VII SA/Wa 732/12

Uzasadnienie

Wojewoda (...) postanowieniem z dnia (...) listopada 2012 r., Nr (...) działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: kpa), stwierdził na wniosek D. S. i W. S. nieważność postanowienia Starosty M. z dnia (...) lipca 2006 r., Nr (...) prostującego oczywistą pomyłkę w decyzji z dnia (...) lipca 2003 r., nr (...) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego przebudowy niskiego parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego na punkt przedszkolny, usytuowanego na działce nr (...) w M. przy ul. (...).

Z akt postępowania wynika, że w dniu (...) lipca 2006 r. W. K. - właścicielka Prywatnego Przedszkola "(...)", ul. (...), M. (...) wystąpiła do Starostwa Powiatowego w M. z prośbą o sprostowanie decyzji wydanej przez Starostę M. z dnia (...) lipca 2003 r., nr (...) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego przebudowy niskiego parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego na punkt przedszkolny, usytuowanego na działce nr (...) w M. przy ul. (...), w części dotyczącej nazewnictwa placówki oświatowej, tzn. "punkt przedszkolny" na "przedszkole". Za podstawę swojej prośby wskazała fakt, iż Zarządzenie Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 28 sierpnia 1979 r. w sprawie zasad prowadzenia małych przedszkoli przez osoby fizyczne, w którym małe przedszkole prowadzone w budynku mieszkalnym nazwano punktem przedszkolnym, zostało uchylone w 1992 r.

Starosta M. postanowieniem z dnia (...) lipca 2006 r., Nr (...) sprostował oczywistą pomyłkę w decyzji z dnia (...) lipca 2003 r. nr (...) w ten sposób, że w sentencji decyzji w miejsce wyrazów "punkt przedszkolny" wpisał "przedszkole prywatne".

W dniu (...) maja 2011 r. do Wojewody (...) wpłynął wniosek D. i W. S., właścicieli sąsiedniej nieruchomości przy ul. (...), o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Starosty M., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa według art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Po dokonaniu analizy złożonego wniosku Wojewoda (...) stwierdził, że Starosta M. wydał decyzję z dnia (...) lipca 2003 r. zgodnie z treścią żądania strony, biorąc pod uwagę zarówno wniosek inwestorów W. i B. K. z dnia (...) lipca 2003 r. o wydanie pozwolenia na budowę - zmianę sposobu użytkowania niskiego parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego na punkt przedszkolny jak i dokumentację budowlaną dotyczącą też punktu przedszkolnego. Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z art. 63 § 2 kpa organ jest związany żądaniem strony zawartym w podaniu w tym sensie, że sam nie może tego żądania zmienić. Jeśli zatem sam inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczący, jak obecnie twierdzi błędnego nazewnictwa "punktu przedszkolnego", nie był to błąd organu lecz błąd strony. Taki zaś błąd nie stanowi oczywistego błędu, o którym mowa w art. 113 § 1 kpa, skoro prowadzi do zmiany merytorycznej treści decyzji.

Ponadto organ uznał za chybioną argumentację W. K. odwołującą się do uchylonego w 1992 r. Zarządzenia Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 28 sierpnia 1979 r. posługującego się nazewnictwem "punktu przedszkolnego".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) stycznia 2012 r., znak (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia W. K. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy powołując się na przepis art. 113 kpa stwierdził, że organ stopnia podstawowego, wydając postanowienie prostujące z dnia (...) lipca 2006 r. wykroczył poza dopuszczalny zakres sprostowania oczywistych omyłek, a tym samym doszło do rażącego naruszenia przywołanego przepisu. Posłużenie się w decyzji Starosty M. z dnia (...) lipca 2003 r., określeniem "punkt przedszkolny" z całą pewnością nie może być uznane za oczywistą omyłkę, o której mowa w art. 113 § 1 kpa.

Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę/zmianę sposobu użytkowania ma charakter wnioskowy. Oznacza to, że organ może udzielić pozwolenia wyłącznie na wyraźny wniosek podmiotu uprawnionego oraz tylko w takim zakresie, jaki został wyznaczony żądaniem wniosku. Skoro więc inwestor wniósł o udzielenie pozwolenia na realizację przedsięwzięcia określonego mianem "punkt przedszkolny", organ nie miał prawa rozstrzygnąć odnośnie "przedszkola prywatnego". Takie działanie byłoby nieuprawnioną modyfikacją treści wniesionego żądania, a tym samym - ewidentnym naruszeniem zasady skargowości.

