II SA/Op 137/14

Uzasadnienie

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 14 sierpnia 2013 r., nr [...], następnie sprostowane postanowieniem z 13 marca 2014 r., wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołań L. J., R. J. i W. K. od decyzji Burmistrza Praszki z 12 lipca 2012 r., nr [...], określającej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. budowa 5 elektrowni wiatrowych wraz z drogami wewnętrznymi, placem manewrowym oraz infrastrukturą towarzyszącą (liniami elektroenergetycznymi SN, kablami sterowania i telekomunikacyjnymi, pięcioma stacjami kontenerowymi pomiarowymi i niezbędnymi urządzeniami elektroenergetycznymi), na działkach nr [...] (zjazd z drogi) położonych w obrębie [...] i [...] (zjazd z drogi) położonych w obrębie miejscowości [...], [...] oraz [....] (oddziaływanie rotora) i [...] (zjazd z drogi) położonych w obrębie [...]-[...]; [...]; [...] (zjazd z drogi) w obrębie [...]; [...] oraz [...] (oddziaływanie rotora);[...] oraz [...] (oddziaływanie rotora) położonych w obrębie [...]; [...] oraz [...] (oddziaływanie rotora) i [...] (zjazd z drogi) położonej w obrębie [...], gmina [...].

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], Burmistrz Praszki decyzją z 12 lipca 2012 r., nr [...], określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 5 elektrowni wiatrowych wraz z drogami wewnętrznymi, placem manewrowym oraz infrastrukturą towarzyszącą na nieruchomościach położonych w obrębach: [...], [...], [...]-[...] i [...], gmina [...].

Wskazaną decyzję doręczono wnioskodawcy 13 lipca 2012 r. Tego samego dnia egzemplarz decyzji otrzymał także Z. M., natomiast pozostałe strony zawiadomiono o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia, które zostało wywieszone 13 lipca 2012 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Praszce oraz 16 lipca 2012 r. na tablicy ogłoszeń sołectwa [...] (obejmującego miejscowości, w których planowana jest realizacja inwestycji). Nadto stosowne obwieszczenie opublikowano w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Praszce.

Odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach złożyli w dniu 24 lipca 2012 r. L. i R. J. oraz Stowarzyszenie [...] w [...], zaś W. K. i Z. M. wnieśli odwołanie 25 lipca 2012 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołań L. i R. J., W. K. i Z. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z 23 października 2012 r., nr [...], umorzyło postępowanie odwoławcze, uznając, że nie dysponują oni legitymacją procesową do kwestionowania rozstrzygnięcia Burmistrza Praszki, ponieważ nieruchomości, do których posiadają tytuł prawny, usytuowane są poza obszarem oddziaływania inwestycji. Wyrokiem z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 42/13, po rozpoznaniu skarg L. i R. J., W. K. oraz Z. M., decyzja Kolegium została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, który we wskazaniach co do dalszego postępowania nakazał dokonanie analizy wszystkich wymienionych w raporcie zagrożeń w odniesieniu do działek stanowiących własność odwołujących się osób i stwierdzenie na podstawie dokonanych ustaleń posiadania przez nich legitymacji do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, zaskarżonym do tut. Sądu postanowieniem z 14 sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło niedopuszczalność odwołań L. J., R. J. i W. K. od decyzji Burmistrza Praszki z 12 lipca 2012 r. Kolegium podało, że wykonując zalecenia Sądu przeanalizowało rodzaje emisji związanych z oddziaływaniem planowanej inwestycji na zdrowie i życie ludzi oraz na stan środowiska (oddziaływanie akustyczne, elektromagnetyczne, infradźwięków, efekt migotania cienia, przewidywane rodzaje i ilości odpadów oraz zanieczyszczeń, oddziaływanie na florę i faunę), zarówno w fazie budowy, eksploatacji, jak i likwidacji przedsięwzięcia. Mając na uwadze to, że o oddziaływaniu konkretnego przedsięwzięcia na środowisko należy mówić także w sytuacji, w której uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa, gdyż o występowaniu uciążliwości nie mówimy tylko w przypadku przekroczenia wymagań, Kolegium uznało, że L. i R. J., W. K. oraz Z. M. posiadają przymiot strony w sprawie wydania przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ nieruchomości, do których posiadają tytuł prawny (odpowiednio działki: nr [...] k.m. [...],obręb [...]-[...], nr [...] i nr [...], k.m. [...], obręb [...], nr [...], k.m. [...], obręb [...]), pomimo że nie leżą w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na których inwestycja będzie realizowana, są narażone na oddziaływanie zamierzonego przedsięwzięcia. Kolegium odnotowało też, że odwołanie Z. M. stanowi przedmiot odrębnego postępowania o numerze [...].

