VIII SA/Wa 264/14

Uzasadnienie

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. Ł. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. nakazującej P. Ł. (dalej: "skarżący", "inwestor") rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...] w W.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w trakcie oględzin budynku mieszkalnego przeprowadzonych przez organ stopnia powiatowego, P. Ł. oświadczył, iż remont oraz rozbudowa istniejącego budynku nastąpiła w 1997 r. przy czym budynek został wybudowany w miejsce rozebranego budynku mieszkalnego. Część budynku posadowiona jest na terenie działki o nr ew. [...], stanowiącej koryto rzeki K.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym oraz nałożył na inwestora P. Ł. obowiązek przedłożenia dokumentów: decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor przedłożył decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] marca 2009 r., akt notarialny – umowę darowizny oraz pismo zawierające wyjaśnienie, że budynek mieszkalny usytuowany w miejsce starego budynku został przebudowany przez jego matkę I. Ł. i miało to miejsce na początku lat 80-tych.

Następnie, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej "PINB", "organ I instancji"), nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] w W. W uzasadnieniu organ ten podał, że część budynku posadowiona została na przepuście wymagającym przebudowy, zaś Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w W. zawiadomiła PINB o nieprawidłowościach zabudowy. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że P. Ł. – właściciel działki nr ew. [...] wybudował na niej, bez pozwolenia na budowę, budynek mieszkalny z poddaszem użytkowym o wym. [...] m × [...] m, zaś część budynku usytuowana została na rowie melioracyjnym (korycie rzeki K.), oznaczonym na mapie, jako działka nr ew. [...], której właścicielem jest Skarb Państwa. Budynek został wykonany z pustaków żużlowych, posiada dach dwuspadowy, pokryty blachodachówką. Organ I instancji wskazał, że przedłożone przez skarżącego dokumenty nie spełniają wymogów postanowienia, gdyż decyzja o warunkach zabudowy odnosi się do części istniejącej na działce nr [...], zaś inwestor rozebrał istniejący obiekt, wybudował nowy, rozbudowując budynek w kierunku północnym na działkę nr [...] będącą korytem rzeki K. Ponadto inwestor nie przedłożył czterech egzemplarzy projektu budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji, inwestor zarzucił organowi I instancji sprzeczność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym. Wywiódł, iż miała miejsce rozbudowa nie wymagająca pozwolenia na budowę, ponadto inwestycja została dokonana w miejsce poprzedniego budynku, który wymagał rozbiórki w znacznej części. Powołał się na stanowisko Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 1997 r., z którego wynika pozytywne stanowisko co do rozbudowy budynku oraz zaznaczył, że realizacja inwestycji przebiegała zgodnie

z wytycznymi zawartymi w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skarżący przyznał

w odwołaniu, że w ramach wykonywanych robót dokonał wymiany więźby dachowej, powiększył poszycie dachowe wraz z wmurowaniem szczytów. Pozostałe roboty

w zakresie przebudowy wykonane były w końcu lat 1980.

Rozpatrując sprawę organ odwoławczy stwierdził, po przytoczeniu dotychczasowego przebiegu postępowania, że w przedmiotowej sprawie organ

I instancji wszczął procedurę legalizacyjną dokonanej samowoli, nakładając na stronę skarżącą obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów. Inwestor nie przedłożył do organów dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania wykonanej budowy.

Organ przytoczył treść art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji

o pozwoleniu na budową, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 w/w ustawy. Organ wyjaśnił, że właściwym trybem prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie jest art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Reguluje on kwestię samowoli budowlanej, polegającej na budowie albo odbudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, która skutkuje, co do zasady, nakazem rozbiórki. Organ zaznaczył, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, ustawodawca zobowiązuje bowiem do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami,

w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli tak, to właściwy organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowe było działanie organu powiatowego polegające na prowadzeniu w trybie przepisów art. 48 Prawa budowlanego postępowania zmierzającego do zalegalizowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. W ocenie organu odwoławczego wskutek nie przedłożenia przez inwestora we wskazanym czasie żądanych dokumentów zaskarżona decyzja rozbiórkowa organu I instancji odpowiada regulacji prawnej zawartej w przepisach art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego. Organ przytoczył treść art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie przedłoży w określonym terminie kompletu dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, organ orzekający w sprawie jest zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki tego obiektu.

