I OSK 165/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 539/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. L. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy starszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: w dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej, działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował A. L. na stopień służbowy starszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów służby celnej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. L. wywodząc, iż w trakcie pełnienia służby zajmował stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych i pracowników.

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że nie kwestionuje zajmowania w przeszłości przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Podkreślił natomiast, że art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie uzależnia od zajmowania bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub służbowych lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku.

Organ nie zgodził się z twierdzeniami skarżącego, że użyty w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł A. L., zarzucając naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędna wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej bez spełnienia wymogów określonych w tym przepisie, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sformułowanie sentencji decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 539/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę A. L. na decyzję Szefa Służby Celnej stwierdził, że odczytując przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy przy łącznej zastosowaniu wykładni językowej, systemowej i celowościowej oraz pomocniczo wykładni autentycznej prowadzi do wniosku, iż sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy rozumieć jako czasookres bezpośrednio poprzedzający wejście do porządku prawnego nowej ustawy o Służbie Celnej. Tym samym Sąd uznał, że art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej należy odczytywać tak jak uczynił to organ.

Sąd zwrócił uwagę, że celem powołanej ustawy było uporządkowanie kwestii dotyczących stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, między innymi poprzez stworzenie korpusu stopni służbowych. Nie było natomiast zamiarem ustawodawcy, aby na mocy tego aktu prawnego dokonywać awansów, co w wielu przypadkach miałoby miejsce, gdyby przepis ten odczytywać tak jak chce skarżący. Chodziło jedynie o to, aby funkcjonariusze posiadający określone stopnie lub zajmujący opisane w ustawie stanowiska bezpośrednio przed zmianą ustawy, otrzymali właściwe odwzorowanie tych stopni i stanowisk w kontekście nowej regulacji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożył A. L., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, to jest art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz.1323 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię i interpretację pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty przemawiające za stanowiskiem, że wyrażenie "przed dniem wejścia w życie ustawy" oznacza dowolny okres przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Wskazano ponadto, że w dniu 17 czerwca 2011 r. w prawomocnych wyrokach sygn. akt VIII Pa 15/11, VIII Pa 17/11, VIII Pa 21/11 oraz VIII Pa 24/11 w identycznym stanie faktycznym oraz identycznym stanie prawnym, sąd podzielił stanowisko funkcjonariuszy celnych i nakazał Dyrektorowi Izby Celnej w Gdyni mianowanie skarżących funkcjonariuszy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Podniesiono, że Szef Służby Celnej publicznie oświadczył "Ja nie zamierzam się kłócić o to, czy termin "przed dniem wejścia w życie ustawy" to jest dzień, rok czy 10 lat przed zmianami. Uznamy, że dotyczy to każdej sytuacji sprzed wejścia ustawy w życie." ("Mianowania w Służbie Celnej będą zmieniane", Gazeta Prawna z dn. 02.12.2010r.). Pomimo tego jednak w przypadku skarżącego kasacyjnie, jak i w przypadku wielu innych funkcjonariuszy dokonał interpretacji art. 223 ustawy o Służbie Celnej wbrew publicznie złożonemu oświadczeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że ustawa o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. wprowadziła między innymi zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i pogrupowała je w określone korpusy, odpowiednio: oficerów starszych Służby Celnej, oficerów młodszych Służby Celnej, aspirantów Służby Celnej, podoficerów Służby Celnej i szeregowych Służby Celnej, ustalając dla każdego korpusu poszczególne nowe stopnie służbowe (art. 115).

W ustawie tej został zawarty przepis art. 223, który jest przepisem przejściowym, umożliwiającym dokonanie przez organ, w drodze aktu mianowania, transformacji funkcjonariuszy celnych z rygoru poprzedniej ustawy pod rygor nowej pragmatyki służbowej. Akt mianowania oparty na omawianym przepisie różni się w sposób zasadniczy od innych aktów mianowania np. mianowania na pierwszy stopień służbowy, czy na kolejny stopień w korpusie (art. 82 ustawy).

Te typowe akty mianowania, tak jak i w poprzednio obowiązującej pragmatyce służbowej wynikają, z dyskrecjonalnej władzy przełożonego uprawniającej do kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. To przełożony decydował i nadal decyduje czy podwładny funkcjonariusz spełnia kryteria do mianowania na kolejny stopień awansu służbowego. Tak więc to organ jest kreatorem typowego aktu mianowania.