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w fazie wstępnej postępowania odwoławczego należało ustalić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało złożone w ustawowym terminie. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do pierwszej grupy, zdaniem Kolegium, zalicza się m.in. sytuacje wniesienia odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji (art. 129 § 1 i 2 K.p.a.). Przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, zaś upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu (art. 57 § 1 K.p.a.). Stosownie do art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 K.p.a., mówiący, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeśli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Za bezsporne w sprawie uznano, że krąg stron postępowania wszczętego wnioskiem A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] obejmuje ponad 20 osób, zatem do informowania stron o czynnościach organu miał zastosowanie określony w art. 49 K.p.a. sposób powiadamiania, zwany doręczeniem przez obwieszczenie.

Dalej organ wywodził, że w analizowanej sprawie inwestycja planowana jest na nieruchomościach położonych na terenie kilku miejscowości. W sytuacji, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach, za pomocą odmiennych środków przekazu i w różnych terminach, należy przyjąć, że bieg czternastodniowego terminu, po upływie którego decyzję uważa się za doręczoną rozpoczyna się następnego dnia po pierwszym dniu najpóźniej dokonanego ogłoszenia. Jak ustalono, obwieszczenie o wydaniu decyzji Burmistrza Praszki o środowiskowych uwarunkowaniach było umieszczone na tablicy ogłoszeń w sołectwie [...] od 16 do 29 lipca 2012 r., a w Gminie [...] w okresie od 13 do 27 lipca 2012 r., dlatego przyjęto, że bieg czternastodniowego terminu na wniesienie odwołania od ww. decyzji rozpoczął się 31 lipca 2012 r., tj. następnego dnia po upływie czternastodniowego terminu od dnia publicznego ogłoszenia na tablicy ogłoszeń w sołectwie [...].

W tych okolicznościach Kolegium uznało, że odwołania małżonków J. i W. K. z 24 i 25 lipca 2012 r. zostały wniesione w przedziale czasowym, kiedy nie upłynął jeszcze czternastodniowy termin, po upływie którego uważa się decyzję za doręczoną. W konsekwencji stwierdziło, powołując się na orzecznictwo sądowe, że skoro decyzja Burmistrza Praszki z 12 lipca 2012 r. w momencie złożenia odwołań nie weszła do obrotu prawnego, to wniesienie środka zaskarżenia było przedwczesne i nie mogło wywołać skutków prawnych.

Ze stanowiskiem Kolegium nie zgodzili się L. i R. J., którzy w skardze wniesionej do tut. Sądu domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia, jako wydanego z naruszeniem prawa; zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; dokonania oceny prawnej sprawy i zawarcia w wyroku wskazań co do dalszego postępowania oraz dopuszczenia dowodów z załączonych do skargi dokumentów. Skarżący zarzucili, że postanowienie Kolegium narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 K.p.a., a także art. 134 K.p.a., co polegało na bezpodstawnym stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Zdaniem L. i R. J., kolejne naruszenia przepisów procedury administracyjnej polegały na niewłaściwym ustaleniu tożsamości osoby będącej stroną postępowania i na przewlekłym załatwianiu sprawy (art. 35 K.p.a.). Uzasadniając swoje stanowisko skarżący zarzucili, że Kolegium błędnie oceniło zebrany materiał dowodowy. Niesłusznie przyjęło, że obwieszczenie Burmistrza Praszki z 14 września 2011 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach spełniło wymagania z art. 61 § 4 K.p.a. w zakresie zawiadomienia wszystkich stron o tym postępowaniu. Błędnie też założyło, że strony powinny wiedzieć o zastosowaniu trybu z art. 49 K.p.a. W ocenie skarżących, z uwagi na treść obwieszczenia należy przyjąć, że doręczenia w przedmiotowym postępowaniu były dokonywane w trybie art. 39 i art. 40 K.p.a., przy czym nie dochowano warunków wynikających z tych przepisów (brak dowodów doręczeń). Skoro skarżących nie powiadomiono o tym, że są stronami postępowania, ani też o trybie z art. 49 K.p.a., to nie mogli wiedzieć, iż doręczenie następuje po 14 dniach od zamieszczenia obwieszczenia. Również obwieszczenie z 12 lipca 2012 r. oraz sama decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie zawierają pełnych informacji na temat zastosowanego trybu doręczania pism i zasad wnoszenia odwołania. Końcowo w skardze wyjaśniono, że niektórym osobom decyzja została doręczona w trybie art. 39 K.p.a., zatem mogli się zapoznać z jej treścią i sporządzić odwołanie. Podkreślono, że w sytuacji, gdy oba obwieszczenia nie zawierają informacji o zastosowaniu trybu określonego w art. 49 K.p.a., odwołanie skarżących nie mogło podlegać rygorom tego przepisu i nie mogło być przedwczesne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ argumentował, że przepisy prawa nie nakładają obowiązku umieszczania w obwieszczeniu pouczenia o zastosowanym trybie ogłoszenia aktu i informacji dotyczącej momentu, z jakim następuje doręczenie decyzji. Wyjaśniono również, że błędne oznaczenie imienia strony zostało sprostowane w postanowieniu z 13 marca 2014 r.

