II SA/Po 255/14

Uzasadnienie

W dniu 1 lipca 2013 r. do Starosty O. wpłynęło pismo R. M. zatytułowane: "Wniosek ponowny o rozstrzygnięcie, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości".

Wnioskodawca wyjaśnił, iż decyzją znak: [...] z dnia [...] 2011 r., utrzymaną w mocy decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu znak: [...] z dnia [...] 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał R. i K. M. wykonanie:

1. podbudowy (pogłębienia) fundamentów na całej długości ściany usytuowanej od strony granicy z działką nr [...] lub z jej przekroczeniem do głębokości 0,80 m poniżej poziomu przyległego terenu, zgodnie z opinią techniczną z dnia 23 października 2006 r., opracowaną przez inż. W. S.,

2. naprawy ściany południowej usytuowanej od strony granicy działki polegającej na likwidacji (przemurowaniu) pęknięcia na odcinku ca 2,0 m od dachu do dołu, zgodnie z opinią techniczną z dnia 23 października 2006 r., opracowaną przez inż. W. S..

Termin wykonania robót ustalony został na dzień 30 czerwca 2011 r.

Zdaniem wnioskodawcy do wykonania powyższych robót jest niezbędne wejście na teren sąsiedniej nieruchomości tj. działki nr [...] . Potwierdziła to kolejna ekspertyza. Tymczasem właściciele tej nieruchomości - T. J. i B. J. nie wyrazili zgody na wejście.

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Starosta O. odmówił uwzględnienia wniosku i wydania decyzji o niezbędności wejścia na ww. nieruchomość w celu wykonania robót budowlanych.

Po rozpoznaniu odwołania R. M., Wojewoda Wielkopolski uchylił ww. decyzję Starosty O. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania - decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2013 r. o nr [...]

Kolejną decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Starosta O. ponownie odmówił wydania orzeczenia o niezbędności wejścia na teren działki nr ewidencyjny [...] w O. przy ulicy G. 10 celem wykonania robót - tj. podbudowy (pogłębienia) fundamentów i naprawa pęknięcia (przemurowanie odcinka muru) budynku zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] na nieruchomości wnioskującego R. M. przy ul. G. 12 w O..

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w toku ponownie prowadzonego postępowania zwrócił się do wnioskodawcy o przedłożenie dokumentu, z którego wynika, iż przed wystąpieniem do organu w niniejszej sprawie, zwrócił się on do właściciela sąsiedniej nieruchomości o wyrażenie zgody na wejście na nią w celu wykonania robót budowlanych.

Wnioskodawca nie przedłożył takiego dokumentu i wbrew jego twierdzeniem nie ma go w aktach sprawy, zatem, w ocenie organu I instancji nie ma przesłanek do rozstrzygania w sprawie dopuszczalności wydania orzeczenia o prawie wejścia na teren nieruchomości Państwa J..

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. M. podnosząc, iż z oczywistych względów nie jest zadowolony z rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zauważył, iż przedmiotowa sprawa oraz sprawa dotycząca wydania orzeczenia o niezbędności wejścia na teren działki nr ewid. [...] w O. przy ul. G. 10 celem wykonania robót polegających na podbudowie, pogłębieniu fundamentów i naprawie pęknięcia, przemurowaniu odcinka muru przy budynkach zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] i [...] zakończona prawomocnym orzeczeniem WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2012 r. o sygn. akt IV SA/Po 1060/11) dotyczy tego samego przedsięwzięcia.

Tym samym powyższy wyrok, oddalający skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011 r. ([...]) w przedmiocie odmowy wydania orzeczenia o niezbędności wejścia na teren działki sąsiedniej, jest zgodnie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiążący organy orzekające w niniejszej sprawie.

Dalej organ wyjaśnił, iż zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość wynikające z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego jest dopuszczalne tylko w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia tych robót i tylko wtedy, gdy ich wykonanie jest niemożliwe w inny sposób niż z sąsiedniej nieruchomości . Stąd też musi dojść do sytuacji, w której nie ma innej faktycznej możliwości wykonania określonych prac, jak tylko z nieruchomości sąsiedniej.

Wojewoda Wielkopolski zauważył, iż inwestor posiada ostateczną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r. nakazującą R. i K. M. wykonanie podbudowy (pogłębienia) fundamentów na całej długości ściany usytuowanej od strony granicy z działką nr [...] lub z jej przekroczeniem do głębokości 0.80m poniżej poziomu przyległego terenu, zgodnie z opinią techniczną z dnia 23 października 2006 r., opracowaną przez inż. W. S. oraz naprawy ściany południowej, usytuowanej od strony granicy działki polegającej na likwidacji (przemurowania) pęknięcia na odcinku ca 2,0 m od dachu do dołu. Zgodnie z opinią techniczną z dnia 23 października 2006 r. opracowaną przez inż. W. S..

