II SA/Bd 392/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zastępca Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działająca z upoważnienia Burmistrza K., uchyliła decyzję własną z dnia [...]r. przyznającą H. G. – skarżącej zasiłek stały i składkę zdrowotną od kwoty zasiłku stałego.

W uzasadnieniu organ podał, że zapadłe rozstrzygnięcie podyktowane było zmianą sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawczyni, w wyniku której zostało przekroczone kryterium dochodowe na osobę w rodzinie.

W odwołaniu skarżąca kwestionuje błędne wyliczenie dochodu w jej rodzinie, a przede wszystkim nie uwzględnienie jako członka rodziny wnuka.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu SKO podało, że według art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 200 9r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) - dalej "uops" - zasiłek stały przysługuje osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej w wysokości różnicy między wymienionym kryterium dochodowym, a dochodem tej osoby; natomiast osobie pełnoletniej pozostającej w rodzinie całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie w wysokości różnicy między tym kryterium, a dochodem na osobę w rodzinie. W myśl art. 8 ust. 1 uops prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, natomiast osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł.

Z powyższych uregulowań organ wywiódł, że zasiłek stały jest świadczeniem obligatoryjnym. Oznacza to, że organy administracji publicznej nie przyznają tego świadczenia uznaniowo, oceniając zgłoszone potrzeby osób wnioskujących. Zadanie ich polega wyłącznie na ustaleniu, czy wnioskodawca spełnia wszystkie wymogi określone przez ustawodawcę.

Natomiast zmianę lub uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały umożliwia art. 106 ust. 5 uops. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Organ II instancji podał, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu, o czym organ I instancji zgodnie z art. 61 kpa zawiadomił skarżącą i syna. Powodem wszczęcia postępowania była informacja przekazana w dniu 22 stycznia 2014 r. przez pracownika Urzędu Miejskiego w K., zajmującego się przyznawaniem dodatków mieszkaniowych, iż mężowi skarżącej przyznano dodatek mieszkaniowy na okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013r., a liczba osób w jego gospodarstwie domowym podanych we wniosku wynosi 4.

Według organu odwoławczego na skutek rozbieżności w oświadczeniach składanych przez członków rodziny skarżącej w związku z wnioskami o dodatek mieszkaniowy i o zasiłek stały, zaszła konieczność weryfikacji stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

W ocenie organu kryterium dochodowe rodziny stanowiące w myśl art. 8 ust. 1 pkt 3 uops sumę kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynoszące aktualnie [...] zł, to kwota [...] zł ([...] zł x 3 = [...] zł). Dochód rodziny skarżącej ustalono na kwotę [...] zł, składają się na niego: świadczenie emerytalne męża skarżącej ([...] zł) + zasiłek pielęgnacyjny skarżącej ([...] zł) + dodatek mieszkaniowy wypłacony mężowi skarżącej [...] zł). Dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł ([...] zł: 3 osoby), wobec tego ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego zdaniem SKO zasiłek stały skarżącej nie przysługuje.

Odnosząc się do argumentu skarżącej zawartego w uzasadnieniu odwołania od decyzji uchylającej prawo do zasiłku stałego Kolegium wyjaśniło, iż organy administracji zobowiązane są w toku postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia wniosku osoby występującej o przyznanie świadczeń z ustawy o pomocy społecznej do wnikliwego ustalenia jej sytuacji faktycznej w aspekcie zapisów wymienionych wyżej norm prawnych, gdyż zgodnie z art. 8 ust. 1 przywołanej ustawy uops w zależności od statusu ustalonego zgodnie z art. 6 zróżnicowana jest wysokość przyznawanego świadczenia, a przede wszystkim ustalana możliwość przyznania prawa do tego świadczenia.

Zatem, uwzględniając powyższą regulację, aby uznać, czy przy obliczaniu dochodu strony występującej z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego trzeba uwzględnić dochody innych osób nie wystarczy ustalić, że osoby te przebywają w domu wnioskodawcy, co oznacza że prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, lecz należy dokonać szerszych ustaleń pozwalających przyjąć istnienie stanu wspólnego gospodarowania.

Kolegium zwróciło uwagę, iż skarżąca, jak również jej mąż i syn w składanych oświadczeniach oraz podczas przeprowadzonego w dniu 22 stycznia 2014 r. wywiadu środowiskowego podali, iż prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. W żadnym oświadczeniu nie ujmowano wnuka skarżącej, która poinformowała jedynie ustnie, że wnuk przebywa poza granicami kraju. Sam fakt zameldowania wnuka na pobyt stały pod adresem zamieszkania skarżącej nie przesądza o możliwości wliczenia tej osoby do członków gospodarstwa domowego przy ustalaniu prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 6 pkt 14 uops rodzinę tworzą osoby spokrewnione lub niespokrewnione, pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Zameldowanie spełnia funkcję elementu uzupełniającego całokształt stanu faktycznego, jest aktem administracyjnym, który potwierdza okoliczność stałego zamieszkania w danej miejscowości i ułatwia ustalenie, ale nie przesądza o miejscu zamieszkania. Z zameldowaniem nie jest więc związane domniemanie, że określa ono miejsce zamieszkania (orz. NSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., I FSK 212/05, Lex nr 195823).

