I OSK 948/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 993/10 oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2002 r. następcy prawni S. G. – K. P., P. S., M. S., S. G. i M. S. - wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ul. C., zapisanej dawniej w kw [...] tom I, karta [...], oznaczonej jako działka nr [...].

Starosta Poznański decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 142 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) oraz art. 104 § 2 i art.107 K.p.a., odmówił wnioskodawcom zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. C. i ul. W., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. Mapy [...], działki nr [...]i nr [...], zapisanej w księdze wieczystej kw nr [...] jako własność Miasta P.

Organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość, tj. działka nr [...], została nabyta w dniu [...] grudnia 1958 r. przez Skarb Państwa aktem notarialnym nr rep. [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70 ze zm.). W wyniku tego prawo własności nieruchomości, tj. działki nr [...] (obecnie działka nr [...]i nr [...]) należącej do S. G. o łącznej powierzchni [...] m2, przeszło na przedsiębiorstwo państwowe [...].

Dla dopuszczalności zwrotu zbędnej na cel wywłaszczenia nieruchomości wystarczającym jest spełnienie jednego z warunków wymienionych w art. 137 u.g.n. Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość, tj. działka nr [...], została nabyta przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1958 r., w wyniku czego prawo własności przeszło na rzecz przedsiębiorstwa państwowego [...]. W stosunku więc do działki nr [...]położonej przy ul. C. i ul. W. oznaczonej w ewidencji gruntów :obręb [...], arkusz mapy [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany. Świadczą o tym dokumenty i fakt że trzykondygnacyjny budynek na tej działce powstał zgodnie z zaświadczeniem lokalizacyjnym z dnia [...] lutego 1956 r., nr [...] wyrażającym zgodę na lokalizację szczegółową budynku mieszkalno - usługowego na terenie położonym w P. przy ul. C. i [...] i był użytkowany przed 1958 r., o czym świadczy pochodzący z dnia [...] grudnia 1957 r. protokół ostatecznego odbioru robót budynku mieszkalnego z kotłownią przy ul. C. Organ pierwszej instancji przyjął, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Natomiast jak wynika z pisma Zarządu Dróg Miejskich w P., działka nr [...] jest w liniach granicznych ul. C. róg W. i w rozumieniu ustawy o drogach publicznych stanowi drogę publiczną. Wobec powyższego odmówiono wnioskodawcom zwrotu nieruchomości w P. położonej przy ul. C. i W.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski, po rozpoznaniu odwołania K. B., P. S., M. S., S. G., M. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z dnia[...]czerwca 2010 r.