Zdaniem organu II instancji inwestor podjął również starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne czego przykładem jest pismo B. J. z dnia 28 września 2013 r. widniejące w aktach sprawy organu I instancji

Niemniej zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r., (sygn. akt IV S.A./Po 1060/11) jak i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., (sygn. akt II OSK 111/12) orzekły na temat tożsamego jak w przedmiotowej sprawie wniosku o wydanie orzeczenia o niezbędności wejścia na teren działki sąsiedniej. Sąd I instancji stwierdził, iż roboty budowlane do których wykonania zobowiązano R. i K. M. mogą zostać wykonane bez konieczności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości – prace te są możliwe do wykonania z nieruchomości należącej do inwestora.

Tym samym w ocenie Wojewody Wielkopolskiego decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Skargę na powyższą decyzję wniósł R. M. reprezentowany przez r.pr. G. W. wnosząc o:

1. uwzględnienie skargi w całości przez Wojewodę Wielkopolskiego na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji,

2. uchylenie przez WSA w Poznaniu obu zaskarżonych decyzji, w przypadku nie uwzględnienia skargi przez Wojewodę Wielkopolskiego w trybie autokontroli,

3. zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 1237 zł z uwzględnieniem dużego wkładu pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, która okazała się być zawiłą.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa tj. art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na wadliwej ocenie, że do wykonania prac, do których skarżący został zobowiązany nie jest niezbędne wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w sytuacji gdy jest akurat odwrotnie; bez wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nie jest możliwe wykonanie decyzji nakazowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O..

Skarżący podniósł, iż wykonanie nakazanych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. znak: [...] z dnia [...] 2011 r. prac jest niemożliwe bez wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości.

Ponadto przedmiotowe postępowanie nie jest tożsame z tym, do którego nawiązuje Wojewoda Wielkopolski w uzasadnieniu swego orzeczenia. Na jaw wyszły nowe okoliczności, które organy winy uwzględnić, a czego niestety nie uczyniły.

Zdaniem strony Sąd rozpoznając sprawę winien wziąć pod uwagę następujące orzeczenia i dokumenty:

postanowienie Prokuratury Rejonowej w O. o odmowie wszczęcia dochodzenia sygn. akt [...] z dnia [...] 2014 r., z którego wynika, iż zobowiązany R. M. co mógł zrobić w zakresie nałożonych na niego obowiązków - to zrobił, natomiast pozostała część robót (wskazana w decyzji [...] z dnia [...] 2011 r.) nie jest możliwa do wykonania bez wchodzenia na teren sąsiedniej działki - a zgody brak i to zarówno ze strony sąsiada, jak i organu Starosty O.,

postanowienie NSA sygn. akt II OSK 1111/12 z dnia 15 stycznia 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści uzasadnienia wyroku w kwestii jego wykonania; zarówno z uzasadnienia wyroku z dnia 9 października 2013 r., jak i z uzasadnienia postanowienia z dnia 15 stycznia 2014 r. jednoznacznie wynika, że NSA nie mógł uwzględnić okoliczności, które, co prawda obiektywnie istniały, ale ujawniły się dopiero po wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 1060/11 z dnia 26 stycznia 2012 r. (ekspertyzy z dnia 29.02.2012 r., z dnia 10 sierpnia 2012 r., z maj - czerwiec 2013 r.), orzeczenia powyższe w żadnym razie nie powinny rzutować na ocenę wykonalności nałożonych obowiązków w sytuacji ujawnienia nowych okoliczności; WSA w Poznaniu rozpoznając skargę winien uwzględnić nowe okoliczności związane np. z kształtem fundamentów tj. brakiem technicznych możliwości podlania (wzmocnienia) fundamentów o mniejszej głębokości od strony, gdzie fundament jest głębszy, co do obowiązku przemurowania ściany strona zauważyła, że problem dotyczy nie tylko samej czynności przemurowania, ale także przywrócenia wyglądu ściany od strony sąsiada do stanu pierwotnego, a więc także kwestii wykonania tynku, ocieplenia ściany i jej pomalowania; istotna jest również kwestia doprowadzenia terenu przy ścianie granicznej do właściwego wyglądu (posprzątania),;

prawomocny wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1126/13 z dnia 18 października 2013 r. w przedmiocie wznowienia postępowania, z którego wynika, że organy powinny ponownie zbadać nowe okoliczności faktyczne, które niewątpliwie rzucają nowe światło nie tylko na samą decyzję nakazową PINB w O., ale także, a może przede wszystkim, na możliwości techniczne jej wykonania;

pismo PINB w O. do Starosty O. znak: [...] z dnia [...] 2012 r.

pismo PINB w O. do Wojewody Wielkopolskiego znak: [...] z dnia [...] 2013 r.

Ponadto w dniu 22 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącego nadesłał postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] 2014 r. o nr [...] w celu przeprowadzenia z niego dowodu na okoliczność wskazania niezbędności wejścia na teren działki sąsiedniej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów, niż w niej podniesionych.

