II SA/Wr 271/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 lutego 2012 r. Nr O – 87/12, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm. zwanej dalej K.p.a.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia A sp. z o.o. B s. k. a. (następcy prawnego C Sp. z o.o.), Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Wrocławia z dnia [...] r. Nr [...] o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ przypominał, że w dniu 15 września 2011 r. do Urzędu Miejskiego Wrocławia wpłynął wniosek spółki C Sp. z o.o., o zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej tej spółce pozwolenia na budowę budynku hotelowego z usługami w parterze, parkingiem podziemnym i terenowymi miejscami postojowymi, niezbędną infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu przy ul. B we Wrocławiu (działka nr [...], [...], [...], [...], AM-3, obręb Południe).

Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] r., Nr [...] zmienił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., Nr [...] w zakresie wskazanym przez spółkę tj. "zmiany posadowienia płyty fundamentowej w części budynku, likwidacji klatki schodowej na dachu wyższej części budynku, likwidacji tarasu użytkowego na dachu wyższej części budynku (likwidacji balustrad), zmiany geometrii balkonów w elewacji zachodniej i południowej oraz zamierzonego sposobu użytkowania części kondygnacji podziemnej – zamiana pomieszczeń rekreacyjnych, pomocniczych i technicznych na przestrzeń instalacyjną", a ponadto dokonał zmiany nazwy zamierzenia na "budynek hotelowy z usługami w parterze, lokalami mieszkalnymi, parkingiem podziemnym i terenowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu" oraz zakwalifikował inwestycję do kategorii XIV, XVII i XIII.

Następnie postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w powołanej wyżej decyzji z dnia [...] r. wykreślając z treści rozstrzygnięcia kategorię XIII obiektu – budynki mieszkalne oraz zmieniając nazwę zamierzenia na: "budynek hotelowy z usługami w parterze, parkingiem podziemnym i terenowymi miejscami postojowymi, niezbędną infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu".

Na postanowienie to zażalenie wniosła spółka A sp. z o.o. B s. k. a., podnosząc, m. in. na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 113 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego błędne zastosowanie.

Wskazanym na wstępie postanowieniem będącym przedmiotem skargi, Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy opisane rozstrzygnięcie Prezydenta Wrocławia.

Uzasadniając swe stanowisko organ wskazał, że wniosek inwestora o zmianę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku hotelowego z usługami w parterze, parkingiem podziemnym i terenowymi miejscami postojowymi, niezbędną infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu przy ul. B we Wrocławiu obejmował:

• zmiany poziomu posadowienia płyty fundamentowej w części budynku, likwidacji klatki schodowej na dachu wyższej części budynku, likwidacji tarasu użytkowego na dachu wyższej części budynku (likwidacja balustrad), zmiany geometrii balkonów w elewacji zachodniej i południowej,

• zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części kondygnacji podziemnej- zamiana pomieszczeń rekreacyjnych, pomocniczych i technicznych na przestrzeń instalacyjną.

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] organ architektoniczno budowlany pierwszej instancji zmienił jednak ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę Nr [...], z dnia [...] r. wskazując, że zmiana obejmuje również nazwę zamierzenia: budynek hotelowy z usługami w parterze, z lokalami mieszkalnymi, parkingiem podziemnym i terenowym wraz z niezbędnymi elementami zagospodarowania terenu. Jednocześnie projektowanemu obiektowi hotelowemu przypisano obok kategorii XIV- budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne, kategorię XIII obiektu- budynki mieszkalne.

Zdaniem organu, z akt sprawy wynika jednoznacznie, że projektowany budynek przeznaczony jest do pełnienia funkcji hotelowej. Zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., Nr [...] wprowadzone decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] r.. Nr [...] nie mają natomiast wpływu na zmianę planowanej funkcji obiektu z budynku hotelowego na budynek mieszkalny wielorodzinny. Przypisanie kategorii XIII obiektowi o funkcji hotelowej stanowi zatem oczywistą pomyłkę podlegającą sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ może z urzędu lub na żądanie strony sprostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste pomyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Zmiana nazwy zamierzenia polegająca na pominięciu słów "z lokalami mieszkalnymi" była również konsekwencją wskazanych okoliczności faktycznych.

Skargę na to postanowienie złożyła spółka A sp. z o.o. B s. k. a. (zwana dalej stroną skarżącą).

