II SA/Lu 780/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia .....Samorządowe Kolegium Odwoławcze .po rozpatrzeniu odwołania Z. P. od decyzji Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta z dnia .... wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta ..., w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki nr ewid...., położonej w L., przy ul. J.(obręb 3, arkusz 4, pas drogowy - działka nr ewid. ... dla realizacji inwestycji budowlanej polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego oraz realizacji garażu 3 stanowiskowego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta decyzją z dnia .... wydaną na wniosek B. P., ustalił warunki zabudowy działki nr ...położonej w L. przy ul. J. dla realizacji rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego oraz realizacji garażu 3 stanowiskowego. Uwzględniając odwołanie Z. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tę decyzję, a po ponownym rozparzeniu sprawy Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa UM ustalił dla tej działki warunki zabudowy dla realizacji rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego oraz realizacji garażu 3 stanowiskowego.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych niż celu publicznego inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Organ zauważył, że wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, w którego obrębie znajduje się działka przy ul. J., konieczne jest ustalenie warunków zabudowy tej działki. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588; dalej także: "rozporządzenie"), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Kolegium nie stwierdziło, że zachodzą przesłanki eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanej przez Z. P. decyzji, przy czym z treści odwołania nie wynika także, że istnieje zagrożenie ze strony planowanej inwestycji względem budynku posadowionego na działce przy ul. J. w L., zarówno z uwagi na ukształtowanie istniejącego terenu, jak i strukturę gleby.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że proces inwestycyjny w odniesieniu do terenów, do których nie obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma przebieg dwuetapowy. Pierwszy etap kończy się wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś decyzja ta warunkuje możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, co stanowi zakończenie drugiego etapu omawianego procesu. Kolegium zwróciło uwagę na brzmienie art. 63 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, z zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, co nie oznacza, że rozstrzyga ona o rozwiązaniach i szczegółach technicznych przyszłej inwestycji, bo to jest domeną postępowania przed właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że zarzuty odwołania są tego rodzaju, że wymagają znajomości szczegółowych rozwiązań planowanego przedsięwzięcia, co następuje na etapie zatwierdzania projektu inwestycji i ubiegania się o pozwolenie na budowę, a ich zasadność nie może być przedmiotem rozstrzygania w ramach toczącego się postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki przy ul. J., bo decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza uprawnień osób trzecich. Innymi słowy zgłoszone zastrzeżenia pod adresem planowanej inwestycji na działce przy ul. J. są przedwczesne, a ocena ich prawidłowości może mieć miejsce w drugim etapie procesu inwestycyjnego (zatwierdzanie projektu budowlanego i ubieganie się o pozwolenie na budowę), gdy zostaną sprecyzowane ostatecznie i w sposób wiążący szczegóły zamierzonego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do złożonej przez skarżącego opinii geologicznej z roku 1997 ("Opinia geotechniczna o warunkach gruntowo - wodnych podłoża w rejonie wschodniej ściany budynku przy ul. J. w L.") Kolegium zauważyło, że we wstępie tej opinii stwierdzono, że: "Jej celem jest rozpoznanie warunków gruntowo-wodnych i ocena podłoża gruntowego w rejonie wschodniej ściany budynku mieszkalnego przy ul. J. w L. Aktualnie budynek ten wykazuje nierówne osiadanie fundamentów, co objawia się jego pochyleniem na wschodnią ścianę i stale wzrastającym rozwarciem pomiędzy budynkiem przylegającym od wschodu. Budynek był zrealizowany bez rozpoznania podłoża gruntowego i stan dzisiejszy jest jego konsekwencją". Kolegium zwróciło uwagę, że opinia ta dotyczy działki przy ul J. w L. i zagrożeń jej dotyczących, zaś swoimi ustaleniami nie obejmuje działki inwestorskiej. Nie oznacza to, że struktura gleby działki przy ul. J. jest tego typu, że dla realizacji zamierzonego przedsięwzięcia nie będzie wymagane zastosowanie dodatkowych zabezpieczeń, czy innych rozwiązań technicznych odmiennych od powszechnie przyjętych. Jednakże rozstrzyganie o tej materii na etapie ustalania warunków zabudowy jest przedwczesne zarówno z uwagi na brak kompetencji organów rozstrzygających, jak i brak obowiązku, na tym etapie, czynienia tego typu ustaleń. Rozstrzyganie o powyższej materii następuje w drugim etapie procesu inwestycyjnego.