W niniejszej sprawie inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku w celu umożliwienia zalegalizowania przedmiotowego budynku, dlatego organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja organu powiatowego jest zasadna i zgodna

z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, tj. z art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego. Skarżący nie złożył niezbędnej dokumentacji do zalegalizowania wykonanej budowy.

Odnosząc się do argumentów odwołania dotyczących faktu dokonania rozbudowy przez matkę inwestora, WINB wskazał, że jest to bez znaczenia, bowiem skarżący jest jej następcą prawnym. Następca prawny przejmuje prawa i obowiązki związane z nieruchomością, w tym ponosi konsekwencje związane z ewentualną samowolą budowlaną. Za nie mającą wpływu na postępowanie organ uznał pismo Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. pozytywnie opiniujące rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. W rezultacie organ odwoławczy wskazał, iż brak przedłożenia przez inwestora kompletnej dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania obiektu skutkował wydaniem zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie złożył P. Ł. wnosząc o uchylenie jej w całości. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił wadliwe ustalenie stanu faktycznego co do dat wykonania robót budowlanych, wskazując przy tym, że we własnym zakresie dokonał wymiany więźby dachowej, powiększył poszycie dachowe wraz z wmurowaniem szczytów. Wszystkie pozostałe roboty wykonane zostały w 1980 r. i nie może ponosić konsekwencji za inwestycje wykonane w 1980 r. Ponadto organy prowadzące postępowanie nie ustaliły w jakim okresie roboty były wykonane. W cenie skarżącego zachodzą przesłanki do legalizacji inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane, przy czym organ uznał za konieczne wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego, albowiem skarżący – co nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie – nie dopełnił nałożonych na niego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., obowiązków.

Obowiązkiem organów administracji prowadzących postępowanie zgodnie

z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.). Zasada ta została skonkretyzowana w art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący oraz dokonać oceny, czy dane okoliczności zostały udowodnione na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Zadaniem organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie

w przedmiocie legalności inwestycji jest ustalenie, czy obiekt będący przedmiotem postępowania (lub jego cześć) został zrealizowany samowolnie, czy na jego realizację niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia oraz kto

i w jakim czasie dopuścił się tej samowoli.

Organ ustalił, i te ustalenia nie są kwestionowane przez strony, że na działce nr ew. [...] wybudowano bez pozwolenia na budowę, budynek mieszkalny z poddaszem użytkowym o wym. [...] m × [...] m, przy czym część tego budynku usytuowana została na rowie melioracyjnym (korycie rzeki K.), oznaczonym na mapie jako działka nr ew. [...], której właścicielem jest Skarb Państwa. Budynek został wykonany z pustaków żużlowych, posiada dach dwuspadowy, pokryty blachodachówką.

Spór dotyczy daty budowy, ewentualnie rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Z protokołu kontroli dokonanej przez pracowników PINB w dniu [...] maja 2013 r. wynikają ustalenia zawarte w zaskarżonych decyzjach. Niewątpliwie podano wymiary budynku niezakwestionowane przez skarżącego. Ponadto w protokole zaznaczono datę rozbudowy jako 1997 r. oraz fakt wykończenia tylko części parteru budynku, przy pozostawieniu części parteru

i poddasza w stanie surowym. Z adnotacji na protokole wynika, że strona skarżąca odmówiła podpisania protokołu. Natomiast z dalszych ustaleń wynika, że cześć budynku usytuowana została poza działką skarżącego, a mianowicie na działce [...], której właścicielem jest Skarb Państwa. Do protokołu nie został sporządzony szkic sytuacyjny. Dołączono wypis z rejestru gruntów co do działki [...]. Akta administracyjne zawierają także pisemne stanowisko Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia [...] listopada 1997 r., nie wyrażające zgody na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce [...] we wsi B., ponieważ północna część planowanej rozbudowy zlokalizowana jest na działce nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa, z zaznaczeniem ponadto, iż na zabudowę koryta rzeki wymagane jest pozwolenie wodnoprawne.

