II OSK 283/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt V SAB/Wa 10/11, oddalił skargę A. K. w przedmiocie bezczynności Wojewody Mazowieckiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

A. K., obywatel Rosji, dnia 9 września 2010 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wezwaniem z dnia 7 października 2010 r. został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie kserokopii wszystkich stron ważnego dokumentu podróży wraz z oryginałem do wglądu lub zaświadczenia z Ambasady Federacji Rosyjskiej o braku możliwości uzyskania niniejszego dokumentu. Następnie pismem z dnia 22 października organ poinformował go o wystąpieniu oczywistej pomyłki pisarskiej w ww. wezwaniu co do przedmiotu postępowania wyjaśniając, iż zamiast "zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" powinno być "zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". W piśmie tym organ ponownie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jak w pierwotnym wezwaniu z 7 października 2010 r., informując jednocześnie o treści art. 71 ust. 5 ustawy z dnia ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 234, poz. 1694 ze zm.).

Pismem z dnia 15 listopada 2010 r. A. K. poinformował organ, iż decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2010 r., odmówiono mu wydania polskiego dokumentu podróży. On zaś, jako beneficjent ochrony międzynarodowej, nie może zwrócić się do władz kraju pochodzenia o wydanie dokumentu podróży, a w związku z odmową wydania mu polskiego dokumentu podróży, nie ma możliwości przedstawienia wymaganego dokumentu.

Wobec nie usunięcia braków formalnych zawiadomieniem z dnia 1 grudnia 2010 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, pozostawił bez rozpoznania przedmiotowy wniosek.

Pismem z dnia 17 stycznia 2011 r. A. K. wniósł zażalenie na bezczynność Wojewody w sprawie udzielenia mu zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które postanowieniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2011 r. uznane zostało za nieuzasadnione. Szef Urzędu podniósł, iż pomimo wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku z 9 września 2010 r. skarżący braków tych nie uzupełnił oraz nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających brak możliwości uzyskania dokumentu podróży w Ambasadzie Federacji Rosyjskiej w Warszawie. Pozostawienie bez rozpoznania przez Wojewodę przedmiotowego wniosku było zatem zasadne i zgodne z prawem.

W skardze na bezczynność Wojewody w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania w sprawie o wydanie decyzji - zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (uzupełnionej pismem z 7 maja 2011 r. uznanym jako skarga na bezczynność organów, zarejestrowana w sprawie o sygn. akt V SAB/Wa 13/11 - treść protokołu z dnia 1 czerwca 2011 r., w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2937/10), A. K. wniósł o podjęcie i przeprowadzenie postępowania zarzucając:

- naruszenie wolności i zasad zawartych w Karcie Praw Podstawowych UE tj. art. 4, art. 7, art. 21 pkt 1, art. 34 pkt 2 i pkt 3, art. 45 pkt 2 w związku z normami i uprawnieniami wynikającymi z Dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., w sprawie minimalnych standardów dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub osób, które, z innych powodów, potrzebują ochrony międzynarodowej, oraz zakresu przyznanej ochrony;

- niezastosowanie przez organy przyjętego w przepisach prawa i orzecznictwie WSA rozdzielnych, przeciwstawnych pojęć: "ochrona międzynarodowa" a "ochrona lub opieka konsularna";

- niezastosowanie żadnych regulacji decyzji nr 573/2007/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 maja 2007 r. ustanawiającej Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców na lata 2008–2013 jako część programu ogólnego "Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi";

- naruszenie art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach poprzez zamierzone nieuwzględnienie przesłanek przemawiających za udzieleniem mu wnioskowanego zezwolenia na osiedlenie się;

- art. 71 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu możliwości przedstawienia innego niż dokument podróży dokumentu potwierdzającego tożsamość;

- art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony;

- art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania do organów administracji;

- art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego;

- art. 80 k.p.a., określającego obowiązek swobodnej, a nie dowolnej oceny dowodów przez organy administracji.

