I SA/Wa 432/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania M.D. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] października 2011 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z [...] października 2011 r. nr [...] Prezydent W., odmówił umorzenia należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami.

Odwołanie od tej decyzji złożyła M.D. wskazując, że ma problemy ze zdrowiem i jest cały czas pod opieką specjalistów. Podniosła, że nosi dwa gorsety [...] oraz że ma problemy z błędnikiem i utrzymaniem równowagi. Skarżąca wskazała, że mąż jest ciężko chory (leczony [...]) wobec czego ponosi znaczne wydatki na leki. Dodatkowym obciążeniem jest zadłużenie mieszkania poprzednio zajmowanego przez męża ([...] zł). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z obowiązującym prawem. Odmowa umorzenia należności alimentacyjnych mieści się w granicach uznania administracyjnego.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378), dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (ust.2). Organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca została zobowiązana do zwrotu kwoty [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami.

Nie ulega zatem wątpliwości, że na dłużnika alimentacyjnego nałożono obowiązek zwrotu organowi właściwemu wierzyciela, należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, wraz z ustawowymi odsetkami.

Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 30 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, istnieje możliwość umorzenia części bądź całości zadłużenia dłużnika, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia długu na raty. Art. 30 ust. 2 ustawy przewiduje bowiem, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Umorzenie należności następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Organ odwoławczy podkreślił, że wydawana w tej sprawie decyzja ma charakter uznaniowy, organ może bowiem umorzyć należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przy czym może dokonać umorzenia należności tych łącznie z odsetkami w całości lub w części. Kolejnym dopuszczalnym na gruncie tego przepisu rozwiązaniem jest odroczenie przez organ terminu płatności zadłużenia. Organ ma również możliwość rozłożenia zadłużenia na raty. Przesłankami, którymi kierować się powinien organ przy wydawaniu decyzji w sprawie umorzenia należności jest sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawcy.

W ocenie Kolegium odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ I instancji właściwie przeprowadził w tej sprawie postępowanie dowodowe, co doprowadziło go do przekonania, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że działanie o w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale również nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.

Uznaniowy charakter decyzji w tej sprawie nakłada na organ I instancji obowiązek szczególnie wnikliwego ustalenia i wyjaśnienia okoliczności faktycznych w sprawie, która jest przedmiotem wniosku strony, jak też starannego i dokładnego wskazania stronie, z jakich przyczyn jej wniosek nie może zostać uwzględniony.

W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalił zarówno sytuację rodzinną, jak też dochodową skarżącej i stwierdził, że skarżąca mieszka z mężem i pozostaje na jego utrzymaniu. Skarżąca nie uzyskuje żadnego dochodu. Dochód rodziny wynosi [...] zł na osobę. Stałe wydatki wynoszą ok. [...] zł miesięcznie. Na bieżące codzienne utrzymanie pozostaje kwota [...] zł. Skarżąca dysponuje orzeczeniem (wydanym na stałe) o zaliczeniu jej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności.

Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie ani z powodów zdrowotnych, ani też z powodu sytuacji materialnej nie może być zastosowane umorzenie. Z orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie wynika, aby ustalony stopień niepełnosprawności wykluczał całkowicie możliwości podejmowania przez skarżącą pracy. Przedmiotowe orzeczenie wskazuje na możliwość podjęcia pracy na stanowisku przystosowanym do niepełnosprawności.

W ocenie Kolegium niewątpliwie sytuacja zdrowotna i dochodowa skarżącej jest trudna, jednak nie pozbawia skarżącej całkowicie możliwości podejmowania działań zmierzających do poprawy tej sytuacji, a tym samym pozwalających na wywiązaniu się z ciążącego obowiązku zwrotu należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Wskazywane przez skarżącą okoliczności, nie czynią jej sytuacji wyjątkową, a tym samym nie mogą stawiać jej w sytuacji uprzywilejowanej w stosunku do innych dłużników alimentacyjnych. Jakkolwiek skarżąca jest osobą cierpiącą na liczne schorzenia, nie oznacza to jednak, że nie może w ogóle pracować i nie może postarać się o takie zarobkowanie, które jest adekwatne do jej możliwości i sytuacji zdrowotnej. Skarżąca nie wykazała, aby podejmowała starania (np. w Urzędzie Pracy W.) o uzyskanie pracy, które okazały się bezskuteczne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że wszelkiego rodzaju zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego mają charakter wyjątkowy i jako takie, zgodnie z ogólnymi regułami interpretacyjnymi, powinny być interpretowane w sposób ścisły a nie rozszerzający. W związku z tym umorzenie powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu w sposób trwały na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Sytuacja taka, w ocenie organu, nie zachodzi w okolicznościach niniejszej sprawy.