Na podstawie poczynionych ustaleń organ uznał, że posłużenie się przez organ w sprostowanej decyzji pojęciem "punkt przedszkolny" było działaniem zamierzonym oraz w pełni zgodnym z żądaniem inwestorów.

Ponadto organ wskazał, że "przedszkole" oraz "punkt przedszkolny" to zupełnie inne kategorie pojęciowe, w różnym stopniu poddane reglamentacji prawnej. Stosownie do treści przepisu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity - Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. - według stanu na dzień 28 lipca 2006 r., jak i na dzień 31 lipca 2003 r.), system oświaty obejmuje przedszkola, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkola specjalne. Przywołany przepis nie przewiduje natomiast, aby system oświaty obejmował kategorię "punktów przedszkolnych". Tym samym do "punktów przedszkolnych" nie odnoszą się unormowania ustawy z dnia 7 września 1991 r., w tym m. in. dotyczące zasad funkcjonowania oraz dotowania przedszkoli niepublicznych (dotyczy to również stanu prawnego aktualnego na dzień wydania decyzji Starosty M. z dnia (...) lipca 2003 r.). Należy również zauważyć, że budynek przedszkola jako placówki oświatowej, a więc stosownie do § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia

2002. r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. - według stanu na dzień 31 lipca

2003. r.) - budynek użyteczności publicznej powinien, zgodnie z § 16 ust. 1 warunków technicznych, posiadać co najmniej 1 dojście zapewniające osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać. Powyższego warunku nie spełnia zaś projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty M. z dnia (...) lipca 2003 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli W. K. i B. K. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 126 kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2011 r., stwierdzającego nieważność postanowienia Starosty M. z dnia (...) lipca 2006r., prostującego oczywistą pomyłkę w decyzji z dnia (...) lipca 2003r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego przebudowy niskiego parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego na punkt przedszkolny, usytuowanego na działce nr ew. (...) w M. przy ul. K., mimo że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż w omawianej sprawie nie istnieje przesłanka do stwierdzenia nieważności w/w postanowienia Starosty M.,

- art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez wyciągnięcie z materiału dowodowego błędnego wniosku nie mającego w nim oparcia tj., że w omawianej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty M. z dnia (...) lipca 2006r.,

-art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego zastosowanie, mimo że w omawianej sprawie nie występuje przesłanka rażącego naruszenia prawa,

- naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa, poprzez wadliwe uzasadnienie postanowienia niespełniające normy ustawowej tj., że w omawianej sprawie występuje przesłanka do stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty M. z dnia (...) lipca 2006r.

Skarżący wyjaśnili, że dla nich "punkt przedszkolny" oznaczał to samo co "przedszkole prywatne" i składając swój wniosek, ich intencją było uzyskanie pozwolenia na przebudowę niskiego parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedszkole prywatne, mimo to posłużyli się zwrotem "punkt przedszkolny". Ponadto na dzień rozpatrywania w/w wniosku podmioty prywatne mogły prowadzić działalność tylko w formie przedszkola prywatnego, a więc organ wydał pozwolenie na prowadzenie przedszkola prywatnego mimo użycia słów "punkt przedszkolny". Na poparcie swoich twierdzeń skarżący wskazali, że w zaświadczeniu wydanym przez Burmistrza Miasta M. z dnia (...) września 2003r. o wpisie do ewidencji prowadzenia działalności gospodarczej mowa jest o przedszkolu prywatnym oraz bez sprzeciwu zostało przyjęte zgłoszenie w 2006 r. zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego -II kondygnacja- na przedszkole.

Zdaniem skarżących z podejmowanych przez nich działań jednoznacznie wynika, że zamierzeniem ich było i jest prowadzenie przedszkola niepublicznego, a zatem sprostowanie decyzji Starosty M. nie stanowi rażącego naruszenia, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ w wyniku sprostowania nie doszło do zmiany rozstrzygnięcia decyzji, ani jej uzupełnienia jak również nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego ani prawnego sprawy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego.