Skarżący stwierdził, że spełnia określone prawem wymogi do uzyskania zezwolenia na osiedlenie się. Wyjaśnił, że okolicznością, która uniemożliwiała mu zwrócenie się do Ambasady kraju pochodzenia z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o braku możliwości uzyskania dokumentu podróży, był fakt korzystania z ochrony międzynarodowej, którą określa prawo międzynarodowe a nie Wojewoda czy Szef Urzędu. Ponadto, w ocenie skarżącego, od dnia 29 maja 2008 r., tj. od dnia wejścia w życie zmian w ustawie o cudzoziemcach, posiada on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ochronę uzupełniającą, co oznacza, że mają w stosunku do niego zastosowanie wszystkie przepisy Dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004r., w sprawie minimalnych standardów dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub osób, które, z innych powodów, potrzebują ochrony międzynarodowej, oraz zakresu przyznanej ochrony.

Skarżący podkreślił także, że każdorazowo jego postępowania wszczęte z wniosku o wydanie dokumentu podróży kończyły się wydaniem mu takiego dokumentu, w których to postępowaniach nie wymagano od niego zaświadczenia z Ambasady Federacji Rosyjskiej o braku możliwości uzyskania dokumentu podróży, tak jak miało to miejsce w niniejszym postępowaniu. Pozostawienie zaś bez rozpoznania wniosku o udzielenie mu zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej wobec nieuwzględnienia dokumentu tożsamości jakim jest karta pobytu wydana na podstawie objęcia skarżącego ochroną uzupełniającą narusza przepisy regulujące postępowanie dowodowe, a w szczególności art. 7 i 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę z dnia 11 maja 2011 r. oraz z dnia 29 czerwca 2011 r. - (w sprawie o sygn. akt V SAB/Wa 13/11), Wojewoda wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż brak podjęcia przez skarżącego jakichkolwiek starań w przedmiocie uzyskania dokumentu podróży wynika z jego osobistego przeświadczenia, iż organy administracji nie mają prawa wzywać go zarówno o przedłożenie dokumentu podróży wydanego przez kraj pochodzenia jak i stosowanego zaświadczenia wydanego przez placówkę konsularną o braku możliwości wydania ww. dokumentu. Wojewoda wyjaśnił również, iż przytoczona w przedmiotowej skardze decyzja nr 573/2007/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 maja 2007 r. nie ma zastosowania w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zarządzeniem z dnia 4 sierpnia 2011 r. sprawę o sygn. akt V SAB/Wa 13/11 wykreślono z rejestrów jako podwójnie zarejestrowaną i akta sądowe sprawy trwale dołączono do sprawy o sygn. akt V SAB/Wa 10/11.

W piśmie procesowym z dnia 26 września 2011 r. złożonym na rozprawie skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu wydania przez Komisję Europejską orzeczenia w sprawie ewentualnego naruszenia przez Wojewodę i Szefa Urzędu przepisów WE, dotyczących beneficjentów ochrony międzynarodowej, który to wniosek postanowieniem zawartym w protokole rozprawy z dnia 27 września 2011 r. nie został przez Sąd uwzględniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podkreślił fakt wezwania skarżącego do przedłożenia w zakreślonym terminie kopii wszystkich stron ważnego dokumenty podróży lub zaświadczenia z Ambasady Federacji Rosyjskiej o braku możliwości uzyskania takiego dokumentu. Wskazał, że zaświadczenie to nie zostało przez skarżącego wykonane - cudzoziemiec w żaden sposób nie wykazał, że nie może uzyskać dokumentu podróży w Ambasadzie Federacji Rosyjskiej. W odpowiedzi na wezwanie stwierdził, że korzysta z ochrony międzynarodowej, nie ma ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, gdyż nie może się zwrócić do kraju pochodzenia o wydanie paszportu. Zażądał z urzędu zastosowania art. 71 ust 7 ustawy o cudzoziemcach. Zatem cudzoziemiec wprost twierdził, że nie podejmie nawet próby uzyskania takiego dokumentu np. złożenia wniosku o jego wydanie na piśmie drogą pocztową. Takie postawienie sprawy, zdaniem Sądu, nie jest wykonaniem zarządzenia, nie jest też podjęciem jakiegokolwiek działania mającego na celu wykazanie spełnienia przesłanek art. 71 ust 5 lub ust 7 ustawy o cudzoziemcach. Ciężar spełnienia tych wymagań jest po stronie cudzoziemca. Okoliczność, że A. K. korzysta z ochrony uzupełniającej od dnia 29 maja 2008 r. po przekształceniu z mocy prawa zgody na pobyt tolerowany udzielonej mu decyzją Szefa Urzędu z dnia [...] września 2007 r. nie zwalnia go z wypełniania znamion ww. przepisów. Twierdzenie, że tego nie wykona świadczy o jego odmowie stosowania polskiego prawa. Taki wniosek wynika z treści ww. pisma cudzoziemca z 9 listopada 2010 r. jak i z dokumentów, na które się w nim powołuje, a które były znane organowi oraz były podstawą działania w innej sprawie dotyczącej wniosku cudzoziemca o wydanie polskiego dokumentu podróży.