Obszerne zarzuty skargi objęły naruszenie przede wszystkim art. 113 K.p.a., a ponadto art. 8, art. 10 § 1, art. 16, art. 7, art. 77 § 1, art. 107, art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że zmiana dokonana przez organy, w szczególności w zakresie nazwy zamierzenia, nie stanowi oczywistej omyłki pisarskiej w rozumieniu przepisu art. 113 § 1 K.p.a., zaś jej ocena winna być dokonana z uwzględnieniem całości zebranego materiału w sprawie, a to w związku z tym, że z treści wniosku o zmianę pozwolenia na budowę oraz z załączonych doń dokumentów i załączników wprost wynika, że zmianie również ma podlegać przeznaczenie inwestycji na budynek o funkcji hotelowej z lokalami mieszkalnymi. Co za tym idzie zmiana dokonana przez Prezydenta Wrocławia w decyzji nr [...] nie może być uznana, jako omyłka pisarska w związku z tym, że miała charakter istotny i z tego też powodu nie mogła zostać zakwalifikowana na równi z błędami o charakterze pisarskim, nie mającymi znaczenia dla istoty i treści prostowanej decyzji oraz nie wywierających skutków w sferze faktycznej. Zmiana dokonana decyzją z dnia [...] r. była w pełni poparta treścią dokumentacji załączonej do wniosku o zmianę w postaci projektu budowlanego zamiennego, który został przez organ zatwierdzony i jako załącznik do decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu zamiennego funkcjonuje w obrocie prawnym. W związku tym, zdaniem autora skargi, organy wprowadzając zmianę nazwy zamierzenia, orzekły merytorycznie i co do istoty sprawy.

Strona skarżąca wskazała również, że zmiana decyzji zaskarżonym postanowieniem o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej zmienia przedmiot zawieranych umów, co tym samym nakłada na inwestora obowiązek aneksowania ich z nabywcami i ryzyko odstąpienia przez nich na tej podstawie od umów przedwstępnych, co grozi znaczną szkodą. Nadto dokonana postanowieniem zmiana nakłada na inwestora obowiązek zmian warunków kredytu, a nawet zagraża jego utratą. Taki stan rzeczy jest sprzeczny z zasadami postępowania administracyjnego i stwarza stan, w którym decyzja administracyjna o zmianie pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu zamiennego nie koresponduje z treścią tegoż projektu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko prezentowane na wcześniejszych etapach postępowania i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 zwanej dalej "p. p. s. a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym, stosownie do art. 134 p. p. s. a., zarzutami i wnioskami skargi, uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji narusza obowiązujący porządek prawny w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tych aktów z obrotu prawnego.

Jako, że podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanym dalej "k. p. a.", rozważania rozpocząć należy od wyjaśnienia, że zgodnie ze wskazanym przepisem organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach.

Ustawodawca, mówiąc o możliwości prostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek, nie definiuje tych pojęć, jednak doktryna i judykatura wypracowały stanowisko pozwalające na ich wyjaśnienie, a tym samym ocenę, czy w danym przypadku możliwe będzie zastosowanie tego trybu przy prostowaniu dotkniętych wadą orzeczeń. Błąd pisarski oznacza zatem widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazu; widocznie mylną pisownię albo widocznie nie zamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Błąd rachunkowy stanowi omyłkę w wykonaniu działania matematycznego, np. dodawania lub dzielenia. Pod pojęciem inne oczywiste omyłki rozumieć należy takie drobne uchybienia, które ze swej istoty stoją na równi z błędami pisarskimi, a zatem omyłki polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez organ, a zostało wypowiedziane tylko przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słowa.

Najistotniejszą jednak kwestią pozostaje – co znajduje podkreślenie w bogatym dorobku orzeczniczym sądów administracyjnych, a także w literaturze przedmiotu – że sprostowanie nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia. Nie jest więc dopuszczalne sprostowanie decyzji, które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego.

Biorąc pod uwagę zaprezentowane wyjaśnienia – w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie – zmiany we wskazanej na wstępie decyzji nie mogą zostać zakwalifikowane jak oczywista omyłka pisarska, a tym samym dokonana zaskarżonym postanowieniem korekta decyzji z dnia [...] r. stanowi naruszenie prawa zasadnie kwestionowane w skardze.

Jak wynika z treści dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania administracyjnego strona skarżąca występując o zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce pozwolenia na budowę, jako nazwę zamierzenia budowlanego wskazała "budynek hotelowy z usługami w parterze, z lokalami mieszkalnymi, parkingiem podziemnym i terenowym wraz z niezbędnymi elementami zagospodarowania terenu". Takie oznaczenie znajduje się zarówno we wniosku o zmianę decyzji, jak i w treści projektu budowlanego zamiennego. Nie zostało to jednak wskazane przez spółkę jako element żądanego zakresu zmian. Choć jak podnosi sam organ, we wniosku z dnia 14 września 2011 r., Strona wnioskowała o zmianę wcześniejszej decyzji jedynie w zakresie "zmiany posadowienia płyty fundamentowej w części budynku, likwidacji klatki schodowej na dachu wyższej części budynku, likwidacji tarasu użytkowego na dachu wyższej części budynku (likwidacji balustrad), zmiany geometrii balkonów w elewacji zachodniej i południowej oraz zamierzonego sposobu użytkowania części kondygnacji podziemnej – zamiana pomieszczeń rekreacyjnych, pomocniczych i technicznych na przestrzeń instalacyjną", to jednak decyzją z dnia [...] r. organ dokonał zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. również w zakresie zmiany nazwy zamierzenia na "budynek hotelowy z usługami w parterze, lokalami mieszkalnymi, parkingiem podziemnym i terenowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu" oraz zakwalifikował inwestycję do kategorii XIV, XVII i XIII.