Należy przede wszystkim podnieść, że stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego w postaci decyzji lub postanowienia, które może być wynikiem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego polegającego na weryfikacji ostatecznej decyzji lub postanowienia, zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 kpa. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wydanie decyzji (lub postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie ostatecznej decyzji, a tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego, powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji (postanowienia) ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze. Zaznaczenia wymaga, że stwierdzenie nieważności ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego w tym trybie nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Wspomniane naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym.

Zgodnie z art. 113 § 1 kpa organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 kpa może dotyczyć tylko nieistotnych wadliwości decyzji, polegających na prostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Różnica pomiędzy zmianą decyzji a jej sprostowaniem wynika z tego, czy decyzja jest dotknięta wadą istotną czy też nieistotną i decyduje to również o formie rozstrzygnięcia, które następuje odpowiednio decyzją lub postanowieniem.

Oczywista omyłka pisarska to widoczne, wbrew zamierzeniu organu niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia, widoczne niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Inne oczywiste omyłki to omyłki stojące na równi z błędami pisarskimi, polegające na tym, że w decyzji wyrażono treść, która widocznie jest niezgodna z myślą organu, a została wpisana przez przeoczenie, tj. niewłaściwy dobór słowa (v. wyrok NSA z dnia 20 lipca 201 Or, I OSK 323/10, LEX nr 595344; wyrok WSA w W-wie z dnia 1 kwietnia 2009r, V SA/Wa 113/09, LEX nr 53329).

Sprostowanie na podstawie art. 113 § 1 kpa nie może jednak prowadzić do merytorycznej zmiany orzeczenia i to nawet wówczas, gdy zaistniały rozbieżności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a uzasadnieniem, wyrażającym wolę organu. Sprostowaniu nie podlegają wady (błędy i omyłki) istotne m.in. w zakresie konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (tak: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 551). W tej formie nie jest możliwe takie ingerowanie w treść decyzji administracyjnej, które - co do zasady - mogłoby przyczynić się do zmiany jej rozstrzygnięcia merytorycznego. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji czy ponownego rozstrzygnięcia w sposób odmienny od pierwotnego (tak: NSA w wyroku z dnia 4 maja 1988 r., sygn. III SA1466/87, OSP 1990, Zeszyt 11- 12, poz. 398, z glosą aprobującą W. Tarasa).

Należy wskazać, że sprostowanie oczywistej omyłki w trybie art. 113 § 1 k.p.a. dotyczy wyłącznie zawartych w decyzji błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych omyłek o oczywistym charakterze. Oczywistość błędu pisarskiego, rachunkowego czy innego powinna wynikać bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem decyzji, z treścią żądania strony, z zawartością materiałów znajdujących się w aktach sprawy czy też z innymi okolicznościami.

Sprostowanie w trybie art. 113 § 1 k.p.a. nie może spowodować merytorycznej ingerencji w treść orzeczenia. Niedopuszczalne jest obejmowanie tą instytucją sprostowania omyłek popełnionych przez organ administracji publicznej w określeniu okoliczności, mogących wpłynąć na legalność decyzji kończącej postępowanie.

W związku z powyższym, do omyłki pisarskiej nie można zaliczyć niewłaściwego wskazania punktu przedszkolnego jako celu w jakim jest dokonywana przebudowa niskiego parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr (...) w M. przy ul. K.

Sąd podziela ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że "przedszkole" oraz "punkt przedszkolny" to zupełnie inne kategorie pojęciowe.

Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w art. 14 ust. 1 zdanie 2 stanowi, że wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego. Innych formy wychowania przedszkolnego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. z 2010 r. Nr 161, poz. 1080 ze zm.) i są nimi punkty przedszkolne oraz zespoły wychowania przedszkolnego. Z powyższej regulacji wprost wynika rozróżnienie form w jakich odbywa się wychowanie przedszkolne. Powodem wprowadzenia takiego rozróżnienia są wymagania stawiane danej formie wychowania w zakresie warunków jej tworzenia i organizowania, sposobu działania, minimalnego dziennego wymiaru godzin świadczonego przez daną formę nauczania, wychowania i opieki. Jednocześnie spełnienie wymagań koniecznych dla prowadzenia jednej z form wychowania przedszkolnego nie oznacza że automatycznie zostały spełnione wymagania przewidziane dla drugiej z form wychowania przedszkolnego. Zatem nieuprawnione jest twierdzenie skarżących, że "punkt przedszkolny" oznacza to samo co "przedszkole".