Sąd wskazał przy tym, że wcześniej tj. 12 lipca 2010 r. cudzoziemiec wystąpił również do Wojewody Mazowieckiego o wydanie mu polskiego dokumentu podróży. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda odmówił wydania takiego dokumentu, a Szef Urzędu decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał ją w mocy. Z uzasadnienia decyzji wynika, że odmówiono wydania takiego dokumentu, gdyż cudzoziemiec wbrew treści art. 73 ust 1 ustawy o cudzoziemcach nieudokumentował, iż nie jest możliwe uzyskanie przez niego dokumentu podróży w placówce dyplomatycznej jego kraju pochodzenia. Na wezwanie organu odpowiadał, że działanie takie jest bezprawne i stanowi nadinterpretację przepisu. Nie musi zwracać się o taki dokument, gdyż korzysta z ochrony międzynarodowej. Pomimo pouczenia go w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2010 r., że powoływana przez niego Dyrektywa Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych standardów dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznanej ochrony, stanowi w art. 25 ust. 2, że państwa członkowskie wydadzą beneficjentom statusu ochrony uzupełniającej, którzy nie są w stanie otrzymać paszportów państwa, którego są obywatelami, dokumenty umożliwiające im podróżowanie, czyli po wykazaniu, że nie jest możliwe wydanie tych dokumentów przez kraj pochodzenia – skarżący nadal twierdził w niniejszej sprawie, w piśmie z 9 listopada 2010 r. powołując się na ww. decyzję, że nie wystąpi z wnioskiem o paszport do władz kraju pochodzenia. Zdaniem Sądu nie bez znaczenia jest też fakt, że w uzasadnieniu ww. decyzji Szef Urzędu wskazywał że wystąpienie do placówki dyplomatycznej kraju pochodzenia w celu uzyskania dokumentu podróży nie będzie powodem odebrania ochrony uzupełniającej na mocy art. 22 ust 1 pkt 1 i ust 2 ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 16 ust 1 w/w Dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. Mając tą wiedzę skarżący odmówił wykonania zarządzenia organu z 22 października 2010 r. nie wskazując żadnych racjonalnych powodów. Ani powoływanie się na ochronę międzynarodową ani wskazywanie, że w przeszłości dwukrotnie korzystał z rocznych polskich dokumentów podróży nie uzasadnia odmowy wystąpienia z wnioskiem o wydanie paszportu do władz kraju pochodzenia. Zwłaszcza, że zgodnie ze stwierdzeniem organu zawartym w końcówce uzasadnienia decyzji z [...] października 2010 r., wydanie polskich dokumentów podróży odbywało się jedynie w oparciu o oświadczenie cudzoziemca.

W tych warunkach zawiadomieniem z dnia 1 grudnia 2010 r., doręczonym skarżącemu 17 grudnia 2010 r., Wojewoda pozostawił wniosek skarżącego o zezwolenie na osiedlenie się bez rozpoznania w myśl art. 64 § 2 k.p.a. Była to, zdaniem Sądu, czynność prawidłowa znajdująca oparcie w przepisach. Prawidłowo również Szef Urzędu postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. uznał zażalenie cudzoziemca na niezałatwienie w terminie określonym art. 35 § 2 przedmiotowego wniosku za nieuzasadnione. Wniosek ten został bowiem pozostawiony bez rozpoznania – jest to czynność materialno-techniczna przewidziana prawem polskim. Skarżący nie zastosował się do wymogów art. 71 ust. 5 i 7 ustawy o cudzoziemcach i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Bezzasadnie odmawiał usunięcia braków wniosku i był pouczony o obowiązującym prawie polskim i skutkach nie wykonania zarządzenia.

