II OSK 3091/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 729/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę I. L. na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w W., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", nakazał I. L. rozbiórkę obiektu blaszanego o wymiarach 3 m x 2 m, z dachem jednospadowym, o wysokości h1 = 1,90 m i h2 = 2,15 m, wybudowanego na działce nr [...] w W. przy ul. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestor I. L. wybudował obiekt bez pozwolenia właściwego organu oraz nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem PINB w W. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], zobowiązującego inwestora do przedłożenia określonych dokumentów mających na celu doprowadzenie do zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego.

W ocenie organu I instancji sporny obiekt nie może być zakwalifikowany jako wiata, gdyż wiatą jest szczególny rodzaj budynku, stanowiący pomieszczenie naziemne nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawiony. Przedmiotowy obiekt posiada wszystkie cztery ściany i jest zamknięty na kłódkę. Ponieważ obiekt ten nie posiada fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem, organ zakwalifikował go jako budowlę (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego).

Organ I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że wymieniony obiekt nie podlega pozwoleniu na budowę, ani zgłoszeniu, gdyż ustawodawca przewidział taki stan rzeczy tylko dla altan i obiektów gospodarczych wyłącznie na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych (art. 29 ust. 1 pkt 4).

Odwołanie od ww. decyzji wniósł I. L..

Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Artykuł 29 zawiera wyliczenie obiektów budowlanych i robót, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę; zaś art. 30 – wyliczenie obiektów i robót budowlanych, których wykonanie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przedmiotowy obiekt blaszany, obudowany, przekryty dachem jednospadowym, powstały w wyniku robót budowlanych – montażowych, jako tymczasowy obiekt budowlany (w świetle przepisów cytowanej ustawy), nie jest wymieniony w przytoczonych wyżej artykułach, a więc jego budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego nie można go zaliczyć do obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2, nie jest bowiem wolnostojącym parterowym budynkiem gospodarczym (nie jest połączony trwale z gruntem), ani wiatą czy altaną. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem odwołującego się, że jest to wiata, bowiem wiata to obiekt wsparty na słupach, przekryty dachem, nie posiadający ścian. Skoro zatem inwestor nie uzyskał wymaganej prawem decyzji, to popełnił samowolę budowlaną. Przepisy artykułów 48 i 49 Prawa budowlanego określają zasady postępowania organu w przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przewidują one możliwość zalegalizowania samowoli po przedłożeniu przez inwestora określonych dokumentów (art. 48 ust. 3) oraz uiszczeniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1), zaś niewykonanie nałożonych przez organ obowiązków skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki obiektu (art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4).

Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie wykonał czynności nałożonych ww. postanowieniem organu I instancji. Zasadnie zatem PINB w W. nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawy związane z legalizacją samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, w świetle przepisów prawa, należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Dlatego nie ma podstaw do przekazania przedmiotowej sprawy do Starostwa Powiatowego w W..

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie I. L., wnosząc o uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o wydanie wyroku umożliwiającego legalizację wiaty – pomieszczenia na narzędzia.

W uzasadnieniu skargi opisał przebieg postępowań przed organami obu instancji. Następnie podniósł, że wybudowana wiata nie jest obiektem budowlanym, nie posiada żadnych instalacji i urządzeń technicznych, dlatego nie podlega art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 688/10, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w W. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ I instancji w swojej decyzji podał, że sporny obiekt budowlany nie może być zakwalifikowany jako wiata, gdyż nie jest budynkiem, ani obiektem małej architektury, to należy go zakwalifikować jako budowlę. W ocenie Sądu, organ I instancji dokonując takiej kwalifikacji nie wziął pod uwagę wszystkich definicji zawartych w przepisie art. 3 Prawa budowlanego, w szczególności pominął definicję tymczasowego obiektu budowlanego.

[...] WINB wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 266/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że bezspornym jest, że obiekt budowlany (blaszak) będący przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, powstał w warunkach samowoli budowlanej, mogły więc do niego mieć zastosowanie przepisy art. 48-49 lub 49b Prawa budowlanego. Sąd II instancji zgodził się z poglądem Sądu I instancji, że w pierwszej kolejności należało ustalić jaki to obiekt, a następnie ustalić czy wymagał pozwolenia na budowę, czy tylko zgłoszenia, gdyż od tego zależy jakie będą miały zastosowanie przepisy, tj. art. 48-49 bądź art. 49b Prawa budowlanego. W jednym i drugim przypadku procedury legalizacyjne są podobne, gdyż inwestor wśród wymaganych dokumentów musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego).

W ocenie Sądu II instancji, [...] WINB wbrew stanowisku Sądu I instancji prawidłowo zakwalifikował sporny obiekt jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wymagający pozwolenia na budowę, wykluczając możliwość zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz, że obiekt ten jest wiatą, jak twierdzi inwestor. W takim razie proces legalizacji należało prowadzić w oparciu o przepisy art. 48-49 Prawa budowlanego. Nakaz rozbiórki tego obiektu wynikał zaś z zaniechania inwestora, który nie przedstawił wymaganych dokumentów w określonym terminie, co miałoby taki sam skutek w przypadku zastosowania art. 49b Prawa budowlanego. Sąd ten podkreślił też, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego nie był wynikiem błędnej kwalifikacji obiektu budowlanego, ale tego, że inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków wymaganych przez legalizację samowoli budowlanej niezależnie od tego, czy budowa wymagała pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 729/12, oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd wyjaśnił jak należy rozumieć ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1811/07, LEX 510043; z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11, LEX 1145063; z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1427/10, LEX 1106517).