Kolegium stwierdziło, że nie ma racji Z. P., że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p., obligujący organ niższej instancji do uzgodnienia projektu decyzji z właściwym organem administracji geologicznej, które to uzgodnienie ma miejsce w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Z lektury akt administracyjnych sprawy nie wynika, że obszar, w którym zlokalizowana jest zarówno działka odwołującego, jak i działka inwestorska byłby położony w terenie zagrożonym osuwaniem mas ziemnych. Natomiast oczekiwanie ze strony odwołującej od organu niższej instancji, dotyczące wystąpienia do organu administracji geologicznej w innym trybie niż podano wyżej, jest nie do zaakceptowania, gdyż byłoby wystąpieniem, którego nie przewidują przepisy u.p.z.p.

Odnosząc się do kwestii uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z Wydziałem Ochrony Środowiska UM L., Kolegium zauważyło, że taki sposób jest dopuszczalny prawem i wywiera przewidziane nim skutki, wobec przyjęcia "milczącego" uzgodnienia, wynikającego z upływu terminu przewidzianego prawem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że dopuszczalny prawem na etapie warunków zabudowy jest zapis pkt 3c kwestionowanej decyzji, gdzie ustalono szerokość elewacji frontowej do rozpiętości granic terenu inwestycji, gdyż zapis ten nie przesądza o rozbudowie budynku na działce przy ul. J. do granicy z działką przy ul. J.. Kolegium podniosło, że stosownie do art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a do takich zaliczają się przepisy o normatywnych odległościach zabudowy od granic działek, następuje na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, a więc rozstrzygnięcie co do przybliżenia inwestycji do granicy działki, z pominięciem odległości normatywnych, nie ma miejsca na etapie ustalania warunków zabudowy.

Jeśli chodzi o zastrzeżenia dotyczące gabarytów inwestycji (szczególnie wysokość) w stosunku do budynku położonego na działce przy ul. J., to Kolegium stwierdziło, że Z. P. nie legitymuje się tytułem prawnym do tej nieruchomości, a jej właścicielem jest A. M., przy czym z akt sprawy nie wynika, że zgłasza one zastrzeżenia, co do inwestycji planowanej przez sąsiada. W takiej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że sposób zagospodarowania sąsiednich działek - wysokość budynków, w tym na działce odwołującego, pozwala na realizację planowanej nadbudowy. Natomiast kwestia różnicy wysokości budynków zbliźniaczonych, to kwestia szczegółowych rozwiązań projektowych i ewentualnych wzajemnych uzgodnień właścicieli tych budynków, co ma miejsce na etapie projektowania inwestycji (drugi etap procesu inwestycyjnego). Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie realizacji garażu 3-stanowiskowego, Kolegium stwierdziło, że mają one charakter praktyczny, bowiem dotyczą sposobu realizacji inwestycji, który ustala inwestor, po uprzednim uzyskaniu stosownych zezwoleń i nie podlega to ocenie organów rozstrzygających w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Natomiast obawy odwołującego, co do negatywnego wpływu tych prac na jego budynek, czy też jego działkę, powinny znaleźć swoje rozwiązanie na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i ubiegania się o pozwolenie na budowę, gdzie są rozstrzygane konkretne rozwiązania techniczne inwestycji i sposób ich realizacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Z. i M. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie Prezydenta Miasta ...do wydania nowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z uwzględnieniem dowodów złożonych przez skarżących w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili obrazę przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwą interpretację i błędne uwzględnienie przepisów, na podstawie których Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta .wydał decyzję w dniu ...., z upoważnienia Prezydenta Miasta ..., ustalającą warunki zabudowy na działce, nr ewid. ... położonej w L., przy ul. J.. Skarżący zauważyli, że utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję SKO wskazało w treści uzasadnienia, że organ pierwszej instancji wydając ponownie drugą decyzję w tej samej sprawie nie uwzględnił w żaden sposób podnoszonych w toku postępowania argumentów merytorycznych, nie zmieniając swojego stanowiska. Nadto SKO stwierdziło, że Urząd Miasta ...kompletnie zignorował przedstawione przez skarżących dowody i nie podjął żadnych działań w tym zakresie, choć był zobligowany do wnikliwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym do zbadania zasadności zarzutów skarżących. Ich zdaniem, SKO podniosło w zaskarżonej decyzji, że Urząd Miasta ... powinien uwzględnić projekt decyzji o warunkach zabudowy z organem administracji geologicznej z uwagi na przedłożoną przez skarżących mapę geologiczną, czego nie uczynił. Organ pierwszej instancji, jak wskazali skarżący, nie zasięgnął opinii od tego organu, mimo że powinien był to zrobić, tym bardziej, że w toku postępowania administracyjnego Wydział Ochrony Środowiska Urząd Miasta .... również nie zajął żadnego stanowiska w sprawie, a skarżący kwestionowali prawidłowość stanowiska organu administracyjnego wyrażonego w formie tzw. "milczącej" zgody. Ponadto, wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, organ administracji nie wziął pod uwagę zróżnicowania terenu pod względem wysokościowym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując nadto na wadliwą interpretację przez skarżących niektórych sformułowań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej: "ustawa") zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 tej ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W myśl art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołany wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491 i n.).

