II SAB/Lu 141/14

Uzasadnienie

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. P.-R. zarzuciła P. S.A. z siedzibą w L. bezczynność, polegającą na nieudostępnieniu skarżącej informacji publicznej, żądanej we wniosku z dnia 18 września 2013 r.

Skarżąca wskazała, że pismem z dnia 18 września 2013 r. wystąpiła do P. S.A. w L. o udostępnienie kserokopii decyzji, na podstawie których dokonano lokalizacji linii energetycznych na stanowiących jej własność działkach o nr ewid.: [...] (obręb U.) i [...] (obręb G.), położonych na terenie gminy G.. Do dnia sporządzenia skargi skarżąca nie otrzymała jednak żadnej odpowiedzi na jej wniosek.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądowym, P. S.A. w L. jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej, zaś decyzje będąca podstawą lokalizacji sieci energetycznej na cudzych nieruchomościach stanowią przedmiot takiej informacji.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o zobowiązanie Spółki do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt oraz do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Ponadto strona domagała się zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę P. S.A. z siedzibą w L. (dalej także jako "Spółka") wniosła o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi.

Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania sądowego Spółka wskazała, iż korzystając z instytucji autokontroli uregulowanej w art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w dniu 10 grudnia 2013 r. uwzględniła skargę i dokonała czynności wydania pisma – decyzji w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W ocenie Spółki powyższe oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Ponadto P. S.A. podniosła, że skarżąca nie przedstawiła dowodu na poprzedzenie skargi zażaleniem lub wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o których mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę, w tej sytuacji skarga jest niedopuszczalna, co uzasadnia jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2014 r. skarżąca podtrzymała skargę, kwestionując stanowisko P. S.A., jakoby postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem K. P.-R. o zastosowaniu trybu autokontroli można mówić dopiero wtedy, gdy organ uwzględni, bez jakichkolwiek zastrzeżeń, nie tylko wnioski skargi, ale i wszystkie jej zarzuty, w tym także stanowisko prawne. Tymczasem z pisma Spółki z dnia 5 grudnia 2012 r. nie wynika, by uwzględniła ona zawarte w skardze wnioski, dotyczące zobowiązania jej do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni oraz do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Udzielona odpowiedź, w ocenie skarżącej, nie stanowi ponadto odmowy udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wbrew stanowisku Spółki zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, skarga jest dopuszczalna. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest bowiem wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (w tym zażaleniem lub wezwaniem, o których mowa w art. 37 § 1 k.p.a.), ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Podkreślić należy, że pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545). Ubocznie natomiast wypada wyjaśnić, że w razie uznania skargi na niedopuszczalną, zachodzi podstawa do jej odrzucenia, nie zaś do oddalenia skargi, jak wnosił o to pełnomocnik P. S.A.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ (lub - jak na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p." - inny podmiot wykonujący zadania publiczne) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).

Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane są w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.), a także podmioty reprezentujące inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne.

Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu.

Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu P. S.A. w W. (61,89% akcji spółki – s. 77 sprawozdania Zarządu z działalności grupy kapitałowej za okres zakończony 17 czerwca 2013 r., dokument dostępny w WWW pod adresem: http://www.gkpge.pl/media/pdf/7_PGE_GK_HY_2013_Sprawozdanie_Zarzadu_z_dzialalnosci.pdf).

P. S.A posiada 99,55% akcji spółki P. O. S.A., zaś ta ostatnia Spółka jest w posiadaniu 89,91% akcji P. S.A. (s. 13 Skróconego śródrocznego skonsolidowanego sprawozdania finansowego za okres 6 miesięcy zakończony dnia 17 czerwca 2013 r., dokument dostępny w WWW pod adresem: http://www.gkpge.pl/media/pdf/5_PGE_HY_2013_srodroczne_sprawozdanie_skonsolidowane.pdf).

Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarb Państwa dysponuje pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu P. S.A. w L.

Niezależnie od tego należy podkreślić, iż nawet gdyby uznać P. S.A. w L. za podmiot niezależny od Skarbu Państwa, to Spółka ta, będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, wykonujące zadania publiczne, które jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą bowiem spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi. Ponadto przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek udzielenia informacji na temat sprawy nie mieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, gdy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 21/13).

Podkreślić wypada, że pogląd, iż przedsiębiorstwo energetyczne, w związku z prowadzoną dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami publicznymi przezeń wykonywanymi, jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. powołany wyżej wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; a także orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 112/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 390/12; postanowienie WSA w Warszawie z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/10; postanowienie WSA w Szczecinie z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 49/12 - publ. CBOSA).

Dokonując w dalszej kolejności oceny aspektu przedmiotowego niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia 18 września 2013 r.– wbrew przekonaniu P. S.A. – mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Wskazać należy, że przedmiotem żądania skarżącej były kserokopie decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na wskazanych działkach. Skarżąca domaga się więc niewątpliwie udostępnienia "treści i postaci dokumentów urzędowych", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Decyzja administracyjna jest bowiem dokumentem urzędowym w rozumieniu tego przepisu. Zawiera ona treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12, Lex nr 1247188).

Dokumenty urzędowe, w tym decyzje administracyjne stanowiące podstawę do lokalizacji i budowy przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią zatem przedmiot informacji publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej sadów administracyjnych, zgodnie z którą dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje u.d.i.p., jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 184/12 oraz z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 212/12, publ. CBOSA: wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751).

Wobec uznania Spółki P. S.A. za podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej oraz stwierdzenia, że dokumenty objęte wnioskiem skarżącej z dnia 18 września 2013 r. stanowią informację tego rodzaju, wymaga wyjaśnienia, iż na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej bezczynność zachodzi wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w formie odpowiadającej decyzji administracyjnej, obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również pozostałe podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że P. S.A. pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku strony skarżącej z dnia 18 września 2013 r., a stan ten – wbrew stanowisku Spółki - nie ustał w toku postępowania sądowego, tj. wraz z przekazaniem skarżącej pisma z dnia 5 grudnia 2013 r., w którym Spółka poinformowała ją, że objęte jej wnioskiem dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i jako takie nie mogą być udostępniane w trybie tej ustawy. Niezależnie bowiem od oceny zasadności zaprezentowanej w tym piśmie argumentacji, odmowa udostępnienia informacji publicznej z powodów, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – jak już wskazano wyżej – winna nastąpić w formie rozstrzygnięcia spełniającego wymogi decyzji administracyjnej. Tymczasem powołane pismo Spółki z dnia 5 grudnia 2013 r. wymogów takich nie spełnia. Należy wyjaśnić, że jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Powyższe pismo nie zawiera natomiast jednego z tych elementów, tj. rozstrzygnięcia. Wprawdzie z jego treści pośrednio wynika stanowisko Spółki, jednak – jak podkreśla się w orzecznictwie – rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94, z dnia 30 czerwca 21998 r., sygn akt I SA/Łd 1478/96, CBOSA; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 109/12, CBOSA).

W zawiązku z powyższym nie zasługuje na uwzględnienie wniosek Spółki o umorzenie postępowania sądowego w niniejszej sprawie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W tej sytuacji Sąd uznał skargę K. P.-R. za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. zobowiązał P. S.A. w L. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 18 września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie Spółki w niniejszej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy u.d.i.p., lecz wynikało z błędnego przekonania lecz wynikało z błędnego przekonania o załatwieniu sprawy zgodnie z tą ustawą.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku skarżącej dotyczącego zobowiązania Spółki P. przez Sąd do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, wyjaśnić wypada, że obowiązujące przepisy p.p.s.a. nie przewidują takiej możliwości.

Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji wyroku