Na rozprawie R. J. podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Stwierdził ponadto, że nie składał odrębnej skargi na przewlekłość postępowania. Uczestnicy postępowania poparli skargę, podkreślając, że brak wskazania art. 49 K.p.a. mógł rzutować na zachowanie stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Na wstępie rozważań celowe jest przypomnienie, że postanowieniem z 14 sierpnia 2013 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu stwierdziło niedopuszczalność odwołań L. J., R. J. i W. K. od decyzji Burmistrza Praszki z 12 lipca 2012 r., uznając, że zostały one złożone przedwcześnie, bo przed datą wejścia do obrotu prawnego tej decyzji.

Zdaniem Sądu, stanowisko to jest błędne.

Powołany przez organ odwoławczy przepis art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, z późn. zm.), zwanej dalej również ustawą, stanowi, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 K.p.a. Stosownie do ostatnio powołanego przepisu ustawy procesowej, strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Podkreślenia wymaga, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej obowiązuje wynikająca z art. 39 K.p.a. zasada oficjalności doręczeń, nakazująca organom prowadzącym postępowanie administracyjne dokonywania wszelkich doręczeń pism z urzędu, przy czym w pojęciu pisma mieści się m.in. wezwanie, zawiadomienie, sporządzona na piśmie decyzja lub postanowienie. Komentowana zasada wyraża się w braku potrzeby składania przez strony (innych uczestników) postępowania odrębnych wniosków co do doręczenia im pism. W ten sposób zabezpiecza się uprawnienia stron i innych uczestników postępowania, co służy zrównaniu ich pozycji prawnej i stwarza możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Jak już wskazano, przejawem zasady oficjalności jest obowiązek doręczania przez organ wszelkich pism, a w szczególności rozstrzygnięć, z datą pewną, potwierdzoną przez adresata. W odniesieniu do decyzji, z datą jej doręczenia ustawodawca wiąże doniosłe skutki prawne, gdyż doręczenie jest warunkiem bytu prawnego decyzji. Data doręczenia decyzji oznacza moment uzewnętrznienia woli organu i jest równoznaczna z wejściem decyzji do porządku prawnego (por. uchwała 7 sędziów NSA z 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00, ONSA 2001 r. nr 2, poz. 56). Od tej chwili, zgodnie z art. 110 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany, co oznacza, że nie może już jej zmienić dowolnie, ale tylko w sposób i w formach przewidzianych prawem. Ponadto, stosownie do art. 129 § 2 K.p.a., od daty doręczenia decyzji rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania.

Z uwagi na zastosowanie w sprawie związanej z wydaniem decyzji Burmistrza Praszki z 12 lipca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowań cyt. wcześniej art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zauważyć przyjdzie, że forma powiadamiania adresatów aktów wydawanych przez organ prowadzący postępowanie na podstawie tej ustawy, tj. przez ogłoszenie aktu w trybie art. 49 K.p.a., jest formą szczególną, stanowiącą wyjątek od omówionej wyżej zasady oficjalności. Przepis art. 49 K.p.a. wprowadza fikcję prawną doręczenia, co wynika z użytego zwrotu "w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia". Celnie wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 stycznia 2014 r. (II OSK 2287/13, dostępny na stronie internetowej Centralnej bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że analiza przepisów, które posługują się takim sposobem doręczenia prowadzi do wniosku, iż - w przeciwieństwie do tych, które stanowią o doręczeniach bezpośrednich lub zastępczych - są to przepisy jednostronnie obowiązujące w tym znaczeniu, że określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana. Słusznie wskazuje się też w piśmiennictwie, że forma przewidziana w art. 49 K.p.a. chroni w znacznie mniejszym stopniu interesy osób mogących być potencjalnie zainteresowanymi w sprawie w porównaniu do pozostałych sposobów doręczeń przewidzianych przez K.p.a. i dlatego może być stosowana tylko wyjątkowo, ze względu na znaczną ilość tych osób (stron), a także gdy organ nie jest w stanie ustalić w sposób precyzyjny kręgu podmiotów, które powinny brać udział w całym postępowaniu (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012 r., s. 265-266). Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 74 ust. 3 ustawy jest przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 49 K.p.a. i jego wprowadzenie zostało podyktowane względami ekonomiki postępowania, a to z uwagi na charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które z reguły dotyczą inwestycji o szerokim zasięgu i z tego względu obejmują znaczną liczbę stron postępowania, których kręgu organ prowadzący postępowanie nie jest w stanie dokładnie ustalić i doręczyć im decyzję bezpośrednio lub na skutek doręczenia zastępczego. Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, rozwiązanie przyjęte w art. 49 K.p.a. jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie (por. wyrok NSA z 23 marca 2010 r., II OSK 45/10, LEX nr 597602).

