III SA/Gl 450/14

Uzasadnienie

Skargą z dnia [...] r. "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r., nr [...] wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem. Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła, m.in. naruszenie przepisów art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 w związku z art. 14 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. nr 201, poz. 1540 ze zm.), zwanej dalej u.g.h., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym wymierzeniu skarżącej spółce kary pieniężnej mimo braku notyfikacji projektu wskazanej ustawy. W konsekwencji zastosowanie przepisów technicznych, które w obligatoryjnej procedurze notyfikacyjnej (art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE są bezskuteczne i nie mogą być podstawą wymierzania kar wobec jednostek. W skardze zawarto wniosek o zawieszenie postępowania do czasu udzielenia odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne skierowane przez WSA w Gliwicach o zgodność z art. 2, art. 30 i art.32 ust. 1 Konstytucji art. 14 ust.1 , art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2pkt 1 i 2 ustawy o grach hazardowych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie odwołując się do stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w postanowieniu I KZP 15/13 z dnia 28 listopada 2013 r. i wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r. IV KK 183/13 oraz wyrok TK z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie P 4/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zagadnienie prejudycjalne (wstępne) występuje w sytuacji, gdy uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii. Przeszkodę, której usuniecie jest istotne z punktu widzenia prawidłowej realizacji celu postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (wyrok NSA z 19.04.2006 r. I FSK 845/05, z 16.05.2013 r. I GZ 157/13).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, a celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 240 § 1 pkt 7,8 i 11 O.p., art. 145 f 1 pkt 7 i art. 145a k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności decyzji (por. postanowienie NSA z 13.06.2008 r., I FZ 221/08) czy postepowania sądowoadministracyjnego (art. 272 p.p.s.a.). Zawieszenie postępowania z przyczyn wskazanych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, ale nie może być dowolne. Winno być uzasadnione względami wskazanymi wyżej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wziął pod uwagę znaną mu z urzędu okoliczność wystąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., II GSK 686/13 z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Pytanie to zostało zarejestrowane w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14.

W uzasadnieniu postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust.1 i art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h., jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. nr 4, poz. 27 ze zm.). W obowiązującym stanie prawnym prowadzenie tego typu działalności, stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia, formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro cała u.g.h. wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności, wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy u.g.h., które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. nr 239, poz. 2039), wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy.

Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej zgodnie z art. 90 Konstytucji RP. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji RP) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji RP) (zobacz ostanowienie NSA z dnia 22.07.2014, sygn.. akt II GSK 1389/13, z dnia 31.07.2014 r. II GZ 401/14 czy z dnia 22.07.2014 r. II GSK 1259/13).

Pytanie to – co jest sądowi znane z urzędu – zostało połączone przez Trybunał Konstytucyjny z pytaniem zadanym przez Sąd Rejonowy w G. X Wydział Karny, zarejestrowanym pod sygn. akt [...] . Oba pytania będą rozpoznawane pod wspólną sygnaturą [...] . Oprócz tych pytań zostały też zadane pytania przez Sąd Rejonowy L. , Sąd Rejonowy w R. II Wydział Karny oraz Sąd Rejonowy K. Wydział IV Karny, zarejestrowane odpowiednio pod sygn. [...] , połączone i prowadzone przez Trybunał Konstytucyjny pod wspólną sygnaturą P 10/14. Przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny w tych połączonych sprawach będą trzy pytania: po pierwsze, czy przepisy art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.g.h. zostały uchwalone w sposób naruszający wymagania dotyczące procesu legislacyjnego wynikające z prawa unijnego, związane z zachowaniem obowiązku notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej, a zatem czy są zgodne z art. 2 w zw. z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP; po drugie, czy przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. jest sprzeczny z art. 2 w zw. z 2 w zw. z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP z uwagi na naruszenie wynikającego z dyrektywy nr 98/34/WE obowiązku notyfikacji przepisów technicznych przez Komisję Europejską; po trzecie, czy art. 14 ust. 1 u.g.h. uznawany za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE jest zgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, w sytuacji, gdy u.g.h. została uchwalona z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającym z powołanej dyrektywy, ale i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych z uwagi na naruszenie trybu ustawodawczego.

Postanowieniem z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 1979/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie kary pieniężnej przedstawiając Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: czy przepisy art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim dopuszczają stosowanie wobec tej samej osoby fizycznej, za ten sam czyn kary pieniężnej i odpowiedzialność za przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 lub wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (tekst jedn.: Dz.U. z 2007r., nr 111, poz. 765 ze zm.) są zgodne z art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej?, stanął na stanowisku, że omawiana regulacja prawna jest niezgodna z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa oraz z zasadą racjonalności działań ustawodawcy, wypływającymi w ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Pytanie to zostało zarejestrowane pod sygn. akt P 32/12

Postawione pytania dowodzą wątpliwości, tak sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych, w zakresie zgodności z Konstytucją konkretnych przepisów u.g.h. oraz uchybienia przez ustawodawcę właściwej procedurze legislacyjnej, w tym obowiązkowi notyfikacji przepisów technicznych, który m charakter prewencyjny i stanowczy.

Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, również podziela wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją RP procesu legislacyjnego ustawy o grach hazardowych, w tym skuteczności nienotyfikowanego Komisji art. 14 ust. 1 ustawy został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości UE za przepis techniczny (pkt 25 wyroku C-213/11). Z przepisu tego wynika, że urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry, a konsekwencja naruszenia tego zakazu jest m.in. nałożenie kary pieniężnej. Wyjaśnienie wątpliwości przez Trybunał Konstytucyjny, będzie miało decydujący wpływ na ustalenie zasadności i podstawy prawnej nałożenia kary pieniężnej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zależy w istocie od wyniku postępowań toczących się przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Ponadto nie można nie dostrzec i tego, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych, co dostrzegł Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, np. w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., P 4/11, jak również potwierdzają bieżące orzeczenia sądów administracyjnych (WSA w Krakowie z dnia 16.01.2014 r., III SA/Kr 1081/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19.02.2014 r., II SA/Bd 1577, WSA w Gliwicach z 26.08.2014 r. III SA/GL 305/14) czy skierowane do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P-32/12 stanowisko Prokuratora Generalnego z dnia 31 lipca 203 r., z którego wynika, ze ustawowy zakaz urządzania gier na automatach poza kasynami gry, jako sprzeczny z prawem UE, nie obowiązuje – a zatem nie można go egzekwować.

Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, że opisana kwestia prejudycjalna ma bezpośredni wpływ na wynik niniejszego postępowania. Nie sposób bowiem wykluczyć, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego będzie stanowić jedną w głównych podstaw rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu sądowym.

Poza tym zwrócić należy uwagę, iż od czasu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazanego postanowienia z dnia 15 stycznia 2014 r. Sąd ten – powołując się na to postanowienie – konsekwentnie zawiesza postępowania sądowe w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem, czego przykładem są postanowienia, np. z 7 lutego 2014 r. II GSK 1017/12, II GSK 1335/12, II GSK 813/12, II GSK 1564/12; z 11 lutego 2014 r. II GSK 2116/12, II GSK 1994/12, II GSK 1993/12; z 12 lutego 2014 r. II GSK 18/13, II GSK 84/13, II GSK 19/13; z 8 kwietnia 2014 r. II GSK 183/13, II GSK 390/13; z 29 maja 2014 r. II GSK 677/13 , II GSK 722/13, II GSK 752/13; z 3 lipca 2014 r. II GSK 1008/13, II GSK 848/13, II GSK 946/13, II GSK 950/13, II GSK 1160/13.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.