Stosownie do art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W przedmiotowej sprawie podkreślić należy, iż sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2013 r. a także decyzja tego organu z dnia [...] 2013 r. o [...] oraz decyzje Starosty O. z dnia [...] 2013 r. o nr v i z dnia 15 lipca 2013 r. o nr [...] obarczone są kwalifikowana wadą skutkującą stwierdzeniem ich nieważności.

W ocenie Sądu sprawa, w której dotyczyły ww. decyzje jest tożsama ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011 r. o nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] 2011 r., nr [...] odmawiającą R. M. wydania orzeczenia o niezbędności wejścia na teren działki [...] Państwa B. i T. J. w celu wykonania robót budowlanych określonych w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. znak [...] z dnia [...] 2011 roku.

Zaznaczyć należy, iż wystąpienie przesłanki tożsamości sprawy uniemożliwia natomiast merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji, wyrażoną w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."). Zgodnie z tą zasadą uchylenie lub zmiana ostatecznych decyzji administracyjnych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej.

W myśl art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przepis ten spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej i ma zastosowanie w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy. W ocenie tożsamości sprawy trzeba badać zachowanie ciągłości regulacji prawnej w przypadku zmiany przepisów prawnych, co w szeregu przypadków jest przedmiotem regulacji w przepisach przechodnich i końcowych nowych aktów prawnych. Stan faktyczny sprawy musi być natomiast brany pod uwagę w ocenie, czy ma miejsce tożsamość sprawy, lecz tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Nie wydaje się ani możliwe, ani potrzebne oczekiwanie, iż stan faktyczny będzie trwał długi czas niejako zamrożony we wszystkich jego elementach i szczegółach. Elementy prawnie obojętnie, niepływającym w niczym na załatwienie sprawy, powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy ( por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11 Wydanie, Warszawa 2011 r. s. 632).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, iż występujące w niej podmioty (R. i K. M. oraz T. i B. J.) występowały w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011 r. o nr [...]. Taki sam jest też przedmiot postępowania tj. ocena konieczności orzeczenia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonana robót budowlanych określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. znak [...] z dnia [...] 2011 roku.

Od dnia wydania ww. decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011 r. o nr [...] nie zmieniło się również brzmienie przepisów regulujących kwestie wydania orzeczenia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonana robót budowlanych tj. art. 47 ustawy z dnia 14 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika także, aby zmienił się stan faktyczny w zakresie w jakim można byłoby mówić o braku tożsamości obu spraw. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej powoływanym przez nią w trakcie postępowania, jak też w skardze okoliczności (nowe ekspertyzy, a także stanowiska innych organów co do możliwości wykonania robót budowlanych bez wejścia na teren sąsiedniej działki) nie świadczą o zmianie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania ostatecznej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 września 2011 r. Z dokumentów tych wynika, iż po wydaniu tej decyzji ujawniono nowe okoliczności związane z rzeczywistą konstrukcją i stanem budynku (np. kształt fundamentów), którego dotyczy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. znak [...] z dnia [...] 2011 roku. Okoliczności te mogą być uznane za nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania ostatecznej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011, a nieznane temu organowi. Ujawnienie takich okoliczności stanowi natomiast podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie stanowią one natomiast podstawy do załatwienia wniosku strony w normalnym trybie tak długo, jak długo w obrocie pozostaje ostateczna decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 września 2011 r.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż wymienione wyżej decyzje Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2013 r. a także decyzja tego organu z dnia [...] 2013 r. o nr [...] oraz decyzje Starosty O. z dnia [...] 2013 r. o nr [...] i z dnia [...] 2013 r. o nr [...] wydane zostały w sprawie już rozstrzygnięte inną decyzją ostateczną, co oznacza ich nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a, zgodnie z którym to przepisem Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego z dnia 28 czerwca 2011 r. organ I instancji winien rozważyć zasadność dalszego prowadzenie postępowania – mając na względzie fakt rozstrzygnięcia sprawy wcześniejszą decyzją, która jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Brak prawnych możliwości podjęcia przez organ ponownego rozstrzygnięcia konkretnej sytuacji określonej osoby z tej przyczyny, że w jej sprawie wydana już została decyzja ostateczna i dotąd nie została ona wyeliminowana z obrotu czyni nowe postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i wymaga umorzenia postępowania (patrz m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 811/12)

O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 757,- zł na którą to kwotę składa się 500,- zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika i 17,- zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ustalając, na podstawie § 2 i 14 § 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ) wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej podniesionego w skardze, którą to uwzględnił z całkowicie innych przyczyn. Tym samym Sąd nie podzielił też twierdzeń pełnomocnika skarżącego o jego znacznym wkładzie w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Brak jest zatem podstaw do ustalenia wynagrodzenia pełnomocnika we wnioskowanej wysokości (tj. 720 zł).

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.