Zwrócić także uwagę należy na pismo Urzędu Miejskiego w S. skierowanego do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, z którego treści wynika, że w dniu [...] września 1997 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie rozbudowy

i przebudowy budynku na działce skarżącego. Treść pisma wskazuje nadto na posiadanie przez organ wniosku skarżącego wraz z załącznikiem graficznym w zakresie wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Powyższe jest o tyle istotne, że skarżący składając odwołanie od decyzji organu

I instancji zakwestionował datę rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego wywodząc, że roboty w zakresie przebudowy wykonane były w końcu lat 1980, natomiast w ramach decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. dokonał on jedynie adaptacji strychu na cele mieszkaniowe. Podniósł również, że ustalenie tych okoliczności może być dokonane w drodze opinii biegłego oraz zeznań świadków. Powołał się także na stanowisko Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 1997 r. znak [...], z którego wynika, że ww. Dyrekcja pozytywnie opiniuje rozbudowę budynku mieszkalnego na działce [...].

Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy uznał, że skarżący jako następca prawny przejmuje prawa i obowiązki związane z nieruchomością i ponosi konsekwencje dokonanej samowoli budowlanej, nie odniósł się natomiast do zarzutów skarżącego w zakresie daty dokonanej rozbudowy, w szczególności do wywodów

w zakresie rozbudowy w końcu lat 1980.

Biorąc pod uwagę, iż data przebudowy budynku mieszkalnego, była kwestionowana przez skarżącego, to kwestia ta winna być przez organy administracji wyjaśniona w sposób szczególnie wnikliwy. Zgodnie bowiem z treścią art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (...). Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia wykonania ciążących na organach obowiązków określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. należało dojść do przekonania, że podstawowa okoliczność, która legła u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest data powstania samowoli budowlanej - nie może zostać zweryfikowana przez Sąd.

Dostrzegając brak w aktach sprawy części dowodów, w oparciu o które organ dokonał ustaleń faktycznych, co do daty powstania samowoli budowlanej, jakakolwiek próba dokonania przez Sąd oceny prawidłowości rozstrzygnięcia musiałaby być oceniona jako dowolna. Nie może bowiem ujść uwadze Sądu, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, a co może przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy zażądają wniosku skarżącego wraz z załącznikiem graficznym z dnia [...] września 1997 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy (o którym mowa w piśmie Urzędu Miejskiego w S.), przeprowadzą ewentualnie dowody zawnioskowane przez skarżącego co daty dokonanej rozbudowy. Dowodem mogą być również oświadczenia osób, które były wykonawcami robót budowanych, zeznania świadków

i dowody te winny podlegać ocenie. Oczywiście organ dokona oceny w zakresie daty dokonanej rozbudowy, mając na uwadze cały zebrany materiał dowodowy, w tym zweryfikuje wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy z 1997 r. z dokonaną na gruncie rozbudową. Niewątpliwie część graficzna do wniosku okaże się pomocna.

Sąd zwraca także uwagę na konieczność ustalenia i ewentualnie zweryfikowania nr ew. działki stanowiącej koryto rzeki K., wobec podania jej jako nr ew. [...] (w uzasadnieniu organu I instancji i organu odwoławczego), gdy tymczasem do akt dołączono wypis z rejestru gruntów, co do działki oznaczonej nr ew. [...].

W świetle powyższego Sąd uchylił zaskarżone decyzje, celem powtórzenia postępowania w omówionym wyżej zakresie.

Skarga okazała się uzasadniona wobec niewyjaśnienia dokładnie przez organy, daty dokonanej samowoli budowlanej (rozbudowy budynku mieszkalnego). Nie mniej zarzuty skargi są niezasadne, co do faktu niepojęcia przez organy próby legalizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego. O ile bowiem budowa, rozbudowa

i przebudowa budynku mieszkalnego należącego do skarżącego została dokonana

w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., to organ prawidłowo zastosował tryb wynikający z przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Zaznaczyć wypada także niekonsekwencję skarżącego, który z jednej strony wywodzi, że w znacznej części roboty były wykonane w 1980 r., a z drugiej strony powołuje się na pozytywną opinię Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych w K. z dnia [...] lipca 1997 r. co do rozbudowy budynku mieszkalnego. Skoro, jak twierdzi autor skargi, dokonano rozbudowy w 1980 r, to w jakim celu uzyskiwał opinię Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych

w K., w jakim celu składał wniosek o warunki zabudowy w 1997 r.

Nie mniej zaskarżone decyzje jako wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80

i 107 § 3 k.p.a., podlegały uchyleniu. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią wskazaną wyżej oceną prawną. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.