Zasada dobrego sąsiedztwa realizuje ochronę wartości wynikających z zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego. Rozstrzyganie sprawy zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa wypełnia jedną z gwarancji zasady równości, to jest równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Przeciwdziała nadto tendencyjności czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć (zob. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 292). Celem wspomnianej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, służy ona bowiem powstrzymaniu zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, na których brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06 oraz z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 10/11) wyjaśnił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza wymóg dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepisy rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, nakazują właściwemu organowi wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice obszaru analizowanego, w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Frontem działki, w rozumieniu przepisów rozporządzenia, jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5).

Należy stwierdzić, że granice obszaru analizowanego w niniejszej sprawie zostały ustalone zgodnie z powołanymi przepisami rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Frontem objętej projektowaną inwestycją działki nr ewid...., położonej przy ul. J. w L., jest bok tej działki przylegający do pasa drogowego drogi gminnej – ul. J., stanowiącej działkę nr ewid. ...

Z części graficznej sporządzonej przez uprawnionego urbanistę "Analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu", stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości przekraczającej trzykrotność szerokości frontu działki nr ...., od granic tej działki, we wszystkich kierunkach, a mianowicie 50,0 m od granic działki (k. 27 akt adm. I instancji).

Zauważyć trzeba, że w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba ustalania granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna odległość wskazana w powołanym § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jakkolwiek przepis ten wskazuje na konieczność wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości "nie mniejszej" niż opisana w tym przepisie wielkość, to nie oznacza to obowiązku oznaczania większej powierzchni obszaru analizowanego. Obowiązkiem organów administracji, w świetle tego przepisu, jest wyznaczenie takiego obszaru analizowanego, który pozwoli na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji nie uchybiły temu obowiązkowi, gdyż prawidłowo objęły obszarem analizowanym tereny położone sąsiadujących z nieruchomością, na jakiej planowana jest realizacja inwestycji, które to tereny tworzą urbanistyczną całość.

W świetle ustaleń wskazanej wyżej "Analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu", prawie wszystkie działki budowlane położone w obszarze analizowanym zabudowane są średniej wysokości (maksymalnie 4-kondygnacyjnymi) budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (bliźniaczymi lub wolnostojącymi), uzupełnionymi parterowymi budynkami gospodarczymi. Na działkach nr ewid. .... znajduje się zaś teren ogródków działkowych, a działka nr ewid. ... jest niezabudowana. Na działce nr ewid. .... objętej wnioskiem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, 2-kondygnacyjny oraz budynek gospodarczy.

Z powyższego wynika więc, że w obszarze analizowanym dominującą formą zabudowy stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która uzupełniona jest zabudową innego rodzaju.

Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem organy administracji obowiązane były wyznaczyć jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Ponadto, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 1 – 4).

Jak wynika to z wskazanej wyżej "Analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu", linia zabudowy została ustalona zgodnie z powyższymi zasadami, bowiem nawiązuje ona do istniejącej linii zabudowy budynku objętego wnioskiem.

Stosownie do § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu organy winny wyznaczyć na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W świetle omawianej "Analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu", wobec tego, że w bliskim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem znajdują się działki, których wskaźniki zabudowy w znacznym stopniu przekraczają średnie wartości dla obszaru analizowanego (średnia wartość: 27,7%; wartość dla działek: nr ewid. ... – 47,2%; nr ewid. ...– 36%; nr ewid. ... – 35,7%), dopuszcza się zwiększenie wskaźnika zabudowy do poziomu 47,2%. Określenie więc w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskaźnika zabudowy działki objętej wnioskiem maksymalnie do 47,2% odpowiadało wymaganiom § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, to wyznacza się ją dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 1 i 2).

Określenie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy szerokość elewacji frontowej maksymalnie do rozpiętości granic terenu inwestycji (12,5 m) odpowiadało wyżej określonym wymaganiom, gdyż mieściło się w granicach średniej szerokości elewacji w analizowanym obszarze, przy zastosowaniu dopuszczalnej 20% tolerancji.