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę, w której kwestionuje stanowiska zawarte w decyzjach obu instancji i wnosi o pozytywne załatwienie sprawy. Skarżąca podnosi, iż w jej mieszkaniu oprócz męża, syna, jest zameldowany również wnuk, dlatego miesięczny dochód przypadający na osobę w Jej rodzinie należy podzielić na cztery osoby. Skarżąca twierdzi, iż wnuk często wyjeżdża za granicę w poszukiwaniu pracy, jednak wraca, gdy nie udaje się podjąć zatrudnienia i wtedy pozostaje na jej utrzymaniu.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

W rozpatrywanej sprawie istota zagadnienia polega na tym, że organy administracji i skarżąca odmiennie widzą sytuację, w jakiej się ona znajduje. Z tego też powodu w pierwszej kolejności niezbędnym jest przywołanie stanu normatywnego obowiązującego we wskazanym zakresie. Stosownie do postanowień art. 37 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej względnie pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Po myśli art. 6 pkt 14 wskazanej ustawy przez rodzinę rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy kluczową rolę odgrywa pojęcie rodziny, ponieważ organy administracji i skarżąca odmiennie widzą jej sytuację faktyczną. Z definicji pojęcia rodziny wynika, że na gruncie pomocy społecznej kwestie formalne nie odgrywają żadnej roli, natomiast podstawowe znaczenie posiada pozostawanie w faktycznym związku, przy czym pozostawanie to winno uzewnętrzniać się wspólnym zamieszkiwaniem i gospodarowaniem. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. I OSK 1536/12, dostępne w CBOSA).

Wspólnie gospodarować, znaczy zatem wspólnie prowadzić gospodarstwo domowe. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r. (sygn. akt II URN 56/95) stwierdził, iż ,,cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują."

Decyzja o przyznaniu zasiłku stałego nie jest decyzją uznaniową i to zarówno co do faktu jego przyznania, jak i co do jego wysokości. Właściwy organ administracji publicznej nie posiada żadnej swobody w zakresie przyznania tego rodzaju świadczenia, gdyż jego uzyskanie uzależnione jest jedynie od spełnienia przez osoby samotnie gospodarującej lub osoby pozostającej w rodzinie wszystkich warunków wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przyznanie świadczenia w formie zasiłku stałego ustawodawca uzależnił, więc od kumulatywnego spełnienia kilku przesłanek, do których należą: pełnoletniość osoby ubiegającej się o zasiłek, niezdolność do pracy z powodu wieku lub całkowita niezdolność do pracy (spowodowana niepełnosprawnością) oraz uzyskiwanie dochodu nieprzekraczajacego kryterium dochodowego.

Zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1. miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2. składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3. kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się:

1. jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;

2. zasiłku celowego;

3. pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty;

4. wartości świadczenia w naturze;

5. świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca, jak również jej mąż i syn w składanych oświadczeniach oraz podczas przeprowadzonego w dniu 22 stycznia 2014 r. wywiadu środowiskowego podali, iż prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Brak jest tam informacji odnośnie wnuka. Przy czym nie jest kwestionowany fakt, że wnuk zameldowany jest na pobyt stały pod adresem zamieszkania skarżącej. Udokumentowany przez organ pierwszej instancji stan faktyczny zdaniem Sądu pozwala uznać, że skarżąca wspólnie z mężem oraz synem stanowią rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie przedstawione okoliczności wyczerpują znamiona pojęcia rodziny. Natomiast wnuk skarżącej pomimo, że jest zameldowany nie wchodzi w skład rodziny, ponieważ jak sama wskazała skarżąca wyjeżdża poza granice kraju w poszukiwaniu pracy. Zatem organy administracji zasadnie przyjęły w rozpatrywanej sprawie, że skarżąca wspólnie tylko z mężem oraz synem stanowią rodzinę. Ustalenie to w sposób istotny wpływa na ustalenie wysokości dochodu tak rozumianej rodziny. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że podanie informacji o wysokości dochodu jest elementem postępowania dowodowego, w ramach którego ciężar dowodu spoczywa na osobie i rodzinie ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Zrozumiałe jest dążenie skarżącej do wliczenia do rodziny wnuka, ponieważ jak wskazuje pozostaje on bez dochodu i w jej ocenie uzyskiwany dochód w wyniku jego zaliczenia do rodziny zostałby pomniejszony i tym samym spełniłaby kryterium dochodowe pozwalające jej uzyskać zasiłek stały.

W skardze do tutejszego Sądu skarżąca kwestionuje ustalenia organów w tym zakresie tj., że wnuk nie został wliczony w poczet rodziny. Jednakże należy podzielić stanowisko organów administracji, że zameldowanie spełnia funkcję elementu uzupełniającego całokształt stanu faktycznego, jest aktem administracyjnym, który potwierdza okoliczność stałego zamieszkania w danej miejscowości i ułatwia ustalenie, ale nie przesądza o miejscu zamieszkania.

Z tych powodów Sąd uznał, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie sąd nie stwierdził naruszenia przepisów, określonego w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które obligowałoby do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego - skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ww. ustawy.