Należy również wyjaśnić, że przedstawione wyżej, obecnie obowiązujące, rozróżnienie form wychowania przedszkolnego istniało również pod rządami poprzednio obowiązujących rozporządzeń Ministra Edukacji Narodowej (z dnia 27 maja 2009 r. i z dnia 10 stycznia 2008 r.) wydawanych na podstawie art. 14 a ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Co prawda najwcześniej z ww. rozporządzeń obowiązywało od 2008 r. jednakże już wcześniej istniało rozróżnienie form wychowania przedszkolnego, a rozporządzenie to tylko ujęło to rozróżnienie w wyraźne ramy prawne, potwierdzając, iż funkcjonujące wcześniej nazwy dotyczące form wychowania przedszkolnego nie są w istocie synonimami. Należy także zwrócić uwagę na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz. U z 1961 r. Nr 32, poz. 160 ze zm.) z którego wynika, że wychowanie przedszkolne odbywa się w przedszkolach i innych placówkach przedszkolnych. Oznacza to, że ustawa poprzedzająca obecnie obowiązującą ustawę o systemie oświaty zawierała wyraźne wyodrębnienie przedszkola od innych form wychowania przedszkolnego.

Skoro zatem wolą skarżących, jak podali w skardze, było uzyskanie pozwolenia na przebudowę niskiego parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedszkole prywatne lecz mimo to posłużyli się zwrotem "punkt przedszkolny" i uzyskali wnioskowaną zgodę - na punkt przedszkolny, to Starosta M. nie mógł takiego rozstrzygnięcia uznać za omyłkowe. Jeżeli natomiast wolą wnioskodawców jest uzyskać decyzję dotyczącą punktu przedszkolnego, to powinni wystąpić do właściwego organu w innym trybie tj. z wnioskiem zmianę decyzji w zakresie sposobu korzystania z przebudowy na podstawie art. 155 kpa - o ile oczywiście nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne.

Mając na uwadze powyższe, Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, iż w efekcie sprostowania doszło do zmiany merytorycznej treści decyzji. Oznacza to, że Starosta M. dokonując sprostowania swojej decyzji z dnia (...) lipca 2003 r. rażąco naruszył art. 113 § 1 kpa, a to w pełni uzasadniało zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2, czyli stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty M. z dnia (...) lipca 2006 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do powołanego w skardze zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Miasta M. w dniu (...) września 2003r. o wpisie do ewidencji prowadzenia działalności gospodarczej, w którym mowa jest o przedszkolu prywatnym, a mającego świadczyć o intencji skarżących prowadzenia przedszkola prywatnego, a nie punktu przedszkolnego, Sąd stwierdza, że nie ma ono żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 218 § 1 kpa zaświadczenie potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Sam rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej nie przesądza o sposobie kwalifikowania wniosku złożonego do organu administracji. Organ po wpłynięciu wniosku ocenia czy wynika z niego jednoznacznie o co wnioskodawca wnosi i stosownie do wniosku wydaje rozstrzygnięcie pozytywne lub negatywne. Natomiast gdy z wniosku nie wynika treść żądania, organ zobowiązany jest na podstawie art. 64 § 2 kpa wzywa do jego sprecyzowania, gdyż sam organ nie jest uprawniony do interpretowania wniosku. Ponadto rodzaj prowadzonej działalności

gospodarczej nie przesądza o tym jakie wnioski strona może składać, ponieważ czym innym jest uzyskanie pozwolenia na przebudowę budynku, a czym innym jest możliwość prowadzenia danej formy działalności gospodarczej. Dodatkowo należy podkreślić, że strona zawsze może zmienić zakres swojej działalności gospodarczej.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.