Organ stwierdził, że choć w umowie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie zawarto informacji o celu wywłaszczenia, to w sposób pośredni ów cel można ustalić. Stosownie bowiem do treści powołanej umowy nabywcą był Skarb Państwa działający przez przedsiębiorstwo państwowe [...]. Dyrekcje te zaczęły powstawać na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1948 r. o Zakładzie Osiedli Robotniczych (Dz.U. z 1948 r. Nr 24, poz. 166) dla realizacji wskazanych w art. 5 pkt 4 - 10 powołanego dekretu celów, tj. nabywania, brania w dzierżawę i przygotowywania gruntów pod budowę osiedli i domów, budowy osiedli wraz z urządzeniami społecznymi, domów oraz pomieszczeń tymczasowych, naprawy domów uszkodzonych i dokończenie budowy domów niewykończonych, zakupu i ustawiania domów składanych oraz inicjowanie produkcji tych domów, nadzoru finansowego i technicznego nad działalnością prowadzoną przez inne instytucje i zrzeszenia oraz samorząd w zakresie budowy mieszkań pracowniczych finansowanej ze środków będących w dyspozycji Zakładu, oddawania w użytkowanie drogą dzierżawy lub wynajem osiedli domów i mieszkań, zarządu lub zlecania administracji osiedli i domów oraz oddawania działek budowlanych w dzierżawę lub na własność czasową. A zatem dziedziną działalności Dyrekcji Osiedli Robotniczych było szeroko określone budownictwo mieszkaniowe. Dyrekcje te, mimo że ustawą z dnia 30 grudnia 1950 r. (Dz.U. Nr 58, poz. 523) zostały zniesione, nie zaprzestały działalności, przekształcając się w przedsiębiorstwa państwowe podległe Ministrowi Budownictwa Miast i Osiedli, a począwszy od dnia 14 lipca 1956 r. (tj. wejścia w życie ustawy z dnia 5 lipca 1956 r. o utworzeniu urzędu Ministra Budownictwa – Dz.U. Nr 28, poz.128) podlegały one Ministrowi Budownictwa. A zatem, w ocenie organu, jedynym możliwym celem wywłaszczenia dokonywanego na rzecz Skarbu Państwa – [...] mogła być budowa obiektu mieszkalnego. Poza sporem jest, że budynek mieszkalno - usługowy przy ul. C. zbudowano przed wywłaszczeniem nieruchomości, a po dacie wywłaszczenia nie prowadzono prac budowlanych na działce nr [...]. Przepis art.137 ust.1 u.g.n. nie przewiduje sytuacji, w której realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przed wywłaszczeniem. Skoro zatem niedopuszczalny jest zwrot nieruchomości, na której cel wywłaszczenia zrealizowano z przekroczeniem terminów ustawowych, to tym bardziej niedopuszczalny jest zwrot nieruchomości, na której cel, dla którego ją wywłaszczono został zrealizowany jeszcze przed wywłaszczeniem. W odniesieniu do drugiej działki nr [...] wskazano, że z uwagi na to, iż została na niej zlokalizowana droga publiczna – ulica C. - niemożliwy był jej zwrot. Organ podkreślił, że istotnie organ pierwszej instancji (czego nie uczynił) winien był w decyzji odmawiającej zwrotu przedmiotowej działki powołać uchwałę Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu, którą zaliczono ulicę C. do dróg lokalnych miejskich, a nie orzekać jedynie na podstawie (nieudokumentowanych) informacji podanych przez podmiot zarządzający drogą – Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu. Okoliczność ta nie zmieniła jednak faktu, że ulica C., której fragment znajduje się na działce nr [...] (co wykazały oględziny nieruchomości), należy do kategorii dróg publicznych – gminnych (obecna kategoria dróg gminnych obejmuje swoim zakresem również dawniejsze drogi lokalne miejskie), co sprawia, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odnośnie zwrotu tej działki było prawidłowe. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w wyniku której właścicielem drogi publicznej będzie podmiot inny niż jeden z tych, które są wskazane w art. 2a ustawy o drogach publicznych.

M. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 137 ust. 1 u.g.n. polegające na jego niezastosowaniu mimo zrealizowania ustawowych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. przez błędne ustalenie celu wywłaszczenia; art. 77 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności nieustalenie celu wywłaszczenia, nieustalenie dokładnej daty rozpoczęcia i zakończenia realizacji celu wywłaszczenia.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.).

Sąd przyjął, że okolicznością bezsporną w sprawie jest, że aktem notarialnym z dnia[...] 24 grudnia 1958 r., nr rep. [...] przedmiotowa nieruchomość została "dobrowolnie odstąpiona" przez ówczesnego właściciela S. G. na rzecz Skarbu Państwa, działającego przez przedsiębiorstwo państwowe [...], w zamian za odszkodowanie. Przed zawarciem tej umowy na części przedmiotowej nieruchomości zrealizowano inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalno - usługowego, co wynika z protokołu odbioru obiektu do użytkowania z dnia [...] grudnia 1957 r. i protokołu ostatecznego odbioru robót z dnia[...]grudnia 1957 r. Jak podkreślił Sąd, przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia, a więc przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie przewidywały obowiązku sprecyzowania celu wywłaszczenia w akcie, mocą którego własność nieruchomości przechodziła na rzecz Skarbu Państwa. Wobec braku takiego obowiązku często nie precyzowano, realizacja jakiego celu publicznego uzasadnia przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa. W tej sytuacji organy administracji, orzekając w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zmuszone są ustalać cel wywłaszczenia na podstawie innych dokumentów oraz samych okoliczności wywłaszczenia. Zdaniem Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a wspomniana okoliczność przyczyniła się do długotrwałego (ośmioletniego) postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, gdyż w przedmiotowym akcie notarialnym nie wskazano precyzyjnie celu wywłaszczenia. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że nabywcą gruntu był Skarb Państwa działający przez [...], której zadaniem było szeroko określone budownictwo mieszkaniowe. Dyrekcje te, mimo że ustawą z dnia 30 grudnia 1950 r. (Dz.U. Nr 58, poz.523) zostały zniesione, nie zaprzestały działalności, przekształcając się w przedsiębiorstwa państwowe podległe Ministrowi Budownictwa Miast i Osiedli, a począwszy od dnia 14 lipca 1956 r. (tj. wejścia w życie ustawy z dnia 5 lipca 1956 r. o utworzeniu urzędu Ministra Budownictwa) podlegały one Ministrowi Budownictwa. A zatem jedynym możliwym celem wywłaszczenia dokonywanego na rzecz Skarbu Państwa – [...] mogła być budowa obiektu mieszkalnego. Skoro więc Dyrekcja nabyła grunt, uzasadnionym jest stwierdzenie, że nabyła go w celu budowy obiektu mieszkalnego. Konsekwencją zaś ustalenia celu wywłaszczenia jest badanie, czy nastąpiła jego realizacja. Jak wskazano, poza sporem jest, że na działce [...] został posadowiony budynek, a przeprowadzenie inwestycji nastąpiło przed formalnym wywłaszczeniem gruntu.