Wobec tego przechodząc do ponownie rozpoznawanej skargi I. L., Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o prawidłowości ustaleń organu odwoławczego, że sporny obiekt blaszany jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego i jego postawienie wymagało pozwolenia na budowę.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornie skarżący postawił sporny blaszak bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem działał w warunkach samowoli budowlanej. Skutki prawne samowoli budowlanej zostały określone w przepisach art. 48-49 Prawa budowlanego. W aktualnym stanie prawnym zasadą jest poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu właściwego organu architektoniczno-budowlanego, oceną możliwości jej legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów w tym techniczno-budowlanych.

Nakaz rozbiórki może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji.

Takie postępowanie legalizacyjne zostało zainicjowane przez organ I instancji, który postanowieniem z dnia 3 listopada 2009 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącego określone obowiązki, pouczając jednocześnie skarżącego o treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, tj. o skutkach niespełnienia w wyznaczonym terminie tych obowiązków.

Bezsporne jest w sprawie, że skarżący nie wykonał wszystkich obowiązków nałożonych przez organ I instancji, przedłożył jedynie dwa egzemplarze projektu budowlanego. W tej sytuacji faktycznej i prawnej, organy były zobligowane do wydania na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Warunkiem odstąpienia od nakazu rozbiórki, jest bowiem wykonanie przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na niego stosownie do art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożył I. L., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie zaskarżonej decyzji [...] WINB i poprzedzającej ją decyzji PINB w W. z dnia [...] lutego 2010 r. oraz stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, ewentualnie wnoszę o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z wyodrębnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącego i jego pełnomocnika.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania przez obrazę postanowień art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. oraz naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie polegające na uznaniu, że blaszana szopka na narzędzia zajmująca 6 m2 jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, więc wymaga pozwolenia na budowę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

W związku z zapadłym w niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 266/11, w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten ma więc zasadnicze znaczenie dla sądu administracyjnego ponownie rozpoznającego sprawę, ponieważ w wyniku jego zastosowania następuje zawężenie granic sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., do granic w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, nie może zatem stosować postanowień art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. Stanowisko judykatury w tej kwestii jest ugruntowane (por. wyroki NSA: z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 125/09, LEX nr 597171; z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, LEX nr 238489; oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 159/10, LEX nr 643439). Ponadto strona wnosząca skargę kasacyjną od wyroku zapadłego po ponownym rozpoznaniu sprawy powinna również uwzględnić treść art. 190 p.p.s.a., co oznacza, że jej zarzuty nie powinny być sprzeczne z oceną prawną jaka została wypowiedziana w prawomocnym orzeczeniu.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzono, że o prawidłowości dokonanych przez organy administracyjne ustaleń, zgodnie z którymi wybudowany przez Ireneusza Lewickiego obiekt blaszany "nie podpada pod żaden z przepisów wymienionych w art. 29 ust. 1, a zgodnie z art. 28 ust. 1 wymagał pozwolenia na budowę. W takim razie proces legalizacji należało prowadzić w oparciu o przepisy art. 48-49 Prawa budowlanego. Nakaz rozbiórki tego obiektu wynikał zaś z zaniechania inwestora, który nie przedstawił wymaganych dokumentów w określonym terminie, co miałoby taki sam skutek w przypadku zastosowania art. 49b".

Z powyższej oceny wynikają zatem dwie zasadnicze kwestie istotne dla wyniku postępowania, a mianowicie, po pierwsze, że przedmiotowy "blaszak" został zaliczony do budowli; a po drugie – na budowę której wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w omawianym wyroku w przywołanym fragmencie Naczelny Sąd Administracyjny nie wskazał, że w niniejszej sprawie istnieją wątpliwości co do kwalifikacji prawnej przedmiotowego "blaszaka", lecz wyłącznie wskazał na racjonalność obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. Dlatego w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z uwagi na "parametry obiektu i jego przeznaczenie, rodzą się wątpliwości, czy tego typu obiekt powinien podlegać przepisom Prawa budowlanego, a jeżeli już, to czy nie powinno być wymagane jedynie dokonanie zgłoszenia, a nie uzyskanie pozwolenia na budowę z dalszymi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów art. 48-49. Póki co jednak, powyższe obiekcje mogą stanowić dla prawodawcy wnioski de lege ferenda". Ta ocena została oparta wyłącznie na określonym wymiarze aksjologicznym zasadności budowy "blaszaka" w oparciu o pozwolenie na budowę, co nie zmienia faktu, że jednak w wymiarze prawnym aktualnie realizacji takiego obiektu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W ramach powyższej oceny nie można było zatem skutecznie podważyć przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska Sąd I instancji, które w zakresie prawidłowości zastosowania art. 48 Prawa budowlanego było zbieżne z oceną prawną zawartą w przywołanym powyżej wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że stawiając zarzut naruszenia art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, w związku z treścią art. 190 p.p.s.a. nie mogła oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z oceną prawną ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pomimo tego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą przyjęcia przez stronę skarżącą kasacyjnie odmiennej oceny prawnej w zakresie zaliczenia przedmiotowego "blaszaka", jako obiektu, który nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę.

Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przez dokonanie błędnego zastosowania, skoro Sąd I instancji działał zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd I instancji związany oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo też wykazał, że bezspornie w trakcie postępowania legalizacyjnego skarżący nie wykonał wszystkich nałożonych na niego obowiązków, dlatego w tej sytuacji faktycznej i prawnej organy były zobligowane do wydania na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. W zasadzie to była główna przyczyna wydania nakazu rozbiórki, na co też wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku o sygn. akt II OSK 266/11.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.