Wracając do rozważań związanych z doręczeniem decyzji, zgodzić należy się ze stanowiskiem, że wniesienie odwołania przed datą doręczenia decyzji stronie, czyli przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności, jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych. Decyzja, która nie została doręczona stronie jest bowiem decyzją nieistniejącą, która nie weszła do obrotu prawnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 311-312.). Nie funkcjonuje zatem w porządku prawnym rozstrzygnięcie, które mogłoby być kwestionowane przez stronę. Klarowna sytuacja zachodzi wówczas, gdy w postępowaniu uczestniczy tylko jedna strona. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, w razie wielości stron postępowania zasada ta nie ulega zmianie. W przypadku doręczenia decyzji jednej ze stron postępowania nie można przyjmować, że decyzja nie weszła do porządku prawnego w odniesieniu do pozostałych stron i wobec nich jest decyzją nieistniejącą, a organ nie jest nią związany. Byt prawny decyzji jest wszak pojęciem uniwersalnym. Decyzja administracyjna, jako przejaw woli organu administracji, albo istnieje w porządku prawnym albo nie. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, egzystencja prawna decyzji rozpoczyna się dopiero w chwili jej doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 maja 2006 r., I OSK 1176/05, LEX nr 236587).

Rozważając możliwość wniesienia odwołania przez te strony postępowania, którym decyzja nie została jeszcze doręczona, należy mieć na względzie treść art. 129 § 2 K.p.a., który stanowi, że "odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie". Zdaniem Sądu, powyższy przepis należy wykładać w ten sposób, że zakreśla on jedynie końcowy termin do wniesienia środka odwoławczego. Wskazany w tym przepisie początek biegu terminu, jakim jest dzień "doręczenia decyzji stronie" oznaczany jest zasadniczo po to, aby możliwe było ustalenie daty, w której termin ten upłynął, przy czym stosownie do art. 57 § 1 K.p.a., przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym nastąpiło doręczenie. Precyzyjne oznaczenie upływu terminu do wniesienia środka odwoławczego umożliwia ustalenie, w jakiej dacie decyzja nabywa cechę ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a., stanowiącą istotę zasady trwałości decyzji administracyjnych, a ponadto pozwala wyznaczyć moment, do którego decyzja nie ulega wykonaniu (art. 130 § 1 K.p.a.). Brak jest natomiast przepisu określającego datę początkową biegu terminu do wniesienia odwołania. Przyjąć w związku z tym należy, że wyznacznikiem tej daty początkowej jest wprowadzenie decyzji do porządku prawnego.