Oceniając odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, Sąd wskazał, że przepisy art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. przewidują możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pod warunkiem łącznego spełnienia wszystkich zawartych w nich przesłanek. Niemożliwym jest więc zwrot nieruchomości, na której cel wywłaszczenia faktycznie zrealizowano przed wieloma laty i ewentualne uchybienie terminom wskazanym w art. 137 ust. 1 u.g.n. W przypadku zaś zrealizowania celu przed wywłaszczeniem (choć przepisy ustawy nie regulują takiej sytuacji), niedopuszczalny jest również zwrot nieruchomości, na której co prawda do przekroczenia wskazanych terminów nie doszło, jednakże cel wywłaszczenia został zrealizowany przed formalnym wywłaszczeniem. Ponieważ więc realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w 1957 r., zatem nie może być mowy o zwrocie nieruchomości, skoro przez kilkadziesiąt lat, w sposób nieprzerwany, jest ona wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia. Jeśli więc cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nieruchomości nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła.

W związku z budową na przedmiotowej działce budynku przez [...] w chwili, gdy właścicielem działki była jeszcze osoba fizyczna, naruszone zostało przysługujące jej prawo własności, niemniej jednak spory odnośnie własności przedmiotowego budynku w dacie wywłaszczenia nie mogą mieć wpływu na przebieg postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości – rozstrzyganie tego sporu należy bowiem do materii cywilnoprawnej, co zresztą sam skarżący podnosi. A zatem organy obu instancji w sposób jednoznaczny ustaliły, po zgromadzeniu obszernej dokumentacji, cel wywłaszczenia przedmiotowego gruntu, którym była niewątpliwie budowa obiektu mieszkalnego, dokonana jeszcze przed formalnym wywłaszczeniem.

Sąd wskazał również, że skarżący odnosi się w skardze jedynie do działki nr [...] (zabudowanej), zaś wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości rozciąga się również na działkę [...]. Nie budzi jednak wątpliwości, że na działce [...] cel nie został zrealizowany, bowiem na działce tej znajduje się chodnik oraz część jezdni ulicy C. – drogi publicznej (cała działka znajduje się w liniach granicznych ulicy C.). Zwrot nieruchomości, na której zlokalizowana została droga publiczna jest niedopuszczalny – niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (tak też wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r. Lex nr 516045).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. S. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na:

1. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym oraz naruszenie art. 133 § P.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku w sprawie bez oparcia go o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do wydania wyroku w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, co w konsekwencji legło u podstaw błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego w sprawie – błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie przez przyjęcie, że celem wywłaszczenia była budowa budynku mieszkalnego, która to okoliczność nie została ustalona w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 3 § 1 i 2, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), polegające na nierozpoznaniu sprawy w jej istotnym zakresie oraz braku zbadania, czy stan faktyczny w materii zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości na rzecz skarżącego (określonych w art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.) został ustalony przez organy administracji w sposób prawidłowy, gdyż spowodowało utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu administracji bez uwzględnienia całokształtu stanu faktycznego leżącego u podstaw jej wydania;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 136 ust. 3 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez nieustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości;

b) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zrealizowany został cel wywłaszczenia;