Sąd wskazał, iż nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, że z treści art. 71 i art. 64 ustawy o cudzoziemcach wynikają jakiekolwiek ustawowe zwolnienia go z wykazania zaistnienia okoliczności niemożliwości uzyskania ważnego dokumentu podróży tylko dlatego, że uzyskał ochronę uzupełniającą. Przepis art. 71 ust. 7 jest tak zredagowany, że obowiązek wykazania powyższej niemożności uzyskania dokumentu podróży musi być wykonany. Ponadto Sąd stwierdził, że organ nie dopuścił się żadnych naruszeń prawa procesowego z art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. Organ nie prowadził postępowania dowodowego poza wezwaniem skarżącego do usunięcia braków wniosku. Nie jest postępowaniem dowodowym informacja o złożonym wniosku cudzoziemca skierowana do Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej, Szefa ABW, Komendanta Stołecznej Policji. Wymienione organy mają prawo i obowiązek wypowiedzieć się czy wjazd i pobyt cudzoziemca nie zagraża obronności lub bezpieczeństwu państwa albo ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Nieuprawniony jest również, zdaniem Sądu, zarzut, iż w sprawie organ dopuścił się naruszenia art. 2, 15, 17 ust 1 i 2 oraz art. 25 ust 2 Dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. Powyższa Dyrektywa w sprawie minimalnych standardów dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich(...), została implementowana do ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dotyczy przyznania ochrony międzynarodowej w tym m.in. ochrony uzupełniającej. Skarżący ochronę taką uzyskał i obecny wniosek o zezwolenie na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dotyczy odrębnego uprawnienia, nie regulowanego ww. Dyrektywą. Ubieganie się o zezwolenie na osiedlenie się nie tylko nie koliduje z ochroną uzupełniającą ale tę ochronę umacnia dodatkowym uprawnieniem. Wymienione przepisy nie mają zastosowania w sprawie z wniosku o zezwolenie na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący nie rozumie lub nie chce zrozumieć co jest treścią tych przepisów i jakie wymagania nakładają na niego te przepisy. Obowiązkiem organu było poinformować go o treści tych przepisów, co organy uczyniły.

Zdaniem Sądu nieuprawnione jest także twierdzenie skarżącego, że organ naruszył przepisy zawarte w Karcie Praw Podstawowych UE tj. art. 4, 7, 21 pkt 1, 34 pkt 2, 34 pkt 3 i 45 pkt 2. Są to dowolne, gołosłowne zarzuty skarżącego zawarte w piśmie z 7 marca 2011 r. będącym uzupełnieniu skargi na bezczynność – złożonym na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. w innym postępowaniu (ze skargi cudzoziemca na ww. decyzję Szefa Urzędu z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie odmowy wydania polskiego dokumentu podróży zakończonej wyrokiem Sądu z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2937/10 ją oddalającym) następnie przekazanym do niniejszego postępowania.

Skargą kasacyjną A. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, polegające na uchybieniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i 2 (pkt 8) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a przez to zaakceptowanie naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., co spowodowało brak ustalenia, iż:

- skarżący nie jest - z przyczyn od siebie niezależnych - w stanie otrzymać dokumentu podróży od państwa, którego jest obywatelem (Federacja Rosyjska);

- skarżący bez obawy dla siebie nie mógł wystąpić o wydanie dokumentu podróży do Ambasady Federacji Rosyjskiej w Polsce;

2) przepisów postępowania, polegające na uchybieniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i 2 (pkt 8) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 - 3; 36 § 1 - 2, art. 37 § 1 - 2 k.p.a.; a także art. 64 ust. 2 k.p.a. (w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach) poprzez akceptację naruszeń organu polegających na braku merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego (pomimo istnienia podstaw dla rozstrzygnięcia zgodnie z postulatem wnioskodawcy) w terminie zakreślonym przez obowiązujące przepisy prawa, co zostało poprzedzone nie znajdującym podstaw wezwaniem do usunięcia braków formalnych;

3) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu I instancji było stwierdzenie naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i art. 25 ust. 2 Dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony, poprzez uznanie, iż wnioskodawca ma obowiązek wykazania, iż nie jest w stanie otrzymać paszportu od państwa, którego jest obywatelem (Federacja Rosyjska), w szczególności poprzez przedstawienie stosownego zaświadczenia z Ambasady Federacji Rosyjskiej w Polsce lub przetłumaczonych przez tłumacza przysięgłego tekstów aktów prawnych;

4) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a,, które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu I instancji było stwierdzenie naruszenia art. 71 ust. 5 i 7 ustawy o cudzoziemcach, poprzez uznanie, iż cudzoziemiec powinien przedstawić dowody braku możliwości uzyskania stosownych dokumentów z Ambasady Federacji Rosyjskiej, w sytuacji gdy żadne przepisy prawa nie zobowiązują tejże placówki do wydawania tego rodzaju zaświadczeń, zaś (dodatkowo) cudzoziemiec - nieprzypadkowo podlegający ochronie — obawia się kontaktu ze swoją ambasadą.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu, nieopłaconych ani w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie przedstawienie przez skarżącego wraz z wnioskiem z dnia 9 września 2010 r. dokumentu podróży nie zwalniało organu od przeprowadzenia (z urzędu) stosownego postępowania dowodowego, szczególnie ze względu na przepisy art. 71 ust. 5 i 7 ustawy o cudzoziemcach. Organ żądał w niniejszej sprawie od skarżącego dokumentu podróży lub stosownego zaświadczenia z ambasady, kiedy równolegle - w tym samym czasie - wnioskodawca stara się (bezskutecznie) uzyskać przedmiotowy dokument podróży, zaś kompetentny organ (bezprawnie) odmawia jego wydania, co stanowi przedmiot sprawy zarejestrowanej pod sygnaturą akt WSA w Warszawie V SA/Wa 2937/10. Skarżący wskazał, iż znajduje się w sytuacji bez wyjścia - nie może uzyskać zezwolenia na osiedlenie się, albowiem potrzebny do tego jest dokument podróży, nie może też uzyskać dokumentu podróży, albowiem — jak wskazują organy — nie są spełnione przesłanki do jego wydania. W obu powyższych sprawach organy administracji wyszły z niesłusznego założenia, iż inicjatywa dowodowa spoczywa wyłącznie na skarżącym. Skarżący wskazał, że nie wiadomo na jakiej podstawie faktycznej lub prawnej organy administracji, a następnie Sąd I instancji wywodzą, iż Ambasada Federacji Rosyjskiej wydaje jakiekolwiek zaświadczenia w zakresie dotyczącym rozpatrywanej kwestii, a ponadto - nawet gdyby je wydawała, dlaczego nakładają w całości w tym zakresie ciężar dowodu na cudzoziemca, w sytuacji gdy w ramach postępowania administracyjnego obowiązuje podstawowa zasada jego oficjalności. W ocenie skarżącego ustalenie czy status skarżącego pozwala mu na uzyskanie dokumentu podróży kraju pochodzenia (czy nie niesie to dla niego określonych zagrożeń leżących u podstaw objęcia ochroną uzupełniającą) nie wymaga przedstawiania jakichkolwiek zaświadczeń, lecz zbadania - chociażby w ograniczonym zakresie - zasad rządzących daną procedurą w państwie pochodzenia cudzoziemca. Ponadto skarżący podniósł, że w ramach przepisu art. 73 ust. 1 a także art. 73 ust. 5 i 7 ustawy o cudzoziemcach brak jest jakiejkolwiek wzmianki, iż cudzoziemiec musi przedstawić jakiekolwiek zaświadczenia, czy też (przetłumaczone na język polski) teksty aktów prawnych kraju pochodzenia. Natomiast wykładnia celowościowa powinna być kształtowana w kierunku korzystnym dla osób, którym przyznano ochronę uzupełniającą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

W przedmiotowej sprawie skarżący powołał się na naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Skarżący w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie m.in. art. 3 § 1 i 2 (pkt 8) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez ten Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a przez to zaakceptowanie naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zarzutu tego nie można uznać za słuszny.