Organ wskazał również, że działające w imieniu państwa organy administracji publicznej nie mogą umarzać należności, gdy sytuacja materialna dłużnika może w przyszłości ulec zmianie w wyniku podjęcia płatnej pracy bądź zaistnienia innych zdarzeń powodujących przysporzenie w majątku dłużnika. Zatem trudna sytuacja materialna dłużnika w dacie orzekania w przedmiocie umorzenia należności nie musi oznaczać umorzenia owych należności.

Organ wyjaśnił, że odmowa umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego nie wyklucza możliwości ubiegania się o umorzenie tych należności w przyszłości. Ponadto na wniosek skarżącej organ właściwy wierzyciela (organ I instancji) może odroczyć termin spłaty zobowiązania lub ustanowić spłatę zobowiązania w ratach uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawczyni. W ocenie Kolegium w sytuacji, w jakiej znajduje się obecnie skarżąca, umorzenie nie jest uzasadnione, a odpowiednie wydają się być inne, wyżej wskazane rozwiązania.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M.D.

W skardze oraz w piśmie uzupełniającym skargę z 22 marca 2012 r. wskazała, że jej stan zdrowia nie poprawia się. Ponadto podniosła, że mąż [...] grudnia 2011 r. doznał udaru i obecnie będąc częściowo sparaliżowany wymaga stałej opieki, którą ona sprawuje, wobec czego nie może podjęć pracy. Nie ma też odpowiednich kwalifikacji ani wykształcenia, aby pracę podjąć. Skarżąca wskazała, że wprawdzie mąż otrzymuje emeryturę w kwocie [...] zł, jednakże wobec konieczności wydatków na leki oraz ogrzewanie mieszkania, pozostała kwota jest niewystarczająca na utrzymanie. Przy tym mąż spłaca zadłużenie za poprzednio zajmowany lokal.

Skarżąca wskazała także, że jej pierwszy mąż wymeldował ją z zajmowanego wcześniej mieszkania, wobec czego przez [...] lat nie miała się gdzie podziać, a nie mając zameldowania nie mogła podjąć stałej pracy.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że choroba męża skarżącej będąca wynikiem udaru doznanego [...] grudnia 2011 r. i konieczność sprawowania stałej opieki nad mężem, jest nową okolicznością, która nie była znana organowi II instancji w dacie orzekania, wobec czego nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że okoliczność powyższa, o ile zostanie udokumentowana, może mieć znaczenie przy rozpoznawaniu kolejnego wniosku skarżącej, jeżeli wniosek taki złoży.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. A contrario, zmiany stanu faktycznego po wydaniu decyzji ostatecznej nie mogą być przedmiotem oceny w kontrolowanym postępowaniu.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

Analizując treść tego przepisu stwierdzić należy, że ustawodawca używając zwrotu "może (...) umorzyć" przesądził, że decyzja organu w tym zakresie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy kwota wypłaconego świadczenia z funduszu alimentacyjnego powinna być umorzona w całości lub tylko w części, albo nie umorzona, rozstrzyga organ, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Organ ten ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie stwierdzenia, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanego. Nie może to jednak oznaczać dowolności organu wyrażonej w podjętej decyzji.

Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" była wielokrotnie wyjaśniana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Np. w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98, publ. Lex nr 47243) Sąd ten stwierdził, że "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki jego badania. Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01, publ. Lex nr 149543) NSA zwrócił uwagę, że "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Uwzględniając powyższe należy podkreślić, że rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa) zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa) ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa).

W orzecznictwie zaznacza się, że obowiązkiem każdego organu administracji jest staranne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Generalnie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. V SA/Wa 2601/07, publ. Lex nr 462382).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało przez organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji bez uchybień, zachowując wyżej wskazane zasady. Organy zgromadziły niezbędny materiał dowodowy, w zakresie koniecznym dla wydania rozstrzygnięcia, organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy, przesłuchał skarżącą w charakterze strony. Organy właściwie i przekonywująco uzasadniły wydane rozstrzygnięcia.

Należy podkreślić, że umorzenie na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, o ile stan taki jest efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie należności.