c) art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez brak zastosowania tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że niniejsza sprawa o zwrot nieruchomości nie jest typową, gdyż organy obu instancji i Sąd pierwszej instancji uznały, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany przed datą wywłaszczenia, co samo przez się stanowi zaprzeczenie instytucji wywłaszczenia. Podstawą instytucji wywłaszczenia jest bowiem zamiar realizacji w przyszłości ściśle określonego celu publicznego. Zarzucono, że organy nie dokonały odpowiedniego ustalenia celu wywłaszczenia, który - w ocenie strony - w ogóle nie istniał, jak również w sposób niewłaściwy oceniły kwestie związane z realizacją celu wywłaszczenia. Przyjęcie, ze celem wywłaszczenia była budowa budynku mieszkalnego, który został zrealizowany przed wywłaszczeniem, powinno prowadzić do ustalenia, że w dacie wywłaszczenia cel nie istniał, a tym samym nie można przyjąć, że został zrealizowany. W okolicznościach niniejszej sprawy poza sporem jest to, ze po dacie wywłaszczenia nie podjęto żadnych działań, które mogłyby być zakwalifikowane jako realizacja jakiegokolwiek celu wywłaszczenia, a w szczególności celu określonego jako budowa budynku mieszkalnego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Podobnie uczestnik postępowania Miasto Poznań wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Postawiony zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) nie jest usprawiedliwiony. Zarzut ten jest ogólnikowy, a to z tego względu, że wskazany przepis w swojej konstrukcji zawiera regulację kryterium kontroli sądowej. Podkreślić należy, że wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami. Zauważyć należy, że art. 1 powołanej ustawy ustrojowej, wyznaczając jedynie ramy kontroli sądowej, nie określa reguł postępowania sądowoadministracyjnego, te bowiem zawarte są w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej P.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Nadto przepis ten nie jest przepisem prawa procesowego, lecz regulacją o charakterze ustrojowym. Przepis ten sąd mógłby naruszyć tylko wtedy, gdyby skargi w ogóle nie rozpoznał bądź uczynił to z uwzględnieniem kryteriów innych niż zawarte w § 2.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., przypomnieć należy, że stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Treść przytoczonego przepisu reguluje instytucję o porządkowym charakterze. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, ma bowiem sprawozdawczy charakter - streszcza przebieg przeprowadzonego przed sądem administracyjnym postępowania i prezentuje stanowisko sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami. Mając na uwadze charakter tej czynności procesowej, stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. będzie skuteczny wtedy, gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w powołanym przepisie, a wyrażona w nim ocena prawna jest czytelna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. podać należy, że przepis ten stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia tego przepisu doszłoby również wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Podstawę orzekania Sądu pierwszej instancji stanowił materiał zgromadzony przez organy obu instancji w toku całego postępowania. Natomiast skarżący, stawiając zarzut nieuwzględnienia określonego materiału dowodowego, nie wskazał na konkretne dowody. Jedynie ogólnikowo podał dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła, gdyż w skardze kasacyjnej nie wykazano, jakie znajdujące się w aktach sprawy dowody, mające istotne znaczenie w sprawie, nie zostały przez Sąd pierwszej instancji uwzględnione.

Podobnie za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Niewątpliwie Sąd, nie będąc związany granicami skargi, zobowiązany był do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podnoszonych w skardze. Zgodnie z obowiązkiem wynikającym z tegoż przepisu uczynił przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi i dokonał oceny zgodności z prawem, w tym art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. zaskarżonego aktu administracyjnego.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten nie odnosi się do poruszanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii związanej z oceną ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyroku. Postanowienia art. 3 P.p.s.a. wyznaczają zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Z tego względu zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. uznać należy za chybiony.

W skardze kasacyjnej wskazano również na podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 ust. 1 u.g.n. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów obu instancji, które przyjęły, że w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia faktycznie został zrealizowany przed zawarciem umowy o zbyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, to nie występuje stan, w którym można nieruchomość uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, co warunkowałoby zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości.

Nie jest sporna okoliczność, że działka nr[...](obecnie działka nr [...]i nr [...]) została nabyta w dniu [...] grudnia 1958 r. przez Skarb Państwa od S. G. aktem notarialnym nr rep. [...]w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70 ze zm., dalej jako ustawa z 1958 r.). Nie jest też kwestionowany fakt, że w dniu zawierania umowy na działce został posadowiony budynek mieszkaniowo - usługowy, którego budowę [...] zakończyła w 1957 r.

W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uznał, ze żądanie zwrotu nie może być uwzględnione, a ocena ta jest prawidłowa. W niniejszej sprawie żądanie zwrotu zgłoszone zostało w trybie administracyjnym i dotyczy nieruchomości, której własność nabyta została przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży przewidzianej w art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. Warunki i tryb zawierania takich umów sprawił, że nieruchomości nabyte w ten sposób przez Skarb Państwa traktowane są równoznacznie z nieruchomościami wywłaszczonymi na podstawie indywidualnych decyzji wywłaszczeniowych. Znalazło to wyraz w przepisie art. 216 ust. 1 u.g.n., na mocy którego przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

Stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 u.g.n. podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca sformułował legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli: pkt 1 - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo pkt 2 - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Ustalając sens powyższych przepisów, należy uwzględnić ich ratio legis w powiązaniu z ogólnymi celami instytucji wywłaszczenia i zwrotu nieruchomości oraz całym porządkiem prawnym. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie jej niewykorzystania na cel wskazany jako podstawa wywłaszczenia jest uznawany za zasadę o randze konstytucyjnej. Nienależyte wykorzystanie nieruchomości pozbawia wywłaszczenie oparcia konstytucyjnego, bo m.in. nie pozwala mówić o jego niezbędności. Wskazuje się też, że instytucja zwrotu nieruchomości, w swoim założeniu, stanowi jedną z ustawowych gwarancji, że wywłaszczona nieruchomość zostanie wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (por. J. Parchomiuk, Charakter prawny roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; Samorząd Terytorialny z 2008 r. nr 1-2 str. 139; wyroki NSA z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 481/10; z dnia 25 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 777/10 ).

Przy analizie omawianych przepisów należy też mieć na uwadze, że sformułowanie przez ustawodawcę definicji pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej nakłada na organy administracji obowiązek jej ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n. (por. wyroki NSA: z dnia 22 sierpnia 2003 r., sygn. I SA 2622/01; z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 777/10 ). W konsekwencji stosując w ramach wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. regułę argumentum a contrario, dochodzi się do wniosku, że nieruchomość należy uznać – w ujęciu prawnym – za niezbędną na cel wywłaszczenia w każdej innej sytuacji niż określone w tym przepisie (por. Komentarz Ustawa o gospodarce nieruchomościami; J. Jaworski, A. Pruszczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2009 str. 925).

Wobec powyższego zasadne było stanowisko organów administracji, które w okolicznościach rozpatrywanej sprawy odmówiły zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Sąd Wojewódzki, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, słusznie zaznaczył, że zrealizowanie celu wywłaszczenia przed zawarciem umowy zbycia nieruchomości nie mogło oznaczać, że stała się ona zbędna, chociaż w umowie nie określono żadnego celu.

Skoro stan faktyczny ustalony w sprawie nie przystawał do unormowania z art. 137 ust. 1 u.g.n., to uzasadnioną była konsekwencja, że nie została spełniona przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Właściwa wykładnia art. 137 ust. 1 u.g.n. nie pozwala na wnioskowanie, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w umowie, jeżeli już w dacie jej zawarcia prace związane z celem wywłaszczenia były zrealizowane.

Podkreślić należy, że argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, iż w chwili zawarcia umowy cel wywłaszczenia nie istniał, a więc nie mógł być w ogóle zrealizowany, nie jest adekwatna do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy.

Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. w sposób ścisły określa przesłanki pozwalające uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Oznacza to, że wszystkie inne sytuacje, które nie mieszczą się w tej regulacji, nie mogą stanowić podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a właśnie z takim stanem rzeczy mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Regulacja zawarta w art. 136 i 137 u.g.n. jest dostosowana do modelu normującego wywłaszczenie dokonywane na podstawie ważnych decyzji bądź umów, u podstaw których leżała zasada, że wywłaszczenie jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy cele publiczne nie mogły być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie właściciela prawa do nieruchomości.

Wskazać również należy, że w wyrokach sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażono pogląd, iż wywłaszczenie może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy określone cele inwestycyjne, na których potrzeby nieruchomość miałaby być wywłaszczona, nie zostały jeszcze zrealizowane (por. T. Woś Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot w orzecznictwie sądów administracyjnych, z. NSA 2010, nr 5-6, str. 457 i powołane tam orzecznictwo oraz: wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1992 r., sygn. IV SA 112/92 i wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1134/08). W takich okolicznościach odjęcie własności nieruchomości nie mogło nastąpić w trybie postępowania administracyjnego, a jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej.

W niniejszej sprawie doszło do dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości przez S.G. na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego - co prawda na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. - w trybie wywłaszczeniowym. To faktycznie umowa służyła celowi przeniesienia własności nieruchomości, na której nabywca przed jej zawarciem wybudował budynek. W rezultacie takiego stanu rzeczy spadkobiercy sprzedawcy nie mogą oczekiwać, że ich roszczenia w zakresie zwrotu nieruchomości mogą znaleźć oparcie w przepisach art. 136 i 137 u.g.n. Brak jest podstaw do przyjęcia, że wola sprzedającego była zdeterminowana przymusem biorącym się ze wszczętego postępowania administracyjnego, gdyż takie postępowanie administracyjne się nie toczyło.

Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała, oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.