W świetle przedstawionych okoliczności nie można się zgodzić z organem, że rektyfikacja decyzji z dnia [...] r. dokonana zaskarżonym postanowieniem, dotyczyła oczywistej omyłki. Niedopuszczalne jest obejmowanie instytucją sprostowania omyłek popełnionych przez organ administracji publicznej w określeniu okoliczności mogących rzutować na ocenę legalności decyzji kończącej konkretne postępowanie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 481/10, LEX nr 758520). Sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. podlegają wyłącznie błędy i omyłki nieistotne. W tym trybie można naprawić jedynie oczywiste przeoczenie, zastosowanie niewłaściwego słowa lub omyłkę pisarską o charakterze ewidentnym, nie wpływającą na treść i zmianę sprostowanej decyzji. Takich cech nie można natomiast przypisać kwestionowanemu postanowieniu, w którym zmieniono w istocie znaczną cześć rozstrzygnięcia decyzji. O tym, że dokonanej postanowieniem rektyfikacji nie można traktować jako oczywistej omyłki świadczy też fakt, że wymagała ona analizy treści decyzji oraz akt administracyjnych. Podstawą klasyfikacji wadliwości aktu administracyjnego jest wpływ wad na treść aktu. Wadliwość istotna musi spowodować uchylenie decyzji w trybie środków zaskarżenia (zwyczajnych i nadzwyczajnych) (patrz wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn., akt I OSK 1451/10, LEX nr 1068414).

Wskazać ponadto należy, że w uzasadnieniach kontrolowanych w niniejszym postępowaniu postanowień organy odnoszą się przede wszystkim do błędnego przypisania obiektu do kategorii XIII pomijając całkowicie kwestię zmiany nazwy zamierzenia. Organ odwoławczy przemilczał ponadto całkowicie zarzuty zawarte w odwołaniu. Jako argument przemawiający za uznaniem, że wskazane na wstępie zmiany mają charakter oczywistych omyłek, organy zgodnie twierdzą, że zmiany wprowadzone decyzją z dnia [...] r. nie mają wpływu na zmianę planowanej funkcji obiektu z budynku hotelowego na budynek mieszkalny wielorodzinny. Okoliczności te również rzutują na ocenę prawidłowości kontrolowanych postanowień, albowiem w takim zakresie uchybiają standardom wyznaczonym przez treść art. 107 § 3 K.p.a.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że dokonana zmiana w szczególności w odniesieniu do nazwy zamierzenia budowlanego ma charakter merytoryczny, a w konsekwencji nie mogła zostać zakwalifikowana jako oczywista omyłka, podlegająca sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Sprostowanie na tej podstawie nie może bowiem prowadzić do merytorycznej zmiany orzeczenia, zwłaszcza wówczas, gdy zaistniały rozbieżności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a wnioskiem wyrażającym wolę strony. Takiemu sprostowaniu nie podlegają wady (błędy i omyłki) istotne, w szczególności gdy z treści decyzji sprzed zmian i po zmianach wywodzić może odmienne konsekwencje prawne.

W tym kontekście wyjaśnić ponadto trzeba, że również i negatywne skutki, czy też zagrożenia wskazywane przez stronę skarżącą, w pełni uzasadniają twierdzenie o doniosłości znaczenia dokonanych zmian w decyzji z dnia [...] r. przesądzając jednocześnie o wyłączeniu możliwości zostawania do sprostowania tego typu wad w trybie art. 113 § 1 K.p.a.

Sprostowanie decyzji nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji czy też jej ponownego rozstrzygnięcia w sposób odmienny od pierwotnego. Nie mogą podlegać sprostowaniu w trybie przewidzianym w art. 113 § 1 K.p.a. błędy i omyłki istotne, a za takie należy uznać zmianę nazwy zamierzenia budowlanego i zmianę kategorii obiektu.

Rozstrzygając ponownie w sprawie organy uwzględnią zawarty w niniejszym uzasadnieniu wywód dotyczący zakresu dopuszczalności zastosowania art. 113 § 1 K.p.a.

Orzeczenie zawarte w punktach II i III znajduje umocowanie w treści odpowiednio art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a.