W sytuacji aktu mianowania wynikającego z art. 223 ustawy o Służbie Celnej, obowiązek wydania tego aktu nie zależy od władzy dyskrecjonalnej przełożonego, lecz wynika wprost z mocy prawa. Zauważyć należy, że w art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej przewidziano miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, według reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu, przy czym określony stopień co do zasady pociąga za sobą przydział do danego korpusu, przy czym pierwszy przydział do korpusu miał być dokonany w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Zatem mianowanie funkcjonariusza na dany stopień służbowy determinuje od razu przynależność celnika do korpusu ściśle wskazanego przez ustawodawcę. Wobec tego ustalając treść stosunku służbowego w tej kwestii nie można uznać, że rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w karierze funkcjonariuszy okresów służby uprawniających do zaliczenia do określonego korpusu. Jeżeli zważy się na precyzyjne uregulowanie przepisów od ust. od 2 do ust. 6 (za wyjątkiem ust. 3 pkt 2), to stwierdzić należy, iż ustawodawca nie pozostawił organowi żadnego tzw. "luzu decyzyjnego" w procesie przypisania do określonego korpusu funkcjonariusza pełniącego dotychczas służbę na danym stanowisku.

Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom korpusów, zgodnie z regulacją art. 223 ust. 2-6, jest następujący. Katalog piętnastu stopni służbowych określonych w art. 8 ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. został w art. 223 ust. 2-6 nowej ustawy pogrupowany w pięć korpusów i zadaniem organu jest (ściśle z treścią tej ostatniej normy) umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków.

Natomiast stosownie do art. 17 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, stanowiska:

1) Szefa Służby Celnej,

2) zastępcy Szefa Służby Celnej,

3) dyrektora izby celnej,

4) zastępców dyrektora izby celnej,

5) naczelnika urzędu celnego,

6) zastępców naczelnika urzędu celnego

- są wyższymi stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko eksperta celnego i posiadał stopień służbowy młodszego aspiranta celnego, co oznacza, że zajmowane przez niego stanowisko nie było stanowiskiem kierowniczym w myśl wskazanego wyżej przepisu, zatem art. 223 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania do sytuacji w jakiej był skarżący. Wobec tego, na podstawie art. 223 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej został mianowany na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Wyjaśnienia wymaga, jak należy rozumieć użyte art. 223 ust. 3 pkt 2 obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Celnej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy".

Przy dokonywaniu wykładni omawianego przepisu ustawy o Służbie Celnej Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że znalazł się on w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu ich uregulowanie w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06). Zawierają one reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania przepisów do sytuacji powstałych pod rządami dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563).

Zgodnie z § 30 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Oznacza to, że rolą przepisów, o których mowa jest uporządkowanie stosunków prawnych istniejących w dniu wejścia w życie nowej ustawy i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw dotąd niezakończonych, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych, przy czym interpretacja przepisu zależna jest od każdorazowej specyfiki konkretnej regulacji prawnej.

Z tego względu wskazać należy na przepis art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, który jest pierwszym z przepisów umieszczonych w rozdziale "Przepisy przejściowe". Przypisuje on funkcjonariuszom celnym pełniącym służbę w dniu wejścia w życie ustawy przymiot funkcjonariuszy w rozumieniu nowej ustawy. W tym zakresie jest to przepis nadrzędny w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu uszczegółowienie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użyty w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrot "w dniu wejścia w życie ustawy" oznacza, że jeżeli stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celnej zakończyłby się w dniu 30 października 2009 r., to wtedy przepis ten nie będzie miał do niego zastosowania. Natomiast termin "przed dniem wejścia w życie ustawy" oznacza, że określone sytuacje prawne pewnych podmiotów powstałe za rządów dawnego prawa trwają nadal po wejściu w życie nowego prawa. To z kolei oznacza, że stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celnej, który zajmował określony stopień służbowy w chwili bezpośrednio poprzedzającej zmianę prawa, przekształca się co do nazewnictwa stopnia służbowego oraz zaliczenia do odpowiedniego korpusu.

Przy interpretacji omawianego zwrotu pewną wskazówkę może także stanowić uzasadnienie projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, gdzie zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. Dlatego interpretując zamieszczone w nich zwroty, niezbędne jest odwołanie się do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej.

W związku z tym uznać należy, że intencją racjonalnego ustawodawcy było wydanie decyzji porządkującej stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie nowej regulacji. To zaś oznacza, że w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie, który w dacie wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej zajmował stanowisko eksperta celnego i posiadał stopień służbowy młodszego aspiranta celnego, został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej, zgodnie z art. 223 ust. 4 powołanej ustawy. Niesporna jest okoliczność, że skarżący zajmował stanowiska związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, jednakże nie miało to miejsca w okresie bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie ustawy o Służbie Celnej, co oznacza, że skarżący kasacyjnie nie spełnił wymogów określonych w art. 223 ust. 3 pkt 2 tejże ustawy do mianowania go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Wobec powyższego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.