia wysokości opłaty Celu tego Rada Gminy Gilowice w ocenie Sądu nie osiągnęła, albowiem ustalony wzór deklaracji nr 2, wbrew określonemu przedmiotowi, nie daje możliwości określenia opłaty przez właścicieli w części zamieszkałych, a w części niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne.

Także inne elementy zawarte w przyjętym zaskarżoną uchwałą wzorze deklaracji budzą wątpliwości i prowadzą do niespójności deklaracji oraz nie realizują celu jej określenia.

Mimo podania w § 1 zaskarżonej uchwały, że dotyczy określenia wzoru deklaracji za gospodarowanie odpadami składnej przez właściciela nieruchomości niezamieszkałej oraz w części zamieszkałej, a w części niezamieszkałej, to wzór stanowiący załącznik nr 2 w swym nagłówku określa deklarację jako dotyczącą nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy. Jednak już w wyjaśnieniach dotyczących terminu składania deklaracji wskazano, że pierwszy termin składania to 30 kwietnia 2013 r. lub w ciągu 14 dni od dnia zamieszkania, co w stosunku do nieruchomości niezamieszkałych jest przesłanką budzącą wątpliwości. Podobnie w pouczeniu zawartym na stronie 4 wzoru deklaracji podano, że właściciel jest zobowiązany złożyć deklarację w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca. Te rozbieżności między pouczeniami i wyjaśnieniami do deklaracji, a jej przedmiotem i przewidzianymi do ujawnienia danymi, które nie obejmują faktu zamieszkiwania, są dowodem na wewnętrzną sprzeczność przyjętego wzoru, a w konsekwencji świadczą o niewypełnieniu delegacji z art. 6n ust. 1 u.c.p. w zakresie zobowiązującym radę do ustalenia wzoru zarówno gwarantującego prawidłowe obliczenie opłaty, jak i zawierającego objaśnienia dotyczące sposobu wypełnienia, które wszak powinny usuwać i zapobiegać wątpliwościom, a nie je generować.

Nie można także zgodzić się, że wskazany w rubryce B jako podstawa obowiązku złożenia deklaracji art. 6k ustawy dotyczy tego obowiązku, przepis ten stanowi o kompetencji rady do wyboru metody ustalania opłaty i ustalenia stawki za pojemnik o określonej pojemności. Skoro deklaracja winna zawierać objaśnienia dotyczące jej wypełnienia, to rygoru tego nie spełnia praktyka polegająca na wskazaniu w odesłaniach na bliżej nie określone uchwały rady gminy Gilowice. Ustalony wzór zobowiązuje właściciela nieruchomości do podania w odpowiednich rubrykach stawek miesięcznych od pojemników na określone odpady, zależnych od ich wielkości, zaś odesłania oznaczone nr 5, 6 7 i 8 podają jedynie, że stawki te są określone w uchwałach rady gminy, bez ich identyfikacji. Taka praktyka nie daje wiedzy właścicielowi nieruchomości, jaką konkretną uchwałą winien się posłużyć, aby stawkę określić, nie stanowi zatem objaśnień dotyczących sposobu wypełnienia. Nie mieści się także w zakresie delegacji udzielnej w art. 6n u.c.p. treść sekcji G wzoru deklaracji, która zawiera oświadczenie składającego, że znane mu są przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością.

Wskazane powyżej uchybienia spełniają przesłankę sprzeczności uchwały z prawem zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. i uzasadniają stwierdzenie przez Sąd jej nieważności.

Odnosząc się natomiast do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przepisu art. 6j ust. 3 u.c.p. Sąd zauważa, że nie jest on jedynym przepisem, który określa model ustalania należnej opłaty za odbiór odpadów komunalnych. Gdy jednostką rozliczeniową jest pojemnik na odpady, opłata stanowi iloczyn liczby pojemników i stawki opłaty. To właściciel nieruchomości deklaruje ilość odpadów, co oznacza zgłoszenie w deklaracji zapotrzebowania na określoną ilość i wielkość pojemników. Obowiązek ponoszenia opłat istnieje za każdy miesiąc, w którym na nieruchomości powstały odpady (art. 6i pkt 2 u.c.p.), przy czym obowiązek złożenia deklaracji powstaje w terminie 14 dni od daty powstania na danej nieruchomości odpadów (art. 6m ust. 1 u.c.p.). Przyjęty model ustawowy zakłada permanentność w wytwarzaniu odpadów komunalnych, co w większości przypadków znajduje potwierdzenie w stanie faktycznym i oznacza, że raz złożona deklaracja jest podstawą uiszczania opłat w kolejnych miesiącach. Przyjęty model uwzględnia jednak możliwość dokonywania korekt i dostosowywania opłat do zmian stanu faktycznego. Zgodnie z art. 6m ust. 2 u.c.p. w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości opłaty lub zmiany określonej w deklaracji ilości odpadów powstających na danej nieruchomości, właściciel zobowiązany jest złożyć nową deklarację w terminie 14 dniu od dnia nastąpienia zmiany, przy czym opłatę w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Mechanizm ten pozwala zatem właścicielowi na ponoszenie odpłat w wysokości zależnej od ilości powstałych odpadów, warunkiem jest jednak złożenie korygującej deklaracji. W przypadku zmiennej ilości odpadów w poszczególnych miesiącach rodzi to dla właścicieli niedogodność w postaci składania kolejnych deklaracji, rozwiązanie to ma jednak rangę ustawową i jest konsekwencją modelu opartego na samoobliczaniu ilości odpadów przez właścicieli nieruchomości. Co do zasady nie ma wobec tego racji Skarżący zarzucając, że wzór deklaracji nie pozwala na obliczanie opłaty od faktycznej ilości pojemników z odpadami, a jedynie za prognozowaną ilość odpadów. Korekty deklaracji i zasada ponoszenia opłat w zmienionej wysokości za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana, zapewniają adekwatność opłat w stosunku do ilości odpadów i w tym zakresie wzór deklaracji nie wprowadza ograniczeń. Pewien problem może natomiast pojawić się w związku z przewidzianą w deklaracji zasadą ponoszenia opłat w odstępach kwartalnych (pozycja 131 deklaracji) i obowiązkiem uiszczenia opłat za kolejne kwartały do 15 dnia pierwszego miesiąca II, III I IV kwartału, zaś w przypadku kwartału I do dnia 15 lutego. Przy takim uiszczaniu opłat istotnie może dochodzić najpierw do ich poniesienia, a następnie do korygowania deklaracji, skutkującej zmianą opłat w czasie danego kwartału. Przyjmując taką częstotliwość uiszczania opłat rada gminy w opracowanym wzorze deklaracji powinna uwzględnić skutki ewentualnych korekt i ich wpływ na wysokość opłat, z uwzględnieniem wpłat już dokonanych, aby zapewniona była zasada ponoszenia opłat za każdy miesiąc, w którym powstają odpady i w wysokości odpowiadającej ilości odpadów powstałych w danym miesiącu (art. 6i pkt 2 i art. 6m ust. 2 u.c.p.). Wzór deklaracji przyjętej zaskarżoną uchwałą takiej możliwości nie daje, w konsekwencji nie jest jasne w jaki sposób, przy złożeniu deklaracji korygującej poprzednio złożoną, miałoby dojść do uwzględnienia opłat już poniesionych. Z tego względu Sad stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza podane wyżej przepisy art. 6i pkt 2 i 6m ust. 2 ustawy, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania nie postanowiono ze względu na brak stosownego wniosku strony skarżącej (art. 209 p.p.s.a.).