Istotą niniejszego sporu jest w istocie pozostawienie przez Wojewodę Mazowieckiego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wniosku o udzielenie skarżącemu zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w trybie art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach bez rozpoznania. Zgodnie z treścią art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków formalnych w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że nieusunięcie braków co do wymagań formalnych wniosku, co miało w niniejszej sprawie miejsce, powoduje bezskuteczność wniosku, co oznacza natomiast, że nie jest on zdolny do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania. Organ nie prowadził więc w niniejszej sprawie postępowania co do istoty sprawy - jego działanie ograniczyło się jedynie do wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych jego wniosku. Nie prowadził zatem postępowania dowodowego i nie mógł naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Z powyższych względów również drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 (pkt 8) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 - 3; 36 § 1 - 2, art. 37 § 1 - 2 k.p.a. a także art. 64 ust. 2 k.p.a. (w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach) poprzez akceptację przez Sąd I instancji naruszeń organu polegających na braku merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego, nie zasługuje na uwzględnienie. Merytoryczne rozpoznanie sprawy w sytuacji, gdy wniosek, który je inicjuje zawiera braki formalne nieusunięte pomimo wezwania, nie jest możliwe (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94; z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II GSK 873/10, z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1362/10).

Odnośnie zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że ich treść sprowadza się w istocie do polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni art. 71 ust. 5 i 7 ustawy o cudzoziemcach, zasadnie przyjmując, w oparciu o ich treść, że wolą ustawodawcy było aby cudzoziemcy zawsze przedstawiali ważne dokumenty podróży a jedynie w uzasadnionych przypadkach niemożności ich uzyskania przewidziano wyjątek od tej zasady, czyli możliwość przedstawienia innego dokumentu potwierdzającego jego tożsamość. Słusznie zatem organ wezwał skarżącego pismem z dnia 22 października 2010 r. do przedłożenia kopii wszystkich stron ważnego dokumentu podróży (z oryginałem do wglądu) lub zaświadczenia z Ambasady Federacji Rosyjskiej o braku możliwości uzyskania takiego dokumentu. Skarżący natomiast nie uczynił zadość powyższemu wezwaniu. Ponadto wprost zażądał zastosowania z urzędu art. 71 ust. 7 ustawy o cudzoziemcach nie wykazując, że nie może uzyskać dokumentu podróży w Ambasadzie a nawet, na co zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku, odmówił podjęcia nawet próby uzyskania takiego dokumentu. Podzielić należy przy tym stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, iż cudzoziemiec chcący skorzystać z wyjątku przewidzianego w art. 71 ust. 7 powinien wykazać próbę uzyskania dokumentu podróży i jej bezskuteczność niezależną od niego. Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącego, że organy powinny samodzielnie badać i dążyć do wyjaśnienia, czy cudzoziemiec ma możliwość uzyskania dokumentu podróży czy też nie. Ciężar spełnienia wymagań z art. 71 ust. 5 i 7 ustawy o cudzoziemcach spoczywa na wnioskodawcy. Również przepis art. 73 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach jak i art. 25 ust. 2 Dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. wyraźnie uzależnia wydanie dokumentu podróży od wykazania, że uzyskanie przez cudzoziemca nowego dokumentu podróży nie jest możliwe. Podkreślić należy, że wykazanie braku możliwości uzyskania dokumentu podróży w kraju pochodzenia ma dotyczyć konkretnej osoby składającej wniosek, co tym bardziej przemawia za uznaniem, że obowiązek ten obciąża wnioskodawcę.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Wojewoda Mazowiecki zasadnie, wobec nie wykonania wezwania z dnia 22 października 2010 r. o uzupełnienie braków formalnych wniosku o zezwolenie na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pozostawił wniosek skarżącego z dnia 9 września 2010 r. bez rozpoznania. Nie można zatem mówić o bezczynności tego organu, bowiem jedynie bezpodstawne pozostawienie wniosku bez rozpoznania oznaczałoby pozostawanie organu w bezczynności w sprawie, której dotyczy wniosek.

Stwierdzić w konsekwencji należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił przedmiotową skargę A. K. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.