Podsumowując dotychczasowe rozważania, Sąd uznał - pomimo prezentowania w orzecznictwie również odmiennych poglądów - że dzień, w którym decyzja została wprowadzona do porządku prawnego, tj. w którym nastąpiło doręczenie decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania, otwiera termin do wniesienia odwołania przez każdą z pozostałych stron postępowania. Z kolei upływ tego terminu w odniesieniu do każdej konkretnej strony biorącej udział w postępowaniu, której doręczono decyzję, jest niezależny od daty wejścia decyzji do porządku prawnego i następuje - stosownie do art. 129 § 2 K.p.a. - po czternastu dniach od dnia doręczenia. Zaprezentowanego stanowiska nie zmienia okoliczność, że w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 49 K.p.a. Przepis ten nie stanowi bowiem samodzielnej podstawy prawnej do stosowania doręczenia przez obwieszczenie. Jego rola sprowadza się w istocie do określenia pewnych podstawowych reguł tego sposobu doręczeń (m.in. jego przedmiotu, adresata, daty doręczenia), które mogą mieć zastosowanie w sytuacjach, gdy przepis szczególny nie określa w sposób wyczerpujący wszystkich elementów niezbędnych dla skuteczności doręczenia. Z przepisu tego nie wynika jednak, aby wydana w sprawie decyzja była wprowadzana do porządku prawnego dopiero po upływie czternastu dni od ukazania się ogłoszenia, jeśli wcześniej decyzja ta została doręczona jednej ze stron w trybie art. 39 K.p.a. W tym zakresie podzielić należy słuszny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z zestawienia przepisów regulujących zasady doręczania bezpośredniego (art. 39-48 K.p.a.) z zasadą doręczania w formie obwieszczenia lub innej zwyczajowo przyjętej (art. 49 K.p.a.), wynika, iż przyjęcie tej drugiej formy doręczania może mieć charakter wyjątkowy i w zakresie skutków procesowych nie może niweczyć skutków wynikających z doręczenia bezpośredniego, do rąk adresatów personalnie ustalonych i postrzeganych przez organ jako strony postępowania (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2009 r., II OSK 1871/08, ONSAiWSA 2011 r. nr 1, poz. 8).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, i nie jest to okoliczność sporna, że decyzja Burmistrza Praszki z 12 lipca 2012 r. określająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. budowa 5 elektrowni wiatrowych wraz z drogami wewnętrznymi, placem manewrowym oraz infrastrukturą towarzyszącą, została doręczona inwestorowi, czyli A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], w dniu 13 lipca 2012 r. Tego samego dnia, w siedzibie organu, decyzję tę otrzymał Z. M.. Nie ulega zatem wątpliwości, że właśnie z tą datą przedmiotowa decyzja została wprowadzona do porządku prawnego i wiązała organ, który ją wydał. Na przedstawioną ocenę nie ma natomiast wpływu fakt, że w dniach 13 i 16 lipca 2012 r. doszło do ogłoszenia tej decyzji w trybie art. 49 K.p.a., na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Praszce oraz na tablicy ogłoszeń sołectwa [...]. Skoro odwołania małżonków J. i W. K. zostały złożone osobiście w organie w dniach 24 i 25 lipca 2012 r., to do ich wniesienia doszło w czasie, gdy decyzja, której dotyczyły funkcjonowała już w porządku prawnym. Natomiast zastosowanie przez organ trybu ogłoszenia decyzji przez obwieszczenie (art. 49 K.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy), nie mogło spowodować automatycznie skutku w postaci pozbawienia znaczenia prawnego doręczenia decyzji inwestorowi i Z. M..

W tych okolicznościach odwołań wniesionych po dacie doręczenia decyzji na podstawie art. 39 K.p.a. oraz po dacie ukazania się ogłoszenia, ale przed upływem 28 dni od ostatniego ogłoszenia, nie można uznać za niedopuszczalne, bez względu na to, kiedy rozpoczął się termin liczony stosownie do art. 49 K.p.a., a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Powtórzyć przyjdzie, że celem oznaczania początku biegu terminu jest zasadniczo umożliwienie ustalenia daty, w której termin ten upłynął. Z tego względu należy przyjąć, że w sytuacji, gdy dokonane w trybie art. 49 K.p.a. obwieszczenie o wydaniu decyzji miało miejsce kilkakrotnie, tj. w poszczególnych miejscowościach w różnych terminach, za datę końcową terminu do wnoszenia odwołań przyjąć należy datę obliczaną od ogłoszenia dokonanego najpóźniej. W niniejszej sprawie termin na wniesienie odwołania rozpoczął bieg 31 lipca 2012 r. i upłynął po czternastu dniach. Oczywiste jest, że małżonkowie J. i W. K. tego końcowego terminu nie przekroczyli, zatem ich odwołania są skuteczne.

Skoro odwołania wskazanych osób są skuteczne, zbędne jest dalsze badanie legalności zaskarżonego postanowienia, zwłaszcza w kontekście zgłaszanych w skardze zarzutów, związanych z brakiem poinformowania stron o zastosowanym szczególnym trybie doręczeń. Odnotowania również wymaga, że Sąd nie dopuścił wnioskowanych przez skarżących dowodów, ponieważ znajdują się one w nadesłanych aktach administracyjnych.

Z przedstawionych wyżej przyczyn należało uznać, że zaskarżone postanowienie dotyczące przedwczesności wniesienia odwołań wydane zostało z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku sprowadzają się do rozpatrzenia odwołań przez organ odwoławczy.