Także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, którą w świetle § 7 ust. 1 rozporządzenia, wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jak też geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), ustalana odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8), zostały prawidłowo określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bowiem stanowią nawiązanie do parametrów ustalonych w analizowanym obszarze.

Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja o ustaleniu warunków zabudowy znajduje oparcie w prawidłowo sporządzonej "Analizie uwarunkowań zagospodarowania terenu", w której w szczególności określone zostały szczegółowo wszystkie konieczne parametry projektowanego zamierzenia inwestycyjnego w odniesieniu do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W świetle zapisów tej analizy planowany przez inwestora budynek mieszkalno-usługowy odpowiada charakterystyce urbanistycznej, gdyż stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu na działkach położonych w obszarze analizowanym. Projektowany budynek odpowiada także charakterystyce architektonicznej w zakresie gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych zabudowy już istniejącej.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że organ pierwszej instancji winien – na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. – uzgodnić projekt decyzji z właściwym organem administracji geologicznej, stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest zasadny. Zauważyć bowiem trzeba, że w myśl art. 53 ust. 4 pkt 5 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., uzgodnienie z właściwym organem administracji geologicznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymagane jest w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, nie zaś w każdym przypadku, w którym zachodzi konieczność prowadzenia jakichkolwiek prac ziemnych.

Jak wynika to z treści organu pierwszej instancji, organ ten stwierdził, że teren objęty inwestycją nie jest położony na terenach górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (pkt. 6.1), a ustalenie to nie zostało zakwestionowane przez skarżących. Słusznie zauważył bowiem organ odwoławczy, że "Opinia geotechniczna o warunkach gruntowo - wodnych podłoża w rejonie wschodniej ściany budynku przy ul. J. w L." z 1997 r. miała na celu rozpoznanie warunków gruntowo-wodnych i ocenę podłoża gruntowego w rejonie wschodniej ściany budynku mieszkalnego przy ul. J. w L. oraz zagrożeń jej dotyczących, zaś swoimi ustaleniami nie obejmowała działki inwestorskiej. W dacie sporządzenia opinii budynek ten wykazywał nierówne osiadanie fundamentów, co było konsekwencja braku rozpoznania podłoża gruntowego dla tej działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że o ile dla realizacji zamierzonego przedsięwzięcia zajdzie potrzeba zastosowanie dodatkowych zabezpieczeń, czy innych rozwiązań technicznych odmiennych od powszechnie przyjętych, to rozstrzyganie o tej materii następuje nie na etapie ustalania warunków zabudowy lecz na etapie pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny co do zasady pogląd ów podziela. Podnieść przy tym należy, że nawet przy przyjęciu, iż inwestycja jest zlokalizowana na obszarze o zróżnicowanym ukształtowaniu terenu i potencjalnie w wyniku prac ziemnych może powstać niebezpieczeństwo osuwania się mas ziemnych, to wynikająca z tego konieczność szczegółowego określenie warunków posadowienia obiektów budowlanych oraz prowadzenia prac ziemnych i budowlanych, w celu zapewnienia bezpieczeństwa oraz ochrony interesów osób trzecich – w trakcie realizacji prac budowlanych i po ich zakończeniu – związana jest z dalszym etapem inwestycji, a więc przygotowaniem projektu budowlanego i prowadzeniem robót budowlanych, zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną.

Jak już to wyżej wskazano, ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Podkreślenia bowiem wymaga, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami (zob. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 7 lutego 2014 r., sygn.. akt II OSK 2151/12).

Nie ma wpływu na wynik sprawy zarzut wadliwego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Miasta ... Związane z tym uzgodnieniem kwestie proceduralne rozstrzyga przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowiący, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."). Przepis art. 106 § 1 K.p.a. stanowi zaś, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez "inny" organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z przepisu tego wynika zatem, że w przypadku, gdy zarówno do wydania głównej decyzji, jak i do uzgodnienia powyższej decyzji jest właściwy "ten sam" organ, nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 6 września 2007 r., II OSK 776/07, Lex nr 360131, z dnia 24 września 2009 r., II OSK 1455/08, Lex nr 597290, z dnia 4 października 2012 r., II OSK 1038/11, Lex nr 1234035). Skoro zatem organem właściwym w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy był ten sam organ, co organ zobligowany do wydania tejże decyzji, to jest Prezydent Miasta ..., w imieniu którego uzgodnienia takiego dokonać miał Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta ..., to organ pierwszej instancji nie miał prawnego obowiązku uzgodnienia projektu wskazanej decyzji z kierownikiem jednostki organizacyjnej tego organu.

Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.