Skarżąca przez wiele lat nie pracowała (przez [...] lat nie była nigdzie zameldowana), nie poszukiwała zatrudnienia. Tak więc to ona sama ponosi winę za ten stan rzeczy. Nie podejmowanie żadnego zatrudnienia przez tyle lat, nie łożenie na dzieci, pomimo istnienia ustawowego obowiązku w tym zakresie, nie jest okolicznością obiektywną niezależną od winy skarżącej. Dopiero po wielu latach orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] czerwca 2008 r. schorzenia skarżącej zostały zakwalifikowane do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, jednakże, jak wynika z orzeczenia, niepełnosprawność ta nie wykluczała pracy na stanowisku przystosowanym do niepełnosprawności. W tym kontekście zważyć należy, że skarżąca nawet nie zarejestrowała się w urzędzie pracy, pozostając na utrzymaniu obecnego męża (wcześniej korzystała z pomocy społecznej) i mając ubezpieczenie zdrowotne z tego tytułu, nie jest w ogóle zainteresowana poszukiwaniem pracy, aby chociaż w niewielkiej części spłacić zadłużenie z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz dzieci. Postawa skarżącej jest roszczeniowa. Skarżąca nie uważa za właściwe podjęcie starań celem znalezienia pracy, nie uważa też za konieczne, aby choć w znikomej części spłacić zadłużenie. Podczas przesłuchania w charakterze strony na pytanie pracownika przeprowadzającego przesłuchanie oświadczyła, że nie podjęła żadnych działań w celu spłacenia zadłużenia.

Należy podkreślić, że organy administracji mają obowiązek niezwykle starannie podejmować decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Każde bowiem umorzenie powoduje przerzucenie na wszystkich podatników kosztów utrzymania dzieci dłużników. W takiej sytuacji jaka zaistniała w rozpatrywanej sprawie byłoby to sprzeczne z założeniami ustawowymi (przesłanki z art. 30 ust. 2 ustawy nie powinny być interpretowane rozszerzająco).

W dacie orzekania przez organy skarżąca i jej mąż mieli łączny dochód w kwocie [...] zł. (tj. [...] zł na osobę). Podnoszone w toku postępowania wydatki na utrzymanie domu, leki nie są żadną nadzwyczajną okolicznością, gdyż dotyczą każdej rodziny, w tym bardzo często mającej na utrzymaniu kilkoro dzieci.

Skarżąca nie żyła w biedzie, gdyż emerytura męża zapewniała rodzinie stały dochód; była zdolna do pracy na stanowisku adekwatnym do stopnia niepełnosprawności. Jednakże nie wykazała dokumentami, aby poszukiwała pracy. Skarżąca nie była nawet zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako poszukująca zatrudnienia. W tej sytuacji interes społeczny stanowił przeszkodę do umorzenia należności z tytułu zaległych alimentów. Ciężar utrzymania własnych dzieci skarżąca przerzuciła na innych podatników.

Jak zaznaczono we wstępnej części uzasadnienia, zmiany stanu faktycznego po wydaniu decyzji, nie mogą być przedmiotem oceny w kontrolowanym postępowaniu. Wprawdzie jak wskazała skarżąca mąż doznał udaru w grudniu 2011 r., czyli przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jednakże okoliczność ta nie była znana organowi, a podniesiona została dopiero w skardze. Z kolei załączone do pisma uzupełniającego skargę z 20 marca 20112 r. kserokopie dokumentów tj. karta informacyjna leczenia szpitalnego męża skarżącej, zaświadczenie lekarskie odnośnie jego stanu zdrowia, zaświadczenie odnośnie stanu zdrowia skarżącej datowane są odpowiednio: 5 lutego 2012 r. i 20 marca 2012 r. i 14 lutego 2012 r., a więc są to nowe dowody, które nie mogły być przedmiotem oceny przez organ odwoławczy, orzekający w dniu [...] stycznia 2012 r. Sąd ocenia legalność decyzji ostatecznej na datę jej wydania. Tymczasem podniesione nowe okoliczności nie były przedmiotem rozważań i oceny organów orzekających, które nie miały nawet wiedzy w tej kwestii. W odpowiedzi na skargę organ prawidłowo wskazał, że zdarzenie z [...] grudnia 2011 r. - udar męża skarżącej i jego konsekwencje są nowymi okolicznościami, które nie mogły mieć wpływu na prawidłowość decyzji i zasadność jej rozstrzygnięcia. Nie ma więc przeszkód, aby skarżąca na podstawie nowego stanu faktycznego i aktualnych dokumentów złożyła kolejny wniosek, który uruchomi nowe postępowanie administracyjne.

Podsumowując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie przekroczyła granic uznania administracyjnego. Zatem jest ona zgoda z prawem.

Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. z 